崔陽 胡澤民 劉哲銘

摘要：自2008年實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)刺激政策以來，政府融資平臺(tái)承擔(dān)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主力軍角色，同時(shí)也成為了商業(yè)銀行貸款投放的主要對(duì)象，然而政府融資平臺(tái)的巨額負(fù)債對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理提出了巨大挑戰(zhàn)，出于種種原因商業(yè)銀行在對(duì)政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)面對(duì)諸多困難。本文旨在通過分析商業(yè)銀行在政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理中面臨的困境，提出一些針對(duì)性的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府融資平臺(tái);困難;對(duì)策

一、融資困難原因分析

（一）外部原因

1.債務(wù)監(jiān)管滯后于債務(wù)發(fā)展需要

當(dāng)前，我國地方投融資平臺(tái)債務(wù)監(jiān)管嚴(yán)重滯后于債務(wù)發(fā)展需求。目前由于缺乏國家統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的決策較為分散。監(jiān)管部門無法有效獲得決策者的具體身份，進(jìn)而難以有效開展事前監(jiān)管。同時(shí)地方政府不規(guī)范舉債行為無疑會(huì)擴(kuò)大地方政府投融資平臺(tái)的舉債規(guī)模。如地方政府會(huì)通過行政干預(yù)方式為地方政府投融資平臺(tái)舉債進(jìn)行擔(dān)保，這種較為隱蔽的舉債方式很難得到有效監(jiān)管，使得轉(zhuǎn)型中地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模不降反增。

2.商業(yè)銀行信貸約束嚴(yán)格

2018年3月財(cái)政部發(fā)布的《規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為》中，要求國有金融機(jī)構(gòu)不得違規(guī)為平臺(tái)提供貸款。在此政策影響下，商業(yè)銀行針對(duì)地方投融資平臺(tái)的信貸規(guī)模呈現(xiàn)出減少的趨勢(shì)。由于無法獲得新融資，部分地方政府投融資平臺(tái)已經(jīng)無力償還貸款。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大

“十四五”期間我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍將持續(xù)擴(kuò)大，仍需地方政府投融資平臺(tái)注入資金，這便極有可能使其形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。長期以來，基建項(xiàng)目難以在短期內(nèi)獲得盈利，再加上城投建設(shè)類地方投融資平臺(tái)缺乏穩(wěn)定的收益與經(jīng)營性收入。在此影響下，地方投融資平臺(tái)主要是依靠滾動(dòng)融資維持運(yùn)作，導(dǎo)致存量債務(wù)越積越多。

（二）內(nèi)部原因

1.資產(chǎn)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一

地方政府投融資平臺(tái)現(xiàn)有的資產(chǎn)主要是由城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、辦公樓與土地等資產(chǎn)組成，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一。土地、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)是非經(jīng)營性資產(chǎn)，只有在特定條件下才能夠獲得盈利?？此频胤酵度谫Y平臺(tái)擁有大量資產(chǎn)，但產(chǎn)生的實(shí)際價(jià)值卻較少，無法提供充足資金償還已有存量風(fēng)險(xiǎn)。2018年年末-2021年一季度末，鹽城市城南新區(qū)開發(fā)建設(shè)投資有限公司的資產(chǎn)規(guī)模由326億元增加至590億元。但是在資產(chǎn)增加的同時(shí)，公司凈資產(chǎn)并未隨之同比例增加，僅從225億元增加至280億元，存量債務(wù)越積越多。

2.盈利能力差

在國企改革方向指引下，地方投融資平臺(tái)積極進(jìn)行自主經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營。但是由于長期依附于政府管理，轉(zhuǎn)型中的地方投融資平臺(tái)市場經(jīng)營意識(shí)薄弱，進(jìn)而出現(xiàn)資產(chǎn)經(jīng)營效益差、業(yè)務(wù)盈利能力較低的現(xiàn)象。另一方面，部分地方投融資平臺(tái)對(duì)于業(yè)務(wù)經(jīng)營投資意識(shí)不強(qiáng)，普遍存在業(yè)務(wù)經(jīng)營效益低下等問題。

二、解決對(duì)策

（一）政府層面

1.建立健全平臺(tái)的財(cái)務(wù)信息披露制度

及時(shí)公開融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)信息以及重大的內(nèi)部信息等，使得地方政府融資平臺(tái)由“隱性債務(wù)”轉(zhuǎn)為“顯性債務(wù)”，內(nèi)幕信息轉(zhuǎn)為公開信息，提高地方政府融資平臺(tái)的透明度，使社會(huì)大眾都可以了解監(jiān)督融資平臺(tái)的項(xiàng)目信息、資金流向、經(jīng)營情況和償債能力等，以提振社會(huì)資本進(jìn)入的信心。

