姬亞平 聶寬

一、問題的提出

2020年8月5日，河北省張家口市中級人民法院對蘇某承包地征收補(bǔ)償費用分配糾紛進(jìn)行二審并作出（2020）冀07民終1770號裁定書，認(rèn)為“有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的糾紛，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍”。這也揭示了當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的相關(guān)糾紛現(xiàn)狀。目前我國農(nóng)民的人數(shù)比例雖然在逐年下降，但絕對數(shù)字仍然較大，農(nóng)民在社會中始終處于弱勢地位，且農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系國家命脈，因此，農(nóng)民問題一直是國家關(guān)注的重點?；诘匦蔚孛病⒚褡屣L(fēng)俗和語言文化上的差異，國家管理基數(shù)如此龐大的農(nóng)民群體有相當(dāng)?shù)碾y度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民因土地關(guān)系而結(jié)合起來的共同體組織，在實現(xiàn)集體土地所有權(quán)的前提下，成為了農(nóng)民生產(chǎn)生活自我管理的平臺。以農(nóng)民集體管理農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展的方式使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與國家對農(nóng)民群體的管理目標(biāo)走向一致，因此獲得國家的支持。作為自治性團(tuán)體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，而國家所能扮演的角色，只是在農(nóng)民作為公民尋求國家?guī)椭那闆r下才發(fā)揮作用。而國家這種職能作用的發(fā)揮往往以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)為前提，以村集體為單位劃區(qū)域?qū)嵤﹪艺叩姆绞揭呀?jīng)在有關(guān)法律中得到了確認(rèn)，如《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定：“征收補(bǔ)償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持?！奔w經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定不僅直接決定農(nóng)民能否享受征收補(bǔ)償待遇，而且還涉及農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等相關(guān)權(quán)利的確認(rèn)，由此看來，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的重要性不言而喻。但目前法律尚未對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定作出統(tǒng)一規(guī)定，部分地區(qū)以規(guī)章的形式確定本區(qū)域的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（如廣東省出臺的《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》），而有的地區(qū)仍依據(jù)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約甚至是不成文的習(xí)慣予以認(rèn)定，如陜西省就并未出臺相關(guān)規(guī)定。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致帶來的是農(nóng)村治理的混亂，這種不一致的標(biāo)準(zhǔn)除地域性因素外，是否存在一定的不合理之處？對于依據(jù)這種不合理標(biāo)準(zhǔn)所確認(rèn)的成員資格，農(nóng)民又該如何獲得救濟(jì)？根據(jù)私法自治的原則，對村委會確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不服的，并不能通過提起訴訟來解決。因缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而被剝奪征收補(bǔ)償資格的，雖可以通過起訴要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的方式得到救濟(jì)，但阻斷了最為直接的救濟(jì)手段，即起訴要求確認(rèn)成員資格，這就是對農(nóng)民正當(dāng)權(quán)利的剝奪。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)，涉及廣大農(nóng)民的基本權(quán)利和切身利益，是維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定的前提條件。從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不僅要完善事后糾紛處理機(jī)制，為糾紛的解決提供有據(jù)可查的方式，更重要的是合理規(guī)制事前資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上減少糾紛，這也是本文討論的重點。

二、成員資格認(rèn)定的窘境

出于尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治性的考慮，國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定并未作出規(guī)定，這導(dǎo)致了全國各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，各村集體之間成員資格喪失與接納方面存在不少矛盾之處，農(nóng)民相關(guān)利益受到侵害時，無法通過法律予以救濟(jì)，資格認(rèn)定事項被排除在司法審查之外。

（一）資格認(rèn)定現(xiàn)狀——單一戶籍標(biāo)準(zhǔn)和混合標(biāo)準(zhǔn)

目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定多以單一戶籍或者戶籍與特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系相混合為標(biāo)準(zhǔn)。

單一戶籍標(biāo)準(zhǔn)，即以戶籍作為確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的唯一標(biāo)準(zhǔn)。一些地區(qū)直接在有關(guān)規(guī)章中確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第15條規(guī)定，年滿16周歲的、戶藉在經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社范圍內(nèi)的農(nóng)民，為其戶藉所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社員。戶口一旦遷出，喪失社員資格；在辦理終止承包合同、清理債權(quán)債務(wù)等手續(xù)后，其社員的權(quán)利、義務(wù)同時終止。其中的年齡標(biāo)準(zhǔn)其實近似于無，因為即使是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不滿16周歲的人員也無法分家立戶。也有一些地區(qū)是在《農(nóng)村土地承包法》的實施辦法中對資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，如安徽省在《實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》中明確規(guī)定，通過出生、結(jié)婚、收養(yǎng)和其他方式取得本村戶口的人員取得成員資格。相較于湖北省的規(guī)定，其進(jìn)一步細(xì)化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失與取得的多種情形，在實踐中也更具備操作性。

