郭亞靜, 方 剛, 林雨琛, 韓桂梅, 李子秀, 黨春閣*, 周長波

1.中國環(huán)境科學(xué)研究院, 國家環(huán)境保護生態(tài)工業(yè)重點實驗室, 北京 100012

2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心, 北京 100029

全球已有50多個國家實施了PRTR制度或開展了試點項目，對推動化學(xué)品環(huán)境安全管理、企業(yè)信息公開和污染減排起到了重要作用. 一方面，PRTR制度使管理部門有效掌握有毒有害化學(xué)品的環(huán)境釋放與轉(zhuǎn)移情況，提升了政策制定的針對性. 另一方面，PRTR制度通過可公開查詢的信息系統(tǒng)保障了公眾知情權(quán)，強化了公眾監(jiān)督作用；同時，企業(yè)在社會監(jiān)督壓力下增強了自主減排意識，自發(fā)通過清潔生產(chǎn)等途徑推進了污染減排[3-4]. 目前，我國尚未真正建立起完善的PRTR制度.

國內(nèi)外已有眾多學(xué)者針對PRTR制度開展了相關(guān)研究. 基于國外PRTR制度的多年運行基礎(chǔ)，國外學(xué)者的研究主要集中在PRTR數(shù)據(jù)開發(fā)使用和促進制度完善等方面，如Muhammad等[5-9]依托PRTR數(shù)據(jù)開展了污染減排績效研究；Nordberg等[10-13]利用PRTR數(shù)據(jù)開展了環(huán)境污染對人類健康影響的研究；Jin等[14-17]結(jié)合PRTR數(shù)據(jù)開展了環(huán)境風險研究；Xue等[18-20]利用PRTR數(shù)據(jù)開展了化學(xué)品毒性評估研究；Bünger等[21-23]針對如何完善PRTR制度開展了研究；Murakami等[24]對促進不同PRTR制度間的融合進行了研究. 我國學(xué)者對美國、歐盟和日本PRTR制度的發(fā)展歷程和制度概況開展了對比研究[1,3,25-26]；葛海虹等[27-30]選擇歐盟或美國的PRTR制度作為研究對象，對其化學(xué)品信息收集情況、數(shù)據(jù)使用方式進行深入研究；李愛年等[31-34]從促進環(huán)境信息公開的角度對歐盟和美國的PRTR制度開展研究. 綜上，我國學(xué)者的研究對象主要集中于美國、歐盟和日本的PRTR制度，研究內(nèi)容集中在制度的發(fā)展歷程、實施方式和經(jīng)驗總結(jié)，鮮有學(xué)者針對除美國、歐盟和日本外的其他PRTR制度開展研究，也鮮有學(xué)者對國外PRTR制度的具體技術(shù)要素進行深入剖析.

該研究對國內(nèi)學(xué)者關(guān)注的PRTR研究對象進行了拓展，選取了7個國際上規(guī)模較大且相對完善的PRTR制度作為研究對象，在總結(jié)其法律基礎(chǔ)、工業(yè)分類系統(tǒng)、信息收集及公開途徑等基本情況的基礎(chǔ)上，選擇了兩種特定化學(xué)物質(zhì)(汞和含汞化合物以及苯)，對不同PRTR制度的核心技術(shù)要素(即化學(xué)品清單及分類管理情況和化學(xué)品報告閾值設(shè)置情況)進行橫向?qū)Ρ确治?，以期獲得對國外PRTR制度更全面和更深入的了解；同時，基于分析結(jié)果，總結(jié)國際經(jīng)驗，提出建立我國PRTR制度的若干建議.

