摘要：當前，我國建設(shè)用地供求矛盾十分嚴峻，加上當前實施最嚴格的耕地保護制度，農(nóng)用地轉(zhuǎn)征用變得越來越少，筆者認為盤活閑置土地是解決該問題的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：閑置土地;閑置土地生成原因;閑置土地處置

一、引言

隨著我國城市化的加劇，土地在經(jīng)濟社會中承擔(dān)著越來越重要的角色，土地不僅關(guān)系著改善民生，同時也關(guān)系著保障項目服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重任。當前，一方面土地資源緊張、土地價格高昂、土地供需不平衡現(xiàn)象十分嚴重，另一方面卻存在大量土地閑置。閑置土地不僅造成資源的嚴重浪費，也在一定程度上干預(yù)了土地市場和房地產(chǎn)市場的正常運轉(zhuǎn)，本文重點閑置土地的原因進行論述，并提出處置方式。

二、閑置土地的定義

閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認定為閑置土地。

三、閑置土地生成的客觀因素

（一）金融風(fēng)險。土地出讓作為政府相關(guān)收入中占財政收入較高比重的一種財政收入方式，這種收入方式能夠使得地方政府在確保維持日常運行的開支以外，更好地開展經(jīng)濟建設(shè)，確保城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的順利進行。一般來說，土地的開發(fā)建設(shè)資金分為：購買土地的資金以及土地開發(fā)建設(shè)的資金，大多數(shù)情況下，開發(fā)建設(shè)的資金比購買土地的資金更多。正常情況下開發(fā)商會提前考慮開發(fā)利用土地的資金，但如遭遇宏觀經(jīng)濟風(fēng)險、金融市場風(fēng)險和企業(yè)融資風(fēng)險等因素，可能會導(dǎo)致資金鏈斷裂，無法進行土地開發(fā)，導(dǎo)致土地閑置。

（二）宏觀經(jīng)濟走勢和市場沖擊。

宏觀經(jīng)濟的增長會使得就業(yè)和房地產(chǎn)市場的產(chǎn)量增加，并相應(yīng)使得工資收入和房地產(chǎn)租金增加。而租金的上漲將帶動地價上漲，從而使得土地供應(yīng)量加大。正常情況下，在宏觀經(jīng)濟走勢上行，房地產(chǎn)市場會相對景氣，土地的動工開發(fā)相對增加，產(chǎn)生閑置土地相對較少，宏觀經(jīng)濟走勢下行的情況下，房地產(chǎn)市場會相對低迷，土地的動工開發(fā)相對減少，產(chǎn)生閑置土地相對較多。

（三）土地管理機制的弊端和盲目的政績觀

《中華人民共和國土地管理法》第五十五條規(guī)定：“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標準和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府。具體使用管理辦法由國務(wù)院財政部門會同有關(guān)部門制定，并報國務(wù)院批準?！边@樣的制度必然刺激地方政府大量的征占土地，獲取巨額的地方財政收入，同時一些地方政府大興“面子工程”“景觀亮化工程”，不考慮地方經(jīng)濟發(fā)展水平和地方實際，大肆開發(fā)土地，盲目建立“開發(fā)區(qū)”。

四、閑置土地生成的主觀因素

（一）政府原因

1.非凈地出讓。在過去的供地環(huán)節(jié)可以進行“毛地”出讓，雖然供地工作已完成，但是實際交地時間因為征地拆遷等原因延后。建設(shè)單位無法如期進場建設(shè)開工即被認定為閑置土地。

2.規(guī)劃和政策調(diào)整。當開發(fā)商完成拿地后，若規(guī)劃有所變更或者后續(xù)的審批政策有變化時，規(guī)劃部門就會對約定的規(guī)劃和建設(shè)條件進行修改，會導(dǎo)致部分開發(fā)商無法開發(fā)建設(shè)，土地被迫閑置。

3.政府公共管理。出讓土地時未對土地涉及的群眾矛盾、文物保護、管線施工等進行妥當處置，造成土地閑置。

4.土地建設(shè)審批程序過長。開發(fā)商進行開工建設(shè)是以取得《建筑工程施工許可證》為前提的，而在此之前還需辦理一系列手續(xù)。此外，在進行行政審批審核時，要比對規(guī)范對方案等進行變更、修正、調(diào)整。這也會造成部分開發(fā)商無法按時開工，導(dǎo)致土地閑置。