在缺乏相關(guān)法律法規(guī)、僅僅依靠村規(guī)民約或傳統(tǒng)習(xí)俗認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的地區(qū)，戶籍作為區(qū)分內(nèi)外成員的唯一標(biāo)準(zhǔn)一直發(fā)揮著幾乎完美的作用，它以居住地為基礎(chǔ)的背后屬性能夠?qū)⒐矊儆谝粋€集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的人員全部收納其中，在世代為鄰的農(nóng)村環(huán)境下。其所具有的實用性和所蘊(yùn)含的無限的人情氣息使其在很長一段時間內(nèi)難以被取代。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法忍受與他們世代生活在一起的鄰居好友因為時間因素而被這一個大集體排除在外，更無法忍受之前與他們毫無聯(lián)系的陌生人在一日之內(nèi)出現(xiàn)在他們的勞作范圍之內(nèi)。這或許已經(jīng)違背了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的初衷。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立是為應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)對農(nóng)民權(quán)益的沖擊，以組織的形式整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的設(shè)施，保障農(nóng)民群體的生存和發(fā)展。但以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的成員資格認(rèn)定，“對百姓生存狀況的確認(rèn)是一種固定化和確定化的情況，而從微觀個體來看，卻有可能出現(xiàn)戶籍登記與實際居住不相符的情況，百姓實際的生活狀況與戶籍的書面登記制度仍有較大的區(qū)別，這便是我們常說的‘人戶分離’。當(dāng)出現(xiàn)人戶分離現(xiàn)象時，如其并未與某種利益關(guān)系接壤掛鉤時，還體現(xiàn)不出其實際后果，但一旦其承載了某種實際利益時，即會出現(xiàn)十分難以調(diào)和的矛盾”①林葦：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定——以征地款分配糾紛為視角》，載《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2008年第3期。。此外，戶籍標(biāo)準(zhǔn)所缺乏的靈活性無法應(yīng)對人員的變化問題。面對新成員的加入，如因婚姻關(guān)系加入的成員或者自然出生的成員，在成員增加與減少不相一致的情況下，新加入的成員無法取得相應(yīng)的權(quán)利，如土地承包經(jīng)營權(quán)，因為集體的土地是固定有限的，而原有成員，即使長時間不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也并不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生活來源，也不會喪失其作為成員所應(yīng)有的權(quán)利，土地是否荒廢以及是否參加集體事務(wù)等實際權(quán)利的行使被一紙戶籍?dāng)財嗨伎嫉谋匾?，這對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生存權(quán)利的保護(hù)明顯不利。

混合標(biāo)準(zhǔn)，多以戶籍標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，添加各地所認(rèn)為的保障集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的條件。又可分為以下幾種：

一是戶籍與權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。以戶籍的擁有、權(quán)利的行使以及義務(wù)的履行作為標(biāo)準(zhǔn)，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第15條規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為：“在人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊時具有成員資格且保留成員資格并履法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定義務(wù)的；在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革時起，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生的子女，戶口保留在本集體經(jīng)濟(jì)組織、履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，或者經(jīng)社委會或者理事會審查和成員大會表決確定通過的，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革時起戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的公民。成員資格在戶口注銷時消滅，法律、法規(guī)、規(guī)章和縣級以上人民政府另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！痹撘?guī)定在尊重原有成員及其子女的權(quán)利基礎(chǔ)上，為農(nóng)民取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格設(shè)置相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，對原有成員合理行使成員權(quán)利起到督促作用，同時也為新成員的加入創(chuàng)造可能的機(jī)會。“然而‘權(quán)利義務(wù)’因素有將無力履行義務(wù)的農(nóng)民排除在集體之外的可能。無力履行對集體之義務(wù)的農(nóng)民是弱勢群體中的弱勢群體，更需要集體保障，但適用‘權(quán)利義務(wù)’因素認(rèn)定成員資格，恰恰使其無法獲得集體保障，這有違我國建立集體所有制的本質(zhì)與初心?！雹傩ば孪玻骸墩撧r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第6期。

二是戶籍與常住地標(biāo)準(zhǔn)。即以戶籍和是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織居住一定年限作為成員認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，如《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第7條規(guī)定，戶籍在本村，且常住本村的人員具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，但仍以戶籍為先決條件，是否常住是第二標(biāo)準(zhǔn)。這其實是對戶籍標(biāo)準(zhǔn)的深化，其缺陷上文已提及，此處不再贅述。相較之下，山東省的規(guī)定更為合理，《山東省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》雖仍以戶籍為成員資格認(rèn)定的重要標(biāo)準(zhǔn)，但其第4款的規(guī)定為其他人員獲得本集體經(jīng)濟(jì)組織戶籍提供了機(jī)會，使得戶籍這一標(biāo)準(zhǔn)僅適用于固定已有的成員，實質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)在于“常住”這一條件。但是，“首先，人作為一項重要的生產(chǎn)要素，在改革開放的新形勢下，已打破舊的行業(yè)、地域界限，而在全國以至全球范圍內(nèi)自由流動。其次，隨著我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力外出經(jīng)商、務(wù)工的比例逐年增加，這些人為了某種生活的便利等原因，大部分需要長期脫離本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的生產(chǎn)、生活，但他們一般仍需要以本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地作為社會基本保障，如果僅以在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地長期居住生產(chǎn)、生活為標(biāo)準(zhǔn)來否定他們的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，則不能確保他們的基本保障權(quán)利”②于毅：《淺議農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2014年第6期。。且常住標(biāo)準(zhǔn)對于成員資格得而復(fù)失的人員來說并不公平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為基本的生存資料獲取方式，在人的發(fā)展上屬于最基本的一環(huán)，如果村民因爭取發(fā)展資料甚至是享受資料而被剝奪集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，喪失基本的生存條件，這顯然是不合理的。這種規(guī)定實則是對人員流動的限制，不利于村集體成員的生存發(fā)展，背離了市場經(jīng)濟(jì)原則。