2.建立政府預(yù)警機(jī)制，提升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力

地方政府要建立與之對(duì)應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，有效防止轉(zhuǎn)型中的地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生更多的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，政府要建立“誰借誰還”的債務(wù)管理機(jī)制，嚴(yán)格約束投融資平臺(tái)的借款行為，督促投融資平臺(tái)做到現(xiàn)金流及投入產(chǎn)出的雙重平衡。針對(duì)存量債務(wù)較高的投融資平臺(tái)，政府可利用資產(chǎn)注入方式，及時(shí)進(jìn)行彌合，確保投融資平臺(tái)負(fù)債回落到相對(duì)安全的范圍內(nèi)。另一方面，對(duì)于平臺(tái)已有債務(wù)，政府應(yīng)該建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期對(duì)其收入來源、償債能力進(jìn)行量化分析，并制定相應(yīng)的償還計(jì)劃，提高整體防控能力。

3.建立健全償債保障機(jī)制

地方政府相關(guān)部門在審批融資平臺(tái)借債方案時(shí)，要以量入為出為基本原則，控制是債務(wù)總規(guī)模和自身財(cái)力相匹配。從行政上建立風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，將融資平臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)人考核與債務(wù)健康程度掛鉤。如出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)問題，將追究領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任。

4.積極推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)撤并轉(zhuǎn)型

政府負(fù)責(zé)對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃和調(diào)整，對(duì)融資平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，不得以行政手段干預(yù)融資平臺(tái)企業(yè)運(yùn)營。對(duì)于僅有融資職能、無實(shí)質(zhì)經(jīng)營活動(dòng)的地方政府融資平臺(tái)在債務(wù)合理處置后撤銷;對(duì)于既有政府融資同時(shí)也有公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營職能的地方政府融資平臺(tái)，轉(zhuǎn)型為公益性事業(yè)領(lǐng)域市場化運(yùn)作的地方國有企業(yè);對(duì)于具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、競爭力較強(qiáng)、規(guī)模較大的地方政府融資平臺(tái)，轉(zhuǎn)型為一般經(jīng)營性企業(yè)。整合相似平臺(tái)，以集團(tuán)化運(yùn)作。提升其資產(chǎn)規(guī)模以及資產(chǎn)質(zhì)量，進(jìn)而獲得更高的信用評(píng)級(jí)，降低其公開市場融資成本。

（二）融資平臺(tái)層面

1.完善法人治理機(jī)制，加大人才引進(jìn)力度。

改變現(xiàn)有用人機(jī)制，引進(jìn)專業(yè)化管理人才，對(duì)管理人員的選拔，盡量避免由政府官員兼任。建立專業(yè)的融資團(tuán)隊(duì)和經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)提高經(jīng)營水平和盈利能力，同時(shí)有效發(fā)揮獨(dú)特的政企關(guān)系優(yōu)勢(shì)，為經(jīng)營能力添磚加瓦。

2.妥善處置存量債務(wù)

投融資平臺(tái)針對(duì)自身存量債務(wù)，分類尋求處置方式。對(duì)于自身經(jīng)營性項(xiàng)目產(chǎn)生的累積債務(wù)，通過擴(kuò)大經(jīng)營收入，確保具有穩(wěn)定還款來源;對(duì)于公益性項(xiàng)目產(chǎn)生存量債務(wù)，應(yīng)積極尋求政府幫助，制定詳細(xì)的還款計(jì)劃;對(duì)于政府性的存量債務(wù)，投融資平臺(tái)要與相關(guān)部門積極對(duì)接，爭取發(fā)行政府專項(xiàng)債券，多渠道籌集資金。

3.擴(kuò)寬融資渠道

地方政府投融資平臺(tái)可利用多層次、多類型資本市場直接擴(kuò)大融資比重，推進(jìn)資產(chǎn)證券化，有序推進(jìn)隱性債務(wù)化解與存量債務(wù)按期償還。

4.加強(qiáng)績效管理

將激勵(lì)機(jī)制與績效評(píng)價(jià)結(jié)合起來，促進(jìn)工作人員提高工作效率，以完善項(xiàng)目融資使用效率，提高資金利用率，以降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。