李焱

摘要：當前地方政府在合作應對重大跨區(qū)域的事故災害時，主要以非制度化的磋商，未形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、靈敏的跨區(qū)域應急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。應在明確各類事故災害的等級分類的基礎上，將區(qū)域應急聯(lián)動工作機制編入對應的應急預案并制定演練協(xié)作的工作規(guī)劃，加強以“聯(lián)席會議制度”為基礎的區(qū)域協(xié)同指揮，建立完善的區(qū)域聯(lián)動法律法規(guī)，以提升區(qū)域應急協(xié)同聯(lián)動的行動效率。

關鍵字：應急管理、應急聯(lián)動、聯(lián)席會議、事故災害;

近年來，隨著我國區(qū)域一體化的快速發(fā)展，區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展越來越緊密，區(qū)域內(nèi)的事故災難影響力也逐步擴大。如1998年長江流域的特大洪水、2008年的南方冰雪災害、“5？12”汶川大地震、2019年東南沿海的臺風“利奇馬”以及2020年初新型冠狀病毒感染等事故災難，相關地區(qū)需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，聯(lián)合應對。

一、區(qū)域應急協(xié)同聯(lián)動問題

目前，我國針對跨區(qū)域間的應急管理協(xié)同機制剛剛起步，在應對過程中不時出現(xiàn)跨區(qū)域預警機制缺失、跨地區(qū)聯(lián)動不力等問題。因此，如何在常態(tài)化時刻保持區(qū)域間準確的、風險辨識能力、風險研判能力和預警預報能力，在風險來臨時具備快速響應并化解風險的應急救援能力，從而構(gòu)建一個高效的應對區(qū)域間事故災難的協(xié)同聯(lián)動機制，成為擺在應急管理者面前迫切需要加以研究和解決的重大現(xiàn)實問題。

當前我國區(qū)域應急聯(lián)動的主要問題表現(xiàn)在：

第一，各區(qū)域政府間應急管理合作缺少統(tǒng)一指揮。

跨區(qū)域應急管理是一項復雜的、涉及諸多區(qū)域、部門的工作，由于跨區(qū)域的重大事故和災難常常具有突發(fā)性和危害性較大的特點，在客觀上要求將跨區(qū)域的各相關部門迅速整合成統(tǒng)一的整體，形成綜合的應急管理體系。但是，我國在長期的“條塊分割，屬地為主”的模式下形成的應急管理體制缺乏整體性，為協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的運行帶來了許多弊端，各地區(qū)、各部門不能迅速整合形成應對危機的統(tǒng)一力量。

第二，跨區(qū)域應急指揮協(xié)調(diào)組織體系不健全。

當前，我國對跨區(qū)域重大事故災難的應急管理并沒有建立專門的應急指揮和協(xié)調(diào)部門。在這種情況下，一旦發(fā)生跨區(qū)域的重大危機，只能組建臨時性的應急管理指揮機構(gòu)，資源和信息在短時間內(nèi)難以實現(xiàn)有效的整合，從而貽誤應對危機的黃金時機。

第三，跨區(qū)域應急協(xié)調(diào)聯(lián)動制度體系建設滯后。

首先，缺少跨區(qū)域應急協(xié)調(diào)聯(lián)動的法律保障機制。目前沒有具體處理跨區(qū)域重大事故災難的法律或法規(guī)來對地方政府的權(quán)限和職責進行明確規(guī)定，尤其是各協(xié)調(diào)聯(lián)動的主體在應急體系中的地位、權(quán)責分配運作規(guī)則、處置程序、應急系統(tǒng)建設技術標準、經(jīng)費保障等都缺乏法律規(guī)范，出現(xiàn)法律空白。其次，跨區(qū)域重大事故災難的責任追究機制缺失。再次，缺乏跨區(qū)域信息共享機制?？鐓^(qū)域應急管理過程中，危機事件信息不對稱和人為封閉問題較為嚴重。

第四，應急技術標準和區(qū)域協(xié)同聯(lián)動預案仍需完善。

跨區(qū)域應急協(xié)同聯(lián)動是一項極其復雜的工作，需要有具體的應急準備、響應行動以及事后恢復的技術標準的支持，且技術標準統(tǒng)一、操作性強。此外，區(qū)域重大事故災難的應急聯(lián)動預案編制不完善，目前各地方政府的事故災難應急預案以本地區(qū)應急力量和資源的調(diào)動配合為主，較少涉及跨區(qū)域部門間的協(xié)同聯(lián)動，未明確區(qū)域間各地協(xié)同聯(lián)動的具體工作方式，也未明確在何種事故災難等級啟動何種級別的區(qū)域應急聯(lián)動。

第五，跨區(qū)域資源整合能力不足。

目前，跨區(qū)域應急資源調(diào)配存在配置方式滯后和缺乏科學管理機制的問題。出現(xiàn)一次突發(fā)性事件，有關地區(qū)、部門才會成立一個臨時性的指揮部或管理委員會，然后再緊急撥款，往往到了不得已的時候，才不惜一切代價進行突擊準備。此外，各類儲備的物質(zhì)資源由不同地區(qū)、部門管理和使用，其弊端表現(xiàn)為：一方面各地區(qū)之間資源重復配置，嚴重影響社會物質(zhì)資源的配置效率;另一方面，分地區(qū)、部門儲備和使用資源的應急模式很容易在突發(fā)公共危機發(fā)生時形成一個地區(qū)資源閑置，而另一個地區(qū)資源短缺的狀況，社會應急無法產(chǎn)生聯(lián)動協(xié)同的作用。

