張晶

摘要：當(dāng)前我國非營利組織的發(fā)展陷入了一種困境。一方面中國的政治經(jīng)濟(jì)體制改革需要一個(gè)強(qiáng)大的非營利組織來承接政府轉(zhuǎn)移的職能;另一方面，中國的非營利組織還缺乏社會(huì)公信度，難以籌集資金和吸引人才及避免違規(guī)行為。在某些方面，中國非營利組織的發(fā)展陷入了惡性循環(huán)之中。從理論上講，當(dāng)事物的發(fā)展陷入惡性循環(huán)時(shí)，往往很難依靠自身的力量跳出陷阱，因此必須借助外力來打破惡性循環(huán)。此時(shí)，非營利組織的外部監(jiān)督的加強(qiáng)就勢在必行。

一、完善對非營利組織管理的法律框架

法律是整個(gè)非營利組織監(jiān)管體系的硬性約束，具有最高的權(quán)威。鑒于我國改革開放后有關(guān)非營利組織的法規(guī)還不完善，立法工作滯后于非營利組織的發(fā)展的現(xiàn)狀，加快立法，建立完善的法律框架是當(dāng)前的首要任務(wù)。

1.打破目前“一法統(tǒng)攬”的局面。我國對不同性質(zhì)的非營利組織采取了“一法統(tǒng)攬”的做法，使非營利組織的特殊性在法律上得不到體現(xiàn)，由于非營利組織主要從事社會(huì)公益事業(yè)，因此這方面的立法缺失阻礙了我國公益事業(yè)的發(fā)展。從國外的立法來看，許多發(fā)達(dá)國家都有專門的慈善立法來規(guī)范非營利組織的行為，確立政府和社會(huì)對非營利組織的監(jiān)督機(jī)制。可以說，就非營利組織立法的針對性而言，我國和發(fā)達(dá)國家相比，存在很大差距。因此，結(jié)合我國實(shí)際并參照國外經(jīng)驗(yàn)，盡快考慮制定有關(guān)民間非營利組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法律。這個(gè)基本法律應(yīng)當(dāng)能夠涵蓋除政府、企業(yè)以外的所有的民間非營利組織，包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及上述未登記或轉(zhuǎn)登記團(tuán)體在內(nèi)的各種民間非營利組織。這個(gè)基本法律的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：重申《憲法》規(guī)定的公民結(jié)社權(quán)利;明確登記注冊是公民實(shí)現(xiàn)結(jié)社權(quán)的法律形式;通過登記注冊賦予民間非營利組織以法人或其他合法地位;對合法的民間非營利組織提供財(cái)政稅收上的優(yōu)惠政策;對各種民間非營利組織加以法律上的分類并定義和區(qū)分不同分類的法規(guī)政策;認(rèn)識(shí)與承認(rèn)那些未經(jīng)登記或按現(xiàn)行政策難以登記的民間非營利組織的起碼生存空間，而從法律和政策上對其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和制約等等。

2.建構(gòu)合理的法律層次結(jié)構(gòu)，提高法律權(quán)威。從我國的法律權(quán)威性來看，從憲法、法律到行政法規(guī)、地方立法等，立法層次和立法權(quán)威逐漸降低。目前規(guī)范非營利組織的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《基金會(huì)管理辦法》都屬于程序性的行政法規(guī)，而非國家立法。立法的層次低，立法的權(quán)威性不足，約束力不強(qiáng)。我國社會(huì)團(tuán)體的基本立法還未上升到國家立法的層次，導(dǎo)致了立法權(quán)威的缺失。因此，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候把行政立法或部門規(guī)定上升為國家立法，提高其權(quán)威性。

3.在程序規(guī)范基礎(chǔ)上加強(qiáng)實(shí)體規(guī)范。實(shí)體法一般是指規(guī)定實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的法律，程序法一般是指保證權(quán)利和義務(wù)得以實(shí)施的法律。我國建國以來頒布的三個(gè)社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例（即1950年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理暫行辦法》及1989年和1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》）都屬于程序性法規(guī)，對非營利組織登記管理缺乏實(shí)體性的規(guī)定。所以，關(guān)于社團(tuán)成立和準(zhǔn)予登記的標(biāo)準(zhǔn)與條件，不僅要有基本的“合法性”要求，而且須對不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)制定各自的標(biāo)準(zhǔn)和條件，保證管理和監(jiān)督時(shí)有法可依。