通過歸納以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以看出，無論是戶籍標(biāo)準(zhǔn)還是混合標(biāo)準(zhǔn)，皆為形式標(biāo)準(zhǔn)，即以戶籍、形式上權(quán)利義務(wù)的行使以及是否在本集體常住為判斷依據(jù)，這實際上仍以戶籍為重要依據(jù)，根源在于戶籍所具有的易操作性，是一種走捷徑的做法。

（二）糾錯機(jī)制缺乏，法律救濟(jì)途徑缺位

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)多種多樣，目前在全國范圍內(nèi)并沒有一部統(tǒng)一的法律予以確認(rèn)，這是基于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織私法自治理念的尊重。正如上文所言，這種不一致的規(guī)定在司法審判過程中，將會導(dǎo)致各種矛盾的出現(xiàn)。最高人民法院在審理“劉明嬌集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定案”時認(rèn)為：“《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定的‘征地補(bǔ)償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員資格的人’，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查認(rèn)定，在集體經(jīng)濟(jì)組織一方對原告的成員資格提出異議后，人民法院有權(quán)對原告是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行審查和認(rèn)定，并進(jìn)行裁判?！边@一判決書所揭示的矛盾在于，現(xiàn)實中集體組織成員資格的認(rèn)定不僅涉及集體內(nèi)部的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的分配，更涉及國家征地補(bǔ)償款等土地利益的實現(xiàn)，而國家基于尊重集體經(jīng)濟(jì)組織私法自治性的考慮，對其認(rèn)定的成員資格予以默認(rèn)，當(dāng)村民因成員資格認(rèn)定產(chǎn)生利益糾紛時，無法直接起訴行政機(jī)關(guān)要求確認(rèn)其成員資格，也無法繞過成員資格認(rèn)定這一程序而直接實現(xiàn)其利益，因為相關(guān)利益的分配僅限于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，例如征地補(bǔ)償利益的分配。正如有學(xué)者所言：“即使此類訴訟一般訴由是經(jīng)濟(jì)糾紛，法院在裁決之前也要首先確認(rèn)請求權(quán)人的主體資格，如果成員資格存在，則享有請求權(quán)，反之則不具有請求權(quán)，故案由也會由財產(chǎn)分割糾紛轉(zhuǎn)為成員資格確認(rèn)糾紛”①劉高勇、高圣平：《論基于司法途徑的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定》，載《南京社會科學(xué)》2020年第6期。。最高人民法院根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定，在有相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章對成員的資格事項作出規(guī)定的情況下，自然比較容易，也能夠尊重地方的選擇，但在依靠鄉(xiāng)規(guī)民約等非成文方式確認(rèn)成員資格的情況下，法院糾紛解決中必不可少的認(rèn)定環(huán)節(jié)恐怕進(jìn)度緩慢，對這些地區(qū)的民眾而言，如果集體經(jīng)濟(jì)組織對自己的成員資格認(rèn)定存在不合理之處，維權(quán)工作勢必異常艱辛。

對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的司法認(rèn)定雖然能夠在一定程度上解決有關(guān)糾紛，但這并非是最好的安排。從維權(quán)角度而言，事后的救濟(jì)遠(yuǎn)不如事前避免損害的發(fā)生，未雨綢繆的最佳方式自然是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的依據(jù)進(jìn)行合法性審查，但在當(dāng)前，“法院不能直接審查抽象性規(guī)則，因此難以對村規(guī)民約進(jìn)行司法審查。即使涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格限定的村規(guī)民約存在明顯的違反憲法和法律精神的情形，司法機(jī)關(guān)也多以屬于村民自治范疇為由而拒絕裁斷”①劉高勇、高圣平：《論基于司法途徑的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定》，載《南京社會科學(xué)》2020年第6期。。

三、困境來源核心：村委身份混同

以不同標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定成員資格認(rèn)定的限制，這是充分考慮了地方差異所作出的決策。是否有相關(guān)的地方法律文件來將成員資格固定化，這與各地的法律文化發(fā)展水平有關(guān)。當(dāng)前，面對各地農(nóng)村相差巨大的現(xiàn)實情況，以國家立法的方式對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定條件作出統(tǒng)一規(guī)定，恐怕是無法實現(xiàn)的，因為某一地區(qū)的特殊規(guī)定并不必然適用于全國其他地區(qū)。在暫不考慮法規(guī)缺位的情況下，是何種原因使得成員資格認(rèn)定糾紛難以解決？集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方案的通過未能保障每一個成員具有相應(yīng)抗辯的權(quán)利，是后續(xù)的成員資格認(rèn)定糾紛產(chǎn)生的直接原因，而國家基于農(nóng)村自治的考慮排除司法行政對成員資格認(rèn)定活動的干預(yù)，這是導(dǎo)致成員資格認(rèn)定糾紛逐漸擴(kuò)大的關(guān)鍵因素。