1 研究對象

1.1 美國有毒物質(zhì)釋放清單(TRI)制度

美國TRI制度是世界上最早、最全面的PRTR制度，被許多國家作為建立PRTR制度的基準模型. 《緊急計劃和社區(qū)知情權(quán)法案》(EPCRA)和《污染預(yù)防法》(PPA)為TRI制度的建立提供了法律基礎(chǔ)，保障其作為強制性制度得以執(zhí)行. TRI制度依據(jù)《北美工業(yè)分類系統(tǒng)》(NAICS)進行行業(yè)分類，化學(xué)品清單采用動態(tài)可調(diào)整的方式不斷更新，2021年新補充加入全氟辛酸銀、全氟辛基碘和全氟辛酸鉀3種物質(zhì)，目前涵蓋770種化學(xué)品和33個化學(xué)品組[35]，信息公開于美國環(huán)境保護局網(wǎng)站(https://www.epa.gov/toxics-release-inventory-tri-program).

1.2 加拿大國家污染釋放清單(NPRI)制度

《加拿大環(huán)境保護法案》(CEPA)要求環(huán)境與氣候變化部建立NPRI制度，并授權(quán)其進行環(huán)境信息收集. 目前，NPRI系統(tǒng)包含6大類323種化學(xué)品，每年對加拿大境內(nèi)約7 500個設(shè)施釋放和轉(zhuǎn)移化學(xué)品的相關(guān)信息進行收集和統(tǒng)計[36]，信息公布于加拿大政府官網(wǎng)(https://www.canada.ca / en / services / environment / pollution-waste-management / national-pollutant-release-inventory.html).

1.3 墨西哥污染物釋放和轉(zhuǎn)移登記(RETC)制度

RETC制度由墨西哥環(huán)境與自然資源部于1994年依據(jù)《生態(tài)平衡與環(huán)境保護總法》(LGEEPA)建立，用來注冊11個行業(yè)(依據(jù)NAICS劃分)的200種化學(xué)品的年度釋放和轉(zhuǎn)移信息[37]，公布于墨西哥環(huán)境與自然資源部網(wǎng)站(http://apps1.semarnat.gob.mx/retc/index.html).

又如明朝初年陶宗儀的《說郛》一書，在明朝后期被刻印出版時，也被人篡改了書名。在清朝的《四庫書目提要》的子部雜家雜纂之屬中，《說郛》一百二十卷的條目中說：“竄改舊本，已非九成（陶宗儀，字九成）之舊?！庇纱丝梢?，陶宗儀的《說郛》一書被兩次篡改得面目全非。

1.4 歐盟污染物釋放和轉(zhuǎn)移登記(E-PRTR)制度

1.5 日本PRTR制度

為響應(yīng)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)號召，日本于2001年建立了PRTR制度，由環(huán)境省和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省聯(lián)合負責該制度的實施工作，其法律基礎(chǔ)為1999年頒布的《關(guān)于掌握特定化學(xué)物質(zhì)環(huán)境釋放量以及促進改善管理的法律》. 目前，日本PRTR制度已覆蓋了依據(jù)《PRTR制度行業(yè)代碼清單》劃分的57個行業(yè)部門和兩大類共462種化學(xué)品[39]，相關(guān)數(shù)據(jù)信息公布于日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省網(wǎng)站(https://www.meti.go.jp/policy/chemical_management/law/prtr/index.html).

1.6 韓國PRTR制度

韓國于1996年加入OECD時，承諾引入化學(xué)物質(zhì)釋放調(diào)查系統(tǒng)，并于同年12月修訂了《有毒化學(xué)物質(zhì)管理法》，為化學(xué)物質(zhì)釋放調(diào)查提供了法律依據(jù). 隨后，韓國于1999年正式建立PRTR制度. 目前該系統(tǒng)已覆蓋了依據(jù)《韓國標準產(chǎn)業(yè)分類》(KSIC)設(shè)置的39個行業(yè)部門和兩大類共415種化學(xué)品[40]，相關(guān)數(shù)據(jù)信息公布于韓國國家化學(xué)品信息系統(tǒng)網(wǎng)站(https://icis.me.go.kr/prtr/main.do).

