孟 琦

（青島科技大學(xué)，山東 青島 266000）

一、我國自然保護(hù)地立法的現(xiàn)狀

（一）自然保護(hù)地的概念和范圍

“自然保護(hù)地”是我國目前的自然保護(hù)地管理體制改革中的一個(gè)核心概念，然而目前“自然保護(hù)地”在我國并不是一個(gè)法律術(shù)語和政策術(shù)語，而只是一個(gè)學(xué)術(shù)命題。自然保護(hù)地是指依法劃定或確認(rèn)，對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值進(jìn)行長(zhǎng)期保護(hù)的陸域或者海域。對(duì)于自然保護(hù)地的范圍理論界和實(shí)務(wù)界都傾向于認(rèn)為除了包含正在試點(diǎn)建設(shè)中的國家公園，還包括風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型。

（二）我國自然保護(hù)地的立法現(xiàn)狀及存在的問題

我國對(duì)自然保護(hù)地的保護(hù)和利用開始于20世紀(jì)80年代。1991年修改《文物保護(hù)法》，加強(qiáng)對(duì)文物經(jīng)營管理規(guī)定；1994年頒行《自然保護(hù)區(qū)條例》，確立“綜合管理和分部門管理相結(jié)合的管理體制”；2006年修改了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，加強(qiáng)了對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)；2013年11月首次提出要“建立國家公園體制”；2013年部分全國人大代表聯(lián)名提出議案并提出了《自然保護(hù)地法（草案建議稿）》；2018年開始，國家林業(yè)和草原局積極推動(dòng)《國家公園法》的制定工作，也提出了草案建議稿［1］。

由此可知，我國并沒有形成有關(guān)自然保護(hù)地的具有綜合性的基本法，只有一些陸陸續(xù)續(xù)頒布的具有不同效力等級(jí)的單行法，不同效力等級(jí)的單行法在設(shè)定相關(guān)規(guī)范和司法適用過程中，由于缺乏統(tǒng)一的上位法的協(xié)調(diào)又經(jīng)常產(chǎn)生沖突。因此我們應(yīng)盡快建立一套完整的有利于自然保護(hù)地健康發(fā)展的系統(tǒng)化、體系化的法律法規(guī)體系。

二、分散式立法和綜合性立法模式

對(duì)于自然保護(hù)地法立法體系的構(gòu)建，分散式立法和綜合性立法模式是目前理論界爭(zhēng)議較大的兩種觀點(diǎn)：主張分散式立法的觀點(diǎn)認(rèn)為，分散式立法即同《國家公園法》一樣針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等不同類型的自然保護(hù)地分別制定相應(yīng)的部門法，形成《國家公園法》《風(fēng)景名勝區(qū)法》《自然保護(hù)區(qū)法》等多個(gè)部門法平行存在的自然保護(hù)地法律體系；另一種觀點(diǎn)主張綜合立法［2］，即確立《自然保護(hù)地法》的主體地位，作為自然保護(hù)地領(lǐng)域的基本法，在其相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上針對(duì)不同類型的自然保護(hù)地制定更加細(xì)化的下位法，構(gòu)建“基本法+專類保護(hù)地法”的立法體系，以便通過《自然保護(hù)地法》這一基本法來統(tǒng)籌規(guī)劃所有自然保護(hù)地的保護(hù)和利用。

（一）分散式立法

目前我國有關(guān)自然保護(hù)地的立法現(xiàn)狀表現(xiàn)為分散式立法，即各自然保護(hù)地的主管部門對(duì)其負(fù)責(zé)的自然保護(hù)地分別制定獨(dú)立的法律規(guī)范，例如《自然保護(hù)區(qū)條例》是由國務(wù)院自然保護(hù)區(qū)行政主管部門制定，而《風(fēng)景名勝區(qū)條例》則由國務(wù)院負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的行政主管部門制定。分散式立法的特點(diǎn)表現(xiàn)為它是一種部門立法。對(duì)現(xiàn)有的分散式立法持贊成態(tài)度的主要是國家林業(yè)主管部門［3］。

他們認(rèn)為同制定《國家公園法》一樣，應(yīng)當(dāng)提高原有的《自然保護(hù)區(qū)條例》的效力等級(jí)，將其由行政法規(guī)層面上升到法律層面，即制定一部《自然保護(hù)區(qū)法》作為自然保護(hù)區(qū)領(lǐng)域的基本法；其次，針對(duì)其他幾個(gè)類型的自然保護(hù)區(qū)分別制定各自的保護(hù)條例平行存在，作為行政法規(guī)，效力低于《自然保護(hù)區(qū)法》，屬于《自然保護(hù)區(qū)法》的下級(jí)立法；最后，除了宏觀立法，參考美國的“一區(qū)一法”，在地方上結(jié)合各地自然保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)和保護(hù)利用的情況制定相應(yīng)的具體的地方性法規(guī)。

（二）綜合性立法

保護(hù)自然保護(hù)地刻不容緩，制定一部自然保護(hù)地領(lǐng)域綜合法的呼聲很大，即制定一部在自然保護(hù)地領(lǐng)域處于最高位階，對(duì)各個(gè)自然保護(hù)地立法起到統(tǒng)領(lǐng)系統(tǒng)作用的具有綜合性質(zhì)的法律。該設(shè)計(jì)的初衷在于在現(xiàn)有的《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的基礎(chǔ)之上以設(shè)立自然保護(hù)區(qū)基本法的形式統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)存的零散的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。經(jīng)過專家學(xué)者們的探討、實(shí)踐最終形成了《自然保護(hù)地法》的意見稿，該意見稿的具體設(shè)想如下：