《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！贝逦瘯鳛榇迕褡晕夜芾淼恼谓M織機(jī)構(gòu)，實際上在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，與村民同處于平等的地位，但近年來，隨著村委會“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”職能作用的發(fā)揮，往往被披上一層國家政治機(jī)構(gòu)的外衣，這種意念上的變化，對成員資格認(rèn)定活動產(chǎn)生的影響是潛移默化但較為驚人的。

（一）村委會的公權(quán)性質(zhì)

村民委員會作為農(nóng)民群體自治組織，不僅承擔(dān)著本村人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等職責(zé)，還扮演著國家政策實施者的角色，該職能的發(fā)揮為其在村民心中樹立起政策制定者的形象，掌握著本集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)命脈。目前農(nóng)民權(quán)利的行使很少體現(xiàn)在罷免村委會組成人員上，加之村委會“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”的職能逐漸成為其職能發(fā)揮的重要方面，而人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等工作隨著國家有關(guān)法律政策的不斷完善不再是村委會工作的重點，上述種種因素的結(jié)合，村委會在實質(zhì)上已經(jīng)具有僅次于鄉(xiāng)政府的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)地位，成為了行政機(jī)關(guān)的傳聲筒。近年來將村委會納入行政訴訟主體的爭論也體現(xiàn)了這一現(xiàn)象，該爭論以村委會進(jìn)行大量且逐年遞增的公共管理活動進(jìn)而產(chǎn)生的監(jiān)督問題為出發(fā)點，引起學(xué)者是否應(yīng)當(dāng)將村委會作為行政訴訟主體的討論。其中否定說以村委會自治組織的性質(zhì)為爭論利器堅決反對?？隙ㄕf認(rèn)為“隨著公共行政的興起，公共職能的社會化、分散化趨勢日益明顯，與此同時，行政主體也呈現(xiàn)出多元化特征。行政訴訟的審查對象不能僅僅拘泥于傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)，村委會、高校和其他社會組織必將承擔(dān)更多的公共行政職能，理應(yīng)明確其行政訴訟被告資格，以抑制其公共權(quán)力的濫用”①趙勇、曹海青：《村民委員會行政訴訟被告資格探析》，載《人民論壇》2015年第2期。。從村委會授權(quán)性權(quán)力的廣泛性以及公權(quán)性質(zhì)來看，其應(yīng)當(dāng)被賦予行政訴訟被告的資格。

（二）其私權(quán)性質(zhì)

村委會公權(quán)力性質(zhì)的變化與顯露，是政府權(quán)力不斷擴(kuò)張背景下的一個小方面，隨著法治政府和服務(wù)型政府的推進(jìn)，這種變化趨勢會更加明顯。但是，村委會自身所具有的私權(quán)性質(zhì)才是其應(yīng)然的定位。《村委會組織法》第1條規(guī)定：“村委會是村民自我管理村務(wù)的自治性組織?！眹以O(shè)立村委會是為應(yīng)對各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不一、風(fēng)俗習(xí)慣各異的鄉(xiāng)村現(xiàn)況，以及我國農(nóng)村人口眾多、國家無力以公權(quán)力的方式管理的社會現(xiàn)實，以村民自我為核心，參照直接的民主方式管理本村事宜，是緩解管理壓力的最佳方案。

（三）村委會的身份混同與其對成員資格認(rèn)定的阻力

村委會自治私權(quán)與行政公權(quán)身份混同首先體現(xiàn)在公權(quán)性質(zhì)與私權(quán)身份的混同。私權(quán)的本質(zhì)要求決定了村委會在管理本村相應(yīng)事宜時需要尊重村民全體的意見，通過村民會議和村民代表會議的形式整合多數(shù)村民的意見形成實施的方案，落實于本村事務(wù)管理中。但其行政機(jī)關(guān)傳聲筒的身份卻時時刻刻影響著這一權(quán)能的發(fā)揮，《村委會組織法》第3條規(guī)定：“村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣級人民政府批準(zhǔn)?！北疽饣蛟S是由政府機(jī)關(guān)對有關(guān)村委會的變動情況進(jìn)行指導(dǎo)，在村委會本身變動或暫未設(shè)立無法發(fā)揮職能之時暫代其功能，組織集中村民的意見，確保村務(wù)能夠得到及時處理，也有以政府的力量監(jiān)督村委會依法行使職權(quán)的意味。但從該法條字面而言，村委會由政府設(shè)立，對其政府下設(shè)機(jī)關(guān)身份的猜想即似乎具有一定的正當(dāng)性，這種猜想結(jié)合村委會的成員設(shè)置與工資來源，甚至是辦公場所等似乎無關(guān)但在現(xiàn)實中又十分明顯的跡象而不斷擴(kuò)大，以至于以假亂真，其結(jié)果是“村委會作為承載較多公法義務(wù)的農(nóng)村基層組織，在行使本應(yīng)具備私法主體地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利時，不可避免的將公權(quán)摻入其中，淡化了集體經(jīng)濟(jì)組織職能的私權(quán)屬性，進(jìn)而影響到作為私權(quán)的成員權(quán)的規(guī)范構(gòu)建和實現(xiàn)”②戴威：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度研究》，法律出版社2016年版，第78頁。。