1.7 澳大利亞國家污染物清單(NPI)制度

NPI制度始建于1995年，其法律基礎(chǔ)為《國家環(huán)境保護措施》(NEPMs). 當前，該制度覆蓋了依據(jù)《澳大利亞和新西蘭標準工業(yè)分類》(ANZSIC)劃分的40個行業(yè)部門和93種關(guān)鍵化學(xué)品，每年統(tǒng)計相關(guān)生產(chǎn)設(shè)施的化學(xué)品污染釋放和轉(zhuǎn)移信息以及設(shè)施污染預(yù)防信息[41]，公布于澳大利亞農(nóng)業(yè)和水資源部網(wǎng)站(http://www.npi.gov.au/about-npi).

2 國外PRTR制度的核心技術(shù)要素對比

2.1 化學(xué)品清單及分類管理情況

2.2 化學(xué)品報告閾值表征方式及設(shè)定情況

化學(xué)品的報告閾值表征方式和閾值設(shè)定同樣是PRTR制度的核心技術(shù)要素之一. 研究對象的閾值表征方式可為三大類，分別為釋放量閾值、生產(chǎn)加工和以其他方式使用量(MPO)閾值以及企業(yè)規(guī)模閾值. MPO閾值較釋放量閾值應(yīng)用更廣泛，企業(yè)規(guī)模閾值通常與其他閾值結(jié)合使用. 研究對象的化學(xué)品報告閾值通常分類設(shè)置，即按表1中的分類管理情況，同一類別化學(xué)品采用同一閾值. 具體到某一特定化學(xué)品，在不同PRTR制度下報告閾值設(shè)定可能差別較大. 該研究以汞和含汞化合物以及苯為例，對7個PRTR制度的報告閾值表征方式和閾值設(shè)定情況進行了橫向?qū)Ρ确治?，如?、3所示.

表1 不同國家或地區(qū)PRTR制度涵蓋的化學(xué)品種類及分類管理情況

由表2可見：對于汞及含汞化合物，美國TRI制度、加拿大NPRI制度、日本PRTR制度、韓國PRTR制度和澳大利亞NPI制度采用MPO閾值及企業(yè)規(guī)模閾值進行表征，美國TRI制度的閾值設(shè)定量較低，日本PRTR制度和韓國PRTR制度的閾值設(shè)定較高；歐盟E-PRTR制度采用釋放量閾值而非MPO閾值，并對釋放到不同環(huán)境介質(zhì)設(shè)置了不同閾值；墨西哥RETC制度同時設(shè)置了釋放量閾值和MPO閾值，釋放量閾值嚴于歐盟E-PRTR制度，MPO閾值則與加拿大NPRI制度和澳大利亞NPI制度一致.

表2 不同國家或地區(qū)PRTR制度對汞及含汞化合物報告閾值的對比分析[37-40,42-44]

由表3可見：除日本PRTR制度和韓國PRTR制度外，其余5個制度中苯的報告閾值設(shè)定均遠高于汞及含汞化合物的閾值. 美國TRI制度、加拿大NPRI制度、日本PRTR制度、韓國PRTR制度和澳大利亞NPI制度采用MPO閾值，日本PRTR制度和韓國PRTR制度的閾值設(shè)定較低，加拿大NPRI制度和澳大利亞NPI制度較高；歐盟E-PRTR制度采用釋放量閾值對釋放到不同環(huán)境介質(zhì)中的苯設(shè)置了閾值；墨西哥RETC制度同時設(shè)置了釋放量閾值和MPO閾值.

續(xù)表2

表3 不同國家或地區(qū)PRTR制度對苯報告閾值的對比分析[37-40,42-44]

3 我國建立PRTR制度的進展總結(jié)及可行性分析

3.1 我國現(xiàn)行相關(guān)環(huán)境管理制度與PRTR制度的比較

我國現(xiàn)行環(huán)境管理制度中化學(xué)品登記制度、環(huán)境信息公開制度、排污申報登記制度及排污許可制度對有毒有害化學(xué)品的使用、產(chǎn)生和釋放進行了信息申報和公開的要求，但是與PRTR制度在涵蓋物質(zhì)種類、信息公開主體等方面有較大區(qū)別.