二、建立區(qū)域協(xié)同聯(lián)動機制

我國當前應急管理基于“一案三制”，針對區(qū)域聯(lián)動存在的問題重點開展：

1. 根據(jù)事故災難等級，編制區(qū)域分級響應預案

各地方政府建立了不同等級事故災難的應急處置預案。應將區(qū)域應急指揮的職能和區(qū)域聯(lián)動的具體行動與協(xié)調(diào)方案加入應急預案中。區(qū)域應急預案可由應急管理部牽頭，相關區(qū)域省市專家共同完成編制（如長三角區(qū)域應急預案、珠三角區(qū)域應急預案等）。

區(qū)域應急預案應首先明確適用范圍，對影響范圍有限的事故災難等級，由屬地政府根據(jù)屬地應急預案自行處理;對可能影響周邊省市的事故災難等級，須專家或?qū)I(yè)機構(gòu)研判事故影響，根據(jù)研判結(jié)論明確是否召開相關區(qū)域的“聯(lián)席會議”，啟動區(qū)域應急預案，統(tǒng)籌應急資源，集中力量共同應對;對可能超出區(qū)域應對能力的事故災難等級，在專家研判的基礎上，須上報中央，由中央統(tǒng)籌全國應急力量，集中人力物力應對事故災難。區(qū)域內(nèi)各級應急管理部門應將區(qū)域應急聯(lián)動預案作為區(qū)域協(xié)同聯(lián)動工作的抓手。

2. 加強區(qū)域聯(lián)席會議制度

目前，對于跨區(qū)域自然災害和事故災難，我國還未建立常設性應急管理的綜合指揮協(xié)調(diào)部門。因此，應定期召開區(qū)域聯(lián)席會議，用于事故災難的“防”、“控”工作，即“平”時利用應急聯(lián)席會議制度發(fā)揮協(xié)同、協(xié)商平臺的作用，解決各領域常態(tài)化問題和信息資料共享問題，溝通事故災害的防范;在即將發(fā)生重大自然災害前或已發(fā)生重大事故災難時，召開“區(qū)域聯(lián)席會議”并成立應對事故災難專項負責的應急指揮領導小組，即“戰(zhàn)”時前線指揮。領導小組具有足夠權(quán)力且能有效動員、指揮、協(xié)調(diào)調(diào)度地方應急管理部門資源，形成聯(lián)防聯(lián)控的危機處理體系。區(qū)域臨時應急指揮領導小組應以事故災難屬地為主、臨近地區(qū)和專業(yè)部門增援配合為輔的形式組建應急指揮領導小組，指揮小組在處置跨區(qū)域重大災害和事故的過程中具有絕對權(quán)威。

同時，還要定期開展重大事故災難的應急演練，沙盤推演臨時區(qū)域應急指揮領導小組的快速組建、快速處置和資源調(diào)配，提升重點區(qū)域協(xié)同應對重大事故災難的能力。

3. 完善的法律制度，明確責任

第一，建立區(qū)域應急協(xié)調(diào)聯(lián)動的法律制度。建立跨區(qū)域公共危機應對的相關法律，規(guī)定相關區(qū)域在應對跨區(qū)域的重大自然災害和事故災難中的職責以及相應的懲治辦法，以法律和條例的形式督促各區(qū)域積極應對跨區(qū)域突發(fā)事件。

第二，建立跨區(qū)域領導責任制和責任追究制。建立以事故災難發(fā)生地為主，涉及地區(qū)為輔的各區(qū)域領導責任制和責任追究制，明確責任追究的范圍及程序。

第三，建立跨區(qū)域信息溝通共享機制。構(gòu)建高效、完整的信息溝通共享渠道是區(qū)域間應急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制良性運作的前提條件之一。首先，應從法制層面，明確區(qū)域間信息共享的責任和義務，加強對屏蔽信息和發(fā)布虛假信息的部門和個人的懲罰和處置力度，以保證信息的發(fā)布和共享。其次，區(qū)域間以書面的形式實施承諾，并在相互合作的基礎之上建立一套信息共享的機制。

4. 資源保障

在跨區(qū)域應急管理過程中，資金、物資等各種應急資源的合理有效配置是應急管理的難點，也是跨域應急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設的重要保障。

首先，建立跨區(qū)域應急防范基金。應建立以政府投入為主、社會投入為輔的跨區(qū)域應急防范基金。應擴大財政在防范重大風險方面的投入，并充分利用市場渠道進行融資、籌資，廣泛引入社會資金。利用民間力量，加大宣傳，提高認識，擴大社會捐助的份額。其次，建立跨區(qū)域應急物資綜合協(xié)調(diào)機制。各級應急管理部門及其相關部門需要相互利用各自手中的資源并結(jié)成伙伴關系，在合作的過程中明確誰提供資源、誰控制資源、資源的使用等環(huán)節(jié)。