其次是村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織身份的混同。從歷史環(huán)境上看，人民公社解體后，“本應(yīng)對農(nóng)村人民公社政社分離的改革在建立鄉(xiāng)政權(quán)的同時恢復(fù)初級合作社。但實際上農(nóng)村建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民自治組織后，并未恢復(fù)對合作社的建立，使農(nóng)民集體所有制失去了其實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)組織形式”①韓松：《集體所有制集體所有權(quán)及其實現(xiàn)的企業(yè)形式》，法律出版社2009年版，第197頁。。當(dāng)前村民委員會的普遍建立填補(bǔ)了這一空白，《村委會組織法》第24條規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)以及其他權(quán)利經(jīng)村會議討論后由村委會辦理?！边@實際上是對村委會村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織身份的混同，對于村民而言，其所具有的身份是村民自治組織村民權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的混合，而村委會設(shè)立的目的是就地管理一定范圍內(nèi)的村內(nèi)居民，集體經(jīng)濟(jì)組織是一種因土地所有權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的成員聯(lián)合起來進(jìn)行支配的共同體組織，主要涉及土地承包經(jīng)營權(quán)以及由此產(chǎn)生的征地補(bǔ)償款等經(jīng)濟(jì)利益，其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)更為明顯，與綜合型的管理組織并不相同，因此其成員的資格要求必然不同。村民權(quán)的關(guān)注點在于簡單的戶籍，無論是否在本村履行相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，只要戶籍歸屬于此，自然擁有村民身份，村民權(quán)獲取與喪失并不會導(dǎo)致相關(guān)主體權(quán)益的重大變化，因此村民權(quán)的設(shè)立與否也不需要考慮復(fù)雜因素。國家的戶籍制度所具有的方便快捷性為其管理帶來巨大便利，以國家規(guī)定登記的戶籍管理村民，既具有易操作的優(yōu)勢，又符合村委會設(shè)立的目的。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是否取得，涉及人生存所需的必要條件，如果僅僅以戶籍為條件，無法適應(yīng)現(xiàn)實情況，對人基本的生存權(quán)是一種損害，而村委會村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織身份的混同，導(dǎo)致簡單的以戶籍標(biāo)準(zhǔn)確定村民資格與成員資格，這種以戶籍為條件的單一標(biāo)準(zhǔn)不符合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保障生存的目的，且“以具有行政管理性質(zhì)的戶籍登記代替民事團(tuán)體成員資格的私法登記”②戴威：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格制度研究》，載《法商研究》2016年第6期。實質(zhì)上也是村委會公權(quán)私權(quán)身份混同的體現(xiàn)。

四、成員資格認(rèn)定構(gòu)想

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定涉及的內(nèi)容眾多，如何設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定是本文討論的重點。但是，標(biāo)準(zhǔn)的選擇在性質(zhì)上并不影響司法介入，而只是與其難易程度有關(guān)，在設(shè)定成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時，需以明確的法律救濟(jì)路徑為前提和保障。

（一）現(xiàn)實法律定分路徑

村民直接起訴要求認(rèn)定其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，會因違背農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治屬性而遭受司法機(jī)關(guān)的拒絕，但這種司法機(jī)關(guān)不予受理的現(xiàn)象不應(yīng)一概而論，要以分離清楚的思路理解。首先是對權(quán)利訴求的分離。當(dāng)國家政策與集體經(jīng)濟(jì)組織對成員的認(rèn)定掛鉤時，以征地補(bǔ)償款為例，補(bǔ)償?shù)脑蚴菄覍w經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的征收，原則上應(yīng)由國家對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)償，依據(jù)其認(rèn)定的成員名單發(fā)放，成員只能依據(jù)有關(guān)規(guī)定對其承包土地的地上附著物和青苗享有要求賠償?shù)臋?quán)利。在此之外，《民事訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”《民法典》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人身份，在涉及某些具體的權(quán)利糾紛時，其成員可以直接提起民事訴訟，對涉及成員資格是否具有所牽扯的人身財產(chǎn)權(quán)利也可以侵犯人身財產(chǎn)權(quán)為由提起訴訟。其次是對行政機(jī)關(guān)的分離。同樣以征地補(bǔ)償款為例，國家因破壞集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地而進(jìn)行補(bǔ)償，由國家機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)發(fā)放補(bǔ)償款，是國家為集體經(jīng)濟(jì)組織減負(fù)的表現(xiàn)，而并非行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的表現(xiàn)，自然要將其分離出來，將此類案件排除于行政訴訟的范圍之外。但在與集體經(jīng)濟(jì)組織無關(guān)的、國家尊重和保護(hù)公民權(quán)利的行為，其所產(chǎn)生的糾紛自然不能與集體經(jīng)濟(jì)組織混淆，因其涉及行政機(jī)關(guān)具體權(quán)力的實施，這種糾紛圍繞的爭議一般是行政權(quán)力實施是否正當(dāng)、合法的問題，應(yīng)按照《行政訴訟法》的規(guī)定提起訴訟。而對無法避免的成員資格認(rèn)定環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的自治屬性，依照成員資格認(rèn)定的有關(guān)規(guī)定（包括村規(guī)民約形式）審判。有關(guān)規(guī)定有錯誤的，可以通過其他形式糾正。