化學(xué)品登記制度：該制度所登記物質(zhì)主要為有毒化學(xué)品、危險化學(xué)品和新化學(xué)品，但尚未將PRTR制度中的潛在高風險化學(xué)品納入登記范疇；在登記內(nèi)容方面，我國《廢棄危險化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》僅對廢棄危險化學(xué)品的流向等信息進行了登記管理要求，對于其他有毒有害化學(xué)品，我國目前尚無有效制度對其環(huán)境轉(zhuǎn)移和釋放信息進行登記管理；在登記信息處理方面，我國化學(xué)品登記信息主要用于政府政策管理與決策，并未像PRTR制度一樣用于環(huán)境信息公開[3,45-46].

環(huán)境信息公開制度：我國《環(huán)境保護法》《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等對企業(yè)環(huán)境信息公開進行了規(guī)定，但責任主體都在企業(yè)，沒有規(guī)定政府部門統(tǒng)一進行信息收集并公開的權(quán)責，且多針對常規(guī)污染物，有毒有害化學(xué)品涉及較少；《水污染防治法》《土壤污染防治法》《危險化學(xué)品安全管理條例》對企業(yè)應(yīng)當向環(huán)保部門報告有毒有害或危險化學(xué)品釋放等信息做了原則性規(guī)定，缺少操作細則，也未賦予政府部門信息公開的權(quán)責.

排污申報登記制度：我國現(xiàn)行環(huán)保法律中僅《固體廢物污染環(huán)境防治法》保留了危險廢物排放申報登記的要求，且未要求信息公開，水和大氣污染物(包括有毒有害物質(zhì))已不再要求排污申報登記.

排污許可制度：該制度要求企業(yè)定期向?qū)徟块T提交執(zhí)行報告，如實報告污染物排放行為、排放濃度、排放量等，但主要為常規(guī)污染物，有毒有害污染物種類偏少.

3.2 我國PRTR制度建立進展

我國早在2008年已考慮引入PRTR制度，并在電鍍和汽車制造業(yè)開展了試點工作. 試點涵蓋了甲苯、二甲苯、硼及其化合物、鋅及其化合物等21種化學(xué)物質(zhì)，形成了試點行業(yè)物質(zhì)清單、行業(yè)填報指南等技術(shù)文件[26,47]. 2011年，國務(wù)院頒布《危險化學(xué)品安全管理條例》，要求企業(yè)應(yīng)將危險化學(xué)品向環(huán)境中釋放的信息向環(huán)保主管部門報告. 為落實該規(guī)定，原環(huán)境保護部于2012年出臺《危險化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法(試行)》，明確規(guī)定“重點環(huán)境管理危險化學(xué)品生產(chǎn)使用企業(yè)應(yīng)公布重點環(huán)境管理危險化學(xué)品及其特征污染物的釋放與轉(zhuǎn)移信息”. 隨后，我國PRTR相關(guān)報告表及管理目錄等配套文件也陸續(xù)制定發(fā)布，這是我國PRTR制度最接近雛形的時期. 2013年，天津市濱海新區(qū)在中歐環(huán)境治理項目支持下實施了PRTR制度試點項目，參與企業(yè)從2013年的29家增至2015年的129家，為我國PRTR制度推行提供了經(jīng)驗借鑒，同時也顯示出PRTR制度在我國推行的可行性[48]. 2016年，由于涉及行政審批等原因，《危險化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法(試行)》被廢止，相關(guān)內(nèi)容要求也隨之暫停. 同年，我國參加OECD第10次PRTR國際協(xié)調(diào)組會議，并表示出建立PRTR制度的意愿. 但截至目前，我國尚未真正建立PRTR制度.