（二）開發(fā)商自身原因

1.開發(fā)商對設(shè)計方案的調(diào)整。開發(fā)商自行修改調(diào)整后的設(shè)計方案不符合現(xiàn)行的政策法規(guī)，往往多次調(diào)整。

2.開發(fā)商為了利益自主囤地。因囤地成本低，且可利用囤地使房地產(chǎn)升值，開發(fā)商大肆圈地占地，從而獲取更多的利潤，導(dǎo)致土地閑置。

3.企業(yè)經(jīng)營不善。企業(yè)因經(jīng)營不善，導(dǎo)致開發(fā)商資金短缺，無力后續(xù)開發(fā)，導(dǎo)致土地閑置。

五、閑置土地處置意見

（一）嚴格執(zhí)行“凈地”出讓政策，對于因為集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用征地、國有土地征收未完成等情形造成開發(fā)企業(yè)無法進場施工導(dǎo)致土地閑置的，應(yīng)該加快處置程序，盡快完成征地補償和國有土地拆遷手續(xù)，消除無法進場的因素。

（二）保障城市規(guī)劃和政策的嚴肅性，對因規(guī)劃依法修改或政策修改等原因造成土地閑置的，因規(guī)劃修改的可以按照新的規(guī)劃與企業(yè)協(xié)商，按城市更新或者轉(zhuǎn)型要求，核定新的土地使用條件，補繳一定土地出讓金來盤活土地。城市規(guī)劃應(yīng)當盡量保持連貫性和前后一致性，城市規(guī)劃確需調(diào)整或修改的，也應(yīng)盡可能保障開發(fā)企業(yè)的正當權(quán)益。因政策修改原因造成土地閑置的，可以針對這些依據(jù)舊政策法規(guī)審批的存量項目進行特殊處置來消除閑置。

（三）加強對因政府原因?qū)е麻e置土地的處理。針對一些政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，可以采取易地置換、延長開竣工時間、利用儲備土地進行臨時用易地安排等靈活方式來處置。

（四）轉(zhuǎn)變建設(shè)用地需求配置方式。將以農(nóng)用地轉(zhuǎn)征用作為建設(shè)用地需求的配置方式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Υ媪客恋氐耐诰?、?jié)約和集約上，以及對現(xiàn)有閑置土地的開發(fā)和回收上的配置方式。

（五）建立“黑名單”和“保證金”制度。對故意閑置的企業(yè)，將其列入誠信檔案黑名單，限制其下次拿地或相關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)行為。同時建立相關(guān)保證金制度，對于未按時開工和竣工的企業(yè)，沒收或者扣繳其相關(guān)保證金，規(guī)范土地開發(fā)行為。

（六）探索閑置土地退出機制。對未達到法定閑置標準但實際已造成閑置浪費的土地，鼓勵土地使用者與政府協(xié)商將土地退還國家，并獲得原支付的土地出讓金或土地取得費用的退款;對未滿2年的法定閑置土地，在依法處罰的前提下，允許土地使用者與政府協(xié)商退還土地，并獲得扣除土地閑置費后的土地出讓金或土地取得費用的退款;對因利用不合理造成部分土地閑置浪費的，允許土地使用者將閑置浪費部分的土地轉(zhuǎn)讓或以剩余使用年期的土地市場價格協(xié)商退還給國家。

（八）探索推進土地價值與使用權(quán)的分離。如果土地價值與土地捆綁在一起，那么誰越是多占濫占土地，越是能夠獲得更多的土地升值。因而，要通過稅收將土地價值從使用價值中充分剝離出來，重點是根據(jù)土地用途開征差別化的土地占用稅，并逐年提高土地稅率，用5-10年完成土地價值的充分剝離。壓縮土地流動的尋租空間，讓多占濫占土地的行為承擔(dān)高額稅負成本。

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作者簡介

喻青山，1992年8月，男，漢族，四川巴中。本科，研究方向：土地資源管理