（二）明確私法地位配套設(shè)置規(guī)則與機(jī)構(gòu)

村委會身份混同導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與實際的權(quán)利保護(hù)并不相合，村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的身份混同也在一定層面上反應(yīng)了目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏明確組織形式的缺陷，雖然《村委會組織法》第8條規(guī)定了村民委員會對集體經(jīng)濟(jì)組織自主權(quán)的尊重，但并沒有在該法律的其他內(nèi)容中得以體現(xiàn)，這種原則性的規(guī)定確能保障集體經(jīng)濟(jì)組織的自主性，但是《村委會組織法》關(guān)于村委會職責(zé)義務(wù)的規(guī)定實際上已將本屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)能包括，這種矛盾一體的規(guī)定，最終使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在沒有專門法律作為活動依據(jù)的境況下，其組織形式和機(jī)構(gòu)設(shè)置實際并不獨立存在，而是以依附的形式存在于村委會之中，地位不獨立，權(quán)力無法單獨行使，自然只能被村委會以自身的性質(zhì)和追求便捷的工作方式吞噬其成員資格認(rèn)定的特有標(biāo)準(zhǔn)。

明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的私法地位配套設(shè)置規(guī)則與機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)有村委會職能發(fā)揮與權(quán)力擁有成為普遍接受的現(xiàn)實中，應(yīng)以何種方式進(jìn)行？可供選擇的方式或許只限于三種：以現(xiàn)有村委會為基礎(chǔ)，祛除其公權(quán)性質(zhì)，回歸自治組織的本質(zhì)，擺脫國家公權(quán)力的干擾，將村委會變革為集體經(jīng)濟(jì)組織的民主集中機(jī)構(gòu)；在村委中設(shè)立某一機(jī)構(gòu)，分離村委會管理的本屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的事項，將該機(jī)構(gòu)作為具體的管理者；出臺配套相關(guān)法律法規(guī)，由現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員選舉產(chǎn)生新的機(jī)構(gòu)，組織管理集體經(jīng)濟(jì)組織的有關(guān)事宜。村委會是由政府設(shè)立，協(xié)助政府開展工作的基層自治組織，在多方面與國家公權(quán)力機(jī)關(guān)密切聯(lián)系，作為國家權(quán)力影響滲透基層人民的催化劑和加速器，村委會在公權(quán)職責(zé)比例的逐漸加重下，已經(jīng)具有一定的公權(quán)性質(zhì)，“村委會作為一個自治組織，卻具備了‘準(zhǔn)行政化’的特征，成為‘村民與政府雙重代理人’”①李渡、汪鑫：《論村民委員會“依法行權(quán)”的現(xiàn)實困境與治理路徑——析“村治”法治化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略互動共維關(guān)系》，載《山東社會科學(xué)》2019年第7期。。因此，將村委會完全去公權(quán)化已然不具有現(xiàn)實可能性。根據(jù)《民法典》第101條的規(guī)定可知村委會是在未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的情形下，代其履行職責(zé)，并不能作為常態(tài)存在；利用現(xiàn)有村委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置，將行使集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力的機(jī)構(gòu)作為其獨立機(jī)構(gòu)，合理分配該機(jī)構(gòu)與村委會之間的權(quán)利義務(wù)，是最為輕便的方式，也無需對現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行重大的調(diào)整，在當(dāng)前的村委會機(jī)構(gòu)設(shè)置中，與集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)相近能夠作為其機(jī)構(gòu)的是村民小組?！洞逦瘯M織法》第3條第3款規(guī)定：“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組?！敝泄仓醒搿鴦?wù)院在2016年發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中對“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”作出了定義：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式。”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以集體共有的資源為基本要素，而在集體經(jīng)濟(jì)組織中，最重要、占比最大的要素即土地，因此以集體土地所有權(quán)關(guān)系設(shè)立的村民小組符合集體經(jīng)濟(jì)組織的首要條件。“雖然最高人民法院的司法解釋賦予了有獨立財產(chǎn)權(quán)的村民小組訴訟主體地位，但是其在提起訴訟或是應(yīng)訴過程中仍然使用本村村民委員會的公章。”②陳寒冰、楊遂全：《村民小組的法律主體地位探析》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第6期。與集體經(jīng)濟(jì)組織的獨立性質(zhì)并不相同，因此不適宜作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意見整合機(jī)構(gòu)。同理，由村委會下設(shè)機(jī)構(gòu)管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不適宜。

出臺相關(guān)法律法規(guī)、設(shè)置相關(guān)配套機(jī)構(gòu)是實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨立健康發(fā)展的唯一途徑，是否有必要針對相關(guān)內(nèi)容制定強(qiáng)制性規(guī)定，強(qiáng)制性規(guī)定的內(nèi)容和比例如何確定，這必須要結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治性質(zhì)進(jìn)行理解，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治性質(zhì)是可以確定的，但其具體以何種方式進(jìn)行自我管理，追求的目的為何，需要從相關(guān)法條中尋找答案，盡管《民法典》第99條體現(xiàn)了法律對法人的成立以及行為的限制，但不可否認(rèn)的是法人在遵守法律規(guī)定的前提下，具有意思自治能力。同理可得，法律不能對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做過多的干預(yù)，應(yīng)當(dāng)遵照其自治性質(zhì)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，由村集體成員選舉相應(yīng)管理人員，參照法人設(shè)立。