3.3 我國建立PRTR制度的可行性

我國是化學(xué)品生產(chǎn)和使用大國，化學(xué)品種類和產(chǎn)量在世界上占比較大[49]，但針對有毒有害化學(xué)品的環(huán)境管理制度稍顯不足. 我國有必要借鑒國外經(jīng)驗，對環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)安全具有重要影響的有毒有害化學(xué)品的PRTR信息進行收集和公開，最終依托行政措施、經(jīng)濟手段和公眾監(jiān)督等多重手段來優(yōu)化有毒有害化學(xué)品的管控[1,50-52]. 對管理部門來說，PRTR制度可提供決策制定所需的大量數(shù)據(jù)，同時也能借助公眾監(jiān)督力量減輕管理壓力；對企業(yè)來說，PRTR制度可展示其社會責任履行情況，提升企業(yè)形象；對公眾來說，PRTR制度為其參與環(huán)境決策、發(fā)起維權(quán)、保障自身利益等提供了重要途徑.

近年來，我國愈發(fā)重視環(huán)境信息公開，明確提出“完善環(huán)境信息披露制度，強化社會監(jiān)督與公眾參與，堅持多方共治，是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容”，并發(fā)布《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》，對建立健全相關(guān)規(guī)范、管理和監(jiān)督機制做出部署，為PRTR制度建立奠定了重要基礎(chǔ). 但我國現(xiàn)行法律制度中尚缺乏建立PRTR制度的明確規(guī)定，企業(yè)環(huán)境信息公開意識有待提升，有毒有害化學(xué)品釋放監(jiān)測和估算等技術(shù)支撐體系也有待完善.

4 國際PRTR制度經(jīng)驗總結(jié)及對我國的啟示

4.1 制定完善的PRTR核心技術(shù)體系

成功運行的PRTR制度均具備以下核心技術(shù)要素： ①按照一套工業(yè)分類系統(tǒng)界定覆蓋行業(yè)范圍；②設(shè)置分類管控的化學(xué)品清單；③對不同類別化學(xué)品設(shè)置具體的報告閾值.

鑒于我國當前施行以排污許可為核心的環(huán)境管理制度體系[53-54]，我國PRTR制度的工業(yè)分類系統(tǒng)建議與排污許可制度并軌，采用《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》(GB/T 4754)體系；結(jié)合《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》、“高污染、高環(huán)境風險”產(chǎn)品名錄、《國家危險廢物名錄》等，篩選建立符合國情的PRTR優(yōu)控化學(xué)品名單[48,55]，以CAS號表征，并按管控需求進行分類，分類方式推薦參考覆蓋化學(xué)品種類多且分類較細的加拿大NPRI和墨西哥RETC制度，歐盟E-PRTR制度將溫室氣體單獨分類，也值得借鑒；可將企業(yè)規(guī)模閾值作為前置條件，采用以MPO閾值為主、以釋放量閾值為輔的方式，對清單內(nèi)化學(xué)品按分類情況設(shè)置報告閾值. 不同國家對同一特定化學(xué)品的閾值設(shè)定差別較大，我國可參考國際主流水平，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況和管控需求設(shè)定.

4.2 從法律政策、社會認知和試點實踐等方面逐步推動PRTR制度建立

我國現(xiàn)行環(huán)保法律中尚未明確PRTR制度建立運行的相關(guān)要求，可借鑒國外成熟經(jīng)驗為PRTR制度奠定法律基礎(chǔ). 目前，考慮立法成本，可在現(xiàn)行環(huán)保法律修訂時明確寫入PRTR制度建立運行的具體條款[26]，確立公眾知情權(quán)，明確PRTR制度建立運行的相關(guān)責任部門，并賦予其信息收集公開的權(quán)責；依托《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》，推動政府、企業(yè)和公眾對環(huán)境信息公開，尤其是有毒有害化學(xué)品環(huán)境信息公開的認識，促進形成環(huán)境信息公開常態(tài)化的社會氛圍；在環(huán)境信息強制性披露內(nèi)容中逐步納入有毒有害化學(xué)品釋放與轉(zhuǎn)移信息，為PRTR制度建立奠定基礎(chǔ)；擴大PRTR制度試點范圍，結(jié)合試點開展技術(shù)支撐體系研究.