第一，將自然保護(hù)地領(lǐng)域的綜合法命名為《自然保護(hù)地法》，這種設(shè)計(jì)可以盡可能地涵蓋目前已經(jīng)存在的各類自然保護(hù)地。并且，這種設(shè)計(jì)綜合性還體現(xiàn)在以開放的方式對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行界定，而不局限于某一種或者幾種類型的自然保護(hù)地，體現(xiàn)了立法的靈活性和適應(yīng)性，使未來新劃定的自然保護(hù)地也納入其管轄范圍成為可能。第二，該種設(shè)計(jì)旨在參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟的分類管理方式。按照對(duì)自然保護(hù)地的保護(hù)和利用程度不同，將不同種類的自然保護(hù)地劃分為“嚴(yán)格保護(hù)類”“棲息地和物種管理類”“自然展示類”“限制利用類”這四類［4］。

三、對(duì)兩種立法體系的評(píng)析

（一）分散式立法體系

分散式立法模式可以對(duì)每種自然保護(hù)地都作出盡可能詳細(xì)的規(guī)定，可以做到具體問題具體分析，并且以基本法方式呈現(xiàn)出來能夠獲得效力的最大化，但這種立法模式最大的問題在于只能調(diào)整自然保護(hù)地中的某一部分，例如《自然保護(hù)區(qū)法》只能對(duì)有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和利用加以規(guī)定，而并未涉及風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等領(lǐng)域。這就極易造成不同部門法之間規(guī)定的沖突，不但解決不了我國目前在管理不同類型的自然保護(hù)地上的混亂現(xiàn)象，沒有很好地協(xié)調(diào)與其他保護(hù)地管理之間關(guān)系，反而影響了整個(gè)自然保護(hù)地立法體系的穩(wěn)定性和一致性。

（二）綜合性立法體系

以綜合立法的方式對(duì)自然保護(hù)地的管理進(jìn)行規(guī)范，一方面有利于明晰自然保護(hù)地的內(nèi)涵和法律地位，將對(duì)于整個(gè)自然保護(hù)地的保護(hù)上升為由基本法所保護(hù)的高度，體現(xiàn)了國家對(duì)于自然保護(hù)地開發(fā)利用和保護(hù)的重視；另一方面，有利于協(xié)調(diào)不同類型自然保護(hù)地規(guī)范的關(guān)系，減少立法沖突和空白。除此之外，綜合立法模式便于確立自然保護(hù)地領(lǐng)域科學(xué)的、統(tǒng)一的立法原則、指導(dǎo)理念，為下位法的制定提供大致的方向和一般性的指導(dǎo)，從而使整個(gè)自然保護(hù)地立法體系更加科學(xué)合理一致。這種綜合性立法也存在其不足之處，以《自然保護(hù)地法》作為自然保護(hù)地領(lǐng)域的基本法，基于它的統(tǒng)籌作用只能對(duì)眾多自然保護(hù)地類型中具有共性的方面加以規(guī)制，針對(duì)每一種類型的自然保護(hù)地的特點(diǎn)和利用必然無法做到詳盡、準(zhǔn)確的規(guī)定，缺少一定的可操作性。這種綜合性立法模式以其抽象性模糊性，對(duì)下位法的指導(dǎo)更多的只能體現(xiàn)在立法理念、權(quán)責(zé)分配等具有普遍適用性的方面。

四、我國自然保護(hù)地立法體系的選擇

分散式立法是我國目前的自然保護(hù)地所采用的立法體例，一直沒有變動(dòng)過。然而，隨著對(duì)自然保護(hù)地的保護(hù)越來越迫切，世界各國也在探索最佳的立法體系，以尋求保護(hù)自然保護(hù)地與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡，國外先進(jìn)的自然保護(hù)地立法理念、制度隨著國際交流的深入也陸續(xù)傳入到我國，我們需要在深刻研究我國自然保護(hù)地國情的基礎(chǔ)上，取其精華去其糟粕，探索真正適合我國現(xiàn)狀的立法體系來改善我國的自然保護(hù)地現(xiàn)狀。

正如有學(xué)者所言，“框架性立法能夠適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)條件的變化，為解決環(huán)境資源問題提供一個(gè)廣泛而靈活的法律框架”［5］。“綜合性框架立法模式既適應(yīng)中國自然類型多樣化和地區(qū)差異大的特點(diǎn)，又具有自然保護(hù)和利益協(xié)調(diào)的能力，還具有足夠的開放性和前瞻性，應(yīng)該成為中國自然保護(hù)地立法模式的合理選擇”。［6］

總之，分散式立法體系與綜合性立法體系各有利弊，相比之下傳統(tǒng)的分散式立法體系由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)理念和上位法的協(xié)調(diào)造成的弊端更加明顯，已經(jīng)不再符合我國自然保護(hù)地保護(hù)的要求。綜合性立法不僅可以克服這些弊端，并且也符合國際化的立法趨勢(shì)，在我國分散式立法已經(jīng)進(jìn)行了一段時(shí)間的基礎(chǔ)上，再制定綜合性立法，構(gòu)建綜合性的立法體系，更有利于提供對(duì)自然保護(hù)地的立法保護(hù)。