（三）國家公權(quán)的必要介入因素

為排除法律的過度干預(yù)，應(yīng)當(dāng)以法人的身份定義農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但不可否認(rèn)的是，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍需要適用法人相關(guān)法律規(guī)定予以適當(dāng)限制。2020年11月4日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》（以下簡稱《示范章程》）的通知（農(nóng)政改發(fā)〔2020〕5號），對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行法律規(guī)制，同時賦予其極大的自主權(quán)力?！妒痉墩鲁獭穼r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以合作社的形式、組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、成員資格、權(quán)利義務(wù)、具體職責(zé)以及資產(chǎn)財務(wù)管理作出了詳細(xì)的規(guī)定。在成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，《示范章程》以規(guī)定基準(zhǔn)日的成員構(gòu)成，并按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則對成員的吸納和退出設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)?！妒痉墩鲁獭返?條規(guī)定：“戶籍在本社所在地且長期在本社所在地生產(chǎn)生活，履行法律、法規(guī)和本章程規(guī)定義務(wù)，符合下列條件之一的公民，經(jīng)書面申請，由本社成員（代表）大會表決通過的，取得本社成員身份：（一）父母雙方或一方為本社成員的；（二）與本社成員有合法婚姻關(guān)系的；（三）本社成員依法收養(yǎng)的；（四）……”第10條規(guī)定：“下列人員喪失本社成員身份：（一）死亡或被依法宣告死亡的；（二）已取得與本社沒有隸屬關(guān)系的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的；（三）自愿書面申請放棄本社成員身份的；（四）喪失中華人民共和國國籍的；（五）……（六）按照有關(guān)法律、法規(guī)、政策規(guī)定喪失成員身份的?！币詰艏蜋?quán)利義務(wù)為混合標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定了婚姻和收養(yǎng)的特殊情況，值得注意的是，這些標(biāo)準(zhǔn)皆不具備可選擇性。通過國家公權(quán)力對戶籍、權(quán)利義務(wù)、血緣、婚姻以及收養(yǎng)等情況作出規(guī)定，這是確保法律的公平正義價值得以實現(xiàn)的必要措施，除這些基本條件之外的規(guī)定可由各地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)自身特殊情況酌情制定，這樣既考慮了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自主性，同時以法律的形式確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本規(guī)則的公平公正。

（四）采用綜合標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員身份

《示范章程》規(guī)定的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，針對的是在基準(zhǔn)日認(rèn)定固有成員之后的有意新加入的成員，而對于基準(zhǔn)日以何種標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員并沒有作出規(guī)定?！妒痉墩鲁獭穼π鲁蓡T的認(rèn)定作出了嚴(yán)格的規(guī)定，新成員加入本社不僅要具有本社戶籍、長期居住本社、對本社履行權(quán)利義務(wù)，還需要滿足血緣、婚姻、收養(yǎng)等條件之一。實際上，單是戶籍這一條件就將部分新成員排除在外，戶籍條件仍然沒有擺脫形式標(biāo)準(zhǔn)的桎梏。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然以法人的形式呈現(xiàn)，但其內(nèi)在的維護(hù)國家穩(wěn)定和保障人民基本生活資料的職能卻并不能被法人的營利性質(zhì)淹沒，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織吸納新成員的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)仍然有待考慮，是否吸納新成員要根據(jù)新成員是否以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所賦予的權(quán)利為其生存基本保障來確定，對于以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所賦予的權(quán)利為其生存基本保障的人員，應(yīng)當(dāng)盡量吸收入集體中，而當(dāng)前《示范章程》中正缺乏這樣的規(guī)定。首先，對于部分確實在村內(nèi)生活、履行村民權(quán)利義務(wù)的人僅因無法滿足血緣、婚姻、收養(yǎng)等條件就無法在基準(zhǔn)日被認(rèn)定為成員，這顯然是不合理的。其次，《示范章程》的規(guī)定無法適應(yīng)人口流動過大的現(xiàn)實情況。“改革開放之后，戶籍制度逐漸放開，人口流動加劇，戶籍登記與成員身份的重合被打破，戶籍登記已經(jīng)不能反映成員身份?！雹偾仂o云：《農(nóng)村集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)研究》，載《河北法學(xué)》2020年第7期。最后，戶籍的嚴(yán)格限制是對人口流動潮流的阻礙。在現(xiàn)如今農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出機(jī)制與城鎮(zhèn)對轉(zhuǎn)移人口的接納機(jī)制并未實現(xiàn)合理對接的情況下，以戶籍為硬性標(biāo)準(zhǔn)，對轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口但未取得生活資料來源的人而言，基本也失去了進(jìn)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)會。雖然國家戶籍改革的進(jìn)行，讓各地區(qū)之間的人員流動和戶籍取得不再如之前那樣艱難，但戶籍改革的方向是從農(nóng)轉(zhuǎn)向非農(nóng)，或者居民戶口之間以地域為變量的轉(zhuǎn)移。從城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)移至農(nóng)業(yè)戶口仍艱難異常，而恰恰農(nóng)業(yè)戶口所對應(yīng)的即是“本社戶籍”。