4.豐富法律內(nèi)容。非營利組織的民事關(guān)系從來是各國相關(guān)法律中最為重要的部分，而在我國則情況恰恰相反，行政管理的規(guī)定占據(jù)了相關(guān)法律的絕大多數(shù)，而有關(guān)非營利組織的內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等民事問題，則極少規(guī)定。這是很不正常的，因?yàn)槊耖g組織是自治性組織，所以其內(nèi)部財(cái)產(chǎn)關(guān)系最為重要。因?yàn)?，?cái)務(wù)規(guī)范的缺失會(huì)給非營利組織的運(yùn)作帶來許多困難。因此，應(yīng)建立健全的、與自身性質(zhì)和實(shí)踐相符合的財(cái)務(wù)管理制度。中國非營利組織參照國家事業(yè)單位或者參照營利性企業(yè)的財(cái)務(wù)管理只能是權(quán)宜之計(jì)，而且迄今已表明弊病很多。由中國財(cái)政部頒布的、并于2005年1月1日開始實(shí)施的《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》是在這方面做出的積極探索，今后還須做出更多的努力以求在實(shí)踐中不斷健全和完善。

二、構(gòu)建監(jiān)督與扶持并舉的政府管理模式

1.推進(jìn)管理制度變革，從“入口”控制轉(zhuǎn)向“過程”監(jiān)管。

要逐步改變“雙重負(fù)責(zé)管理體制”?！半p重管理體制”盡管在一定時(shí)期內(nèi)有效分解了行政管理系統(tǒng)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，平衡現(xiàn)行行政管理系統(tǒng)內(nèi)部的各種力量，但也帶來諸如責(zé)任不清、權(quán)限不明、相互推諉;業(yè)務(wù)主管單位和其所屬非營利組織相互利用、謀取非法利益、幫助和保護(hù)所屬非營利組織從事非法活動(dòng)等等弊端。并且，實(shí)行這種管理體制的基本代價(jià)是，堵住了民間非營利組織進(jìn)行登記注冊的通道，并將政府的有限資源和精力耗費(fèi)在如何限制民間非營利組織的成立上。其結(jié)果是，一方面越來越多的非營利組織不能通過合法通道進(jìn)行登記注冊而選擇其他的權(quán)宜之計(jì);另一方面政府也越來越難以對非營利組織進(jìn)行有效的過程監(jiān)督和管理。隨著我國改革開放的進(jìn)一步推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)體系的展開，來自民眾的自主組織和自主管理的呼聲越來越高，以入口管理為主的雙重管理體制將面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

鑒于此，政府應(yīng)從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn)向重視“過程”監(jiān)督，在簡化和放松對非營利組織登記注冊時(shí)的必要手續(xù)的同時(shí)，加強(qiáng)對它們開展活動(dòng)及其組織運(yùn)作的動(dòng)態(tài)過程的監(jiān)督、評估和控制。同時(shí)，業(yè)務(wù)主管單位要從直接管理活動(dòng)中逐漸退出來，轉(zhuǎn)向?qū)φ麄€(gè)專業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┬袠I(yè)管理，減少對非營利組織內(nèi)部事務(wù)的行政干預(yù)。

2.逐步取消對非營利組織競爭的限制。限制競爭有利于國家對非營利組織的控制和管理，這與目前我們國家非營利組織所采取的適度從緊的政策相符合的。但是限制競爭與非營利組織的職能相違背。同時(shí)，從監(jiān)督的角度講，限制競爭在客觀上削弱了非營利組織實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的外部約束，因?yàn)楦偁幨潜ＷC非營利組織公共責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)的重要保障機(jī)制之一。競爭能夠產(chǎn)生激勵(lì)、制造壓力，迫使非營利組織提高其公共服務(wù)的水準(zhǔn)，造成非營利組織實(shí)現(xiàn)其公共責(zé)任的外部約束。以美國為例子，他們的法律框架也并非完善，政府規(guī)制的效果也相當(dāng)有限，但正是“市場”競爭、輿論監(jiān)督和整個(gè)社會(huì)的道德環(huán)境，才保證了非營利組織公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。因此，要取消對非營利組織競爭的限制，允許在同一行政區(qū)域內(nèi)依法成立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的組織。凡是符合成立條件的，行政部門都應(yīng)該允許其成立，不得任意干涉。政府對非營利組織的活動(dòng)只應(yīng)給出一個(gè)法律禁止的底線：凡是法律禁止的，一定要嚴(yán)格執(zhí)法;凡是法律不禁止的，組織的任何活動(dòng)都在允許之列，行政部門不得任意干預(yù)。在現(xiàn)行的條例中增加對非營利組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等民事問題的規(guī)定，這對促進(jìn)非營利組織的健康發(fā)展十分必要。同時(shí)，要對現(xiàn)行有關(guān)非營利組織的規(guī)定進(jìn)行全面清理，凡是與修訂后的條例發(fā)生沖突的應(yīng)一律廢止。

3.增強(qiáng)監(jiān)管單位的責(zé)任意識(shí)。目前，少數(shù)非營利組織在運(yùn)作過程中的違法、違規(guī)行為僅有非營利組織自身承擔(dān)責(zé)任，監(jiān)督部門只負(fù)責(zé)事后的清理整頓工作，而無須承擔(dān)任何責(zé)任。建議試行監(jiān)管部門問責(zé)制，使監(jiān)管部門擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的監(jiān)管不作為或監(jiān)督失職的責(zé)任，從而促進(jìn)其責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)。