4.3 加強國際合作

近年來，國際上致力于區(qū)域乃至全球?qū)用娴腜RTR數(shù)據(jù)標準化工作，有利于用統(tǒng)一的標準尺度分析區(qū)域乃至全球排放源的釋放與轉(zhuǎn)移情況. OECD鼓勵成員國建立PRTR制度并進行數(shù)據(jù)互認工作. 北美環(huán)境合作委員會(NACEC)致力于提升美國、加拿大和墨西哥的PRTR制度數(shù)據(jù)庫可比性，并嘗試將融合后的數(shù)據(jù)放在網(wǎng)站(https://www.cec.org/tools-and-resources /taking-stock /taking-stock-online-north-american-industrial-pollution)上供公眾查詢[56]. 此外，美國環(huán)境保護局已開展相關(guān)研究工作，致力于開發(fā)全球統(tǒng)一的PRTR制度[57]，用以跟蹤全球范圍內(nèi)的有毒有害化學(xué)品釋放和廢棄物轉(zhuǎn)移情況.

建議我國加強與美國、加拿大、歐盟、UNCEC、OECD等國家、地區(qū)或組織的溝通合作，參照國際PRTR標準化經(jīng)驗，加強我國PRTR制度的頂層設(shè)計，對優(yōu)控清單內(nèi)化學(xué)品的名稱和種類、行業(yè)類別、申報范圍等內(nèi)容進行標準化規(guī)范，提高我國與其他國家PRTR數(shù)據(jù)的可比性[26]，也有利于對我國化學(xué)品污染釋放水平進行客觀評價.

5 結(jié)論

a) 國外經(jīng)驗表明，PRTR制度在保障公眾對于有毒有害化學(xué)品轉(zhuǎn)移及釋放信息的知情權(quán)、促進企業(yè)自主減排等方面發(fā)揮了重要作用，相關(guān)信息也為政府決策提供了重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)保障. PRTR制度已成為國際上重要的化學(xué)品環(huán)境管理制度.

b) 該研究中美國TRI制度、加拿大NPRI制度及墨西哥RETC制度等7個國際上規(guī)模較大且相對完善的PRTR制度具有一定共同點，即按照一套工業(yè)分類系統(tǒng)界定出行業(yè)管理范圍，結(jié)合該國家或地區(qū)的管理需求設(shè)置PRTR化學(xué)品清單，通常包括具有嚴重急性健康危害、可誘發(fā)癌癥、對環(huán)境有重大不良影響，或具有持久性和累積性、對人類健康有其他慢性影響的化學(xué)品，對清單內(nèi)化學(xué)品進行分類管控并設(shè)置具體的報告閾值. 區(qū)別在于不同PRTR制度覆蓋的化學(xué)品種類和分類管理設(shè)置方式不同，采用的化學(xué)品報告閾值表征方式不同；此外，同一特定化學(xué)品在各PRTR制度中的閾值設(shè)定不同，甚至差別較大.

c) 我國曾在國際上表示建立PRTR制度的意愿，并開展過相關(guān)試點工作，但目前尚未真正建立起PRTR制度. 建立PRTR制度對補齊有毒有害化學(xué)品環(huán)境管理短板和建設(shè)多方共治的現(xiàn)代化環(huán)境管理體系十分必要.

d) 根據(jù)國際主流PRTR制度經(jīng)驗總結(jié)，提出我國建立PRTR制度的若干建議：①制定完善的PRTR核心技術(shù)體系，包括按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》界定覆蓋行業(yè)范圍，參考加拿大和墨西哥PRTR制度設(shè)置分類管控的化學(xué)品清單，結(jié)合使用釋放量閾值、MPO閾值、企業(yè)規(guī)模閾值等表征方式分類設(shè)置化學(xué)品報告閾值；②從法律政策、社會認知和試點實踐等方面逐步推動PRTR制度建立；③加強與美國、加拿大、歐盟和OECD等國家和組織的溝通合作，強化我國PRTR制度設(shè)計的國際規(guī)范性.