《示范章程》雖在試行階段，但其透露出國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行改革的決心和方向。以規(guī)章的形式確立一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，既能發(fā)揮法律的保障功能，也符合《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第6條之規(guī)定，即“確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的原則、程序，由法律、法規(guī)規(guī)定”。但《示范章程》中嚴(yán)格的戶籍標(biāo)準(zhǔn)卻并不十分必要，《民法典》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，不僅是為便利其成員尋求權(quán)利救濟(jì)，更主要的是為了突出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨立性。由規(guī)章規(guī)定成員資格取得的某些具體標(biāo)準(zhǔn)，綜合血緣、婚姻、收養(yǎng)等條件作為參考，并規(guī)定某些消極條件，作為保障，再輔以規(guī)定本社成員（代表）大會對成員資格得失的決定權(quán)，必然能夠在保證國家宏觀調(diào)控指導(dǎo)的前提下，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性。

（五）程序保障

根據(jù)《示范章程》的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得和喪失需要通過召開成員大會的形式確定?！妒痉墩鲁獭纷鳛椴块T規(guī)章，實際上是以法律規(guī)范的形式對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定程序進(jìn)行確認(rèn)。這種形式是否是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治性質(zhì)的侵犯仍需斟酌。就內(nèi)容而言，《示范章程》是由確定性規(guī)范和選擇性規(guī)范組成的，既考慮了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治性質(zhì)，也以確定性規(guī)范的形式保障了其成員的基本生存權(quán)利。在成員資格認(rèn)定的程序上，《示范章程》在認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件方面起到指導(dǎo)作用，而集體組織仍享有實際的成員決定權(quán)；對集體組織決定權(quán)行使的監(jiān)督方面，《示范章程》第30條規(guī)定了“決策機(jī)構(gòu)的決議違反法律、法規(guī)、政策和章程規(guī)定，侵害本社利益或成員合法權(quán)益的，成員有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）或縣（市、區(qū)）有關(guān)部門反映或依法提起訴訟”。其中“違反章程規(guī)定”自然也包括違反了章程規(guī)定的成員身份得失條件的規(guī)定。該法條規(guī)定了成員向法院提起訴訟的條件，即決策機(jī)構(gòu)的決議違反法律、法規(guī)、政策和章程規(guī)定，侵害本社利益或成員合法權(quán)益，這與當(dāng)前法律規(guī)定的法院不予受理“當(dāng)事人僅起訴請求確認(rèn)其具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的案件”也并不沖突。但應(yīng)注意，該規(guī)定所賦予的訴訟權(quán)，僅針對“成員”，未取得成員身份的申請人并不受這一條款的保護(hù)，這依舊會引發(fā)相關(guān)爭議，即一個非成員若對成員認(rèn)定結(jié)果不服，如何獲得救濟(jì)？倘若這種認(rèn)定與具體利益有關(guān)，自然可以利益糾紛為由向法院起訴，再由法院根據(jù)有關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)裁判。在無利益訴求的情形下，申請人實質(zhì)上是不享有訴訟權(quán)的，但這并不意味著申請人無法獲得救濟(jì)。根據(jù)《示范章程》第7條的規(guī)定：“本社開展經(jīng)濟(jì)活動，要遵循黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)下，并接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的指導(dǎo)和監(jiān)督?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對成員資格認(rèn)定具有監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督權(quán)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)事項上，還應(yīng)體現(xiàn)在糾紛解決方面。因此，參照第30條的規(guī)定，未取得成員身份的人員可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門反映，由這些主體對集體經(jīng)濟(jì)組織的成員認(rèn)定決定提出質(zhì)疑，并要求其說明理由。需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府雖然具有監(jiān)督權(quán)，但并不會導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在上文所提的村委會的公權(quán)性質(zhì)缺陷，因為法律法規(guī)并未完全規(guī)定具體的成員認(rèn)定條件，而只是起到引導(dǎo)、監(jiān)督的作用。

結(jié) 語

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得與喪失，涉及農(nóng)民最基本的權(quán)利。在法律缺位、各地標(biāo)準(zhǔn)不一的情況下，如何保障利害關(guān)系人的權(quán)利？《民法典》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的地位，為確保其獨立性，保障集體組織成員的訴訟權(quán)利提供了法律上的便利，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對成員資格的認(rèn)定上仍缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)指導(dǎo)?！妒痉墩鲁獭纷鳛榻诘木哂衅毡檫m用性的規(guī)則，雖然對成員資格認(rèn)定的規(guī)定具有指導(dǎo)意義，但并未克服目前存在的戶籍標(biāo)準(zhǔn)、混合標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，無法適應(yīng)當(dāng)前的人口流動現(xiàn)狀，不符合社會現(xiàn)實要求，甚至存在過分剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨立性的弊端。當(dāng)前由國家層面制定成員資格認(rèn)定的總體要求和負(fù)面清單，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以民主方式對成員資格的取得與喪失作出具體判定，以集體經(jīng)濟(jì)組織成員的訴訟權(quán)利為最終保障，不失為化解當(dāng)下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定困境的最佳選擇。