姚虹聿

“瓶口、瓶頸和瓶底”

隨著阿富汗“變天”，一些國家開始考慮阿富汗難民問題。土耳其總統(tǒng)埃爾多安宣布，為應(yīng)對可能出現(xiàn)的阿富汗難民潮，土耳其正加緊在與伊朗接壤的阿勒省、哈卡里省、凡省和厄德爾省修建邊境隔離墻，以防止阿富汗難民經(jīng)伊朗進(jìn)入土耳其。

目前建成的邊境隔離墻的總長度為157千米，由3米高的混凝土墻和1米高的帶刺鐵絲網(wǎng)組成，墻上還加裝了熱成像儀和照明系統(tǒng)。此外，為了實(shí)時(shí)監(jiān)控非法移民，土耳其政府還在東部邊境分區(qū)段設(shè)置了瞭望塔和通信塔。

據(jù)英國《每日電訊報(bào)》報(bào)道，從亞洲涌向土耳其的難民，絕大多數(shù)并非以土耳其為目的地，而是想經(jīng)土耳其進(jìn)入歐洲。報(bào)道用了一個(gè)形象的比喻：土耳其只是瓶口，保加利亞和希臘是瓶頸，以此類推，西歐國家是瓶底。

既然不用擔(dān)心過多的難民滯留，土耳其為什么要用邊境隔離墻阻擋難民過境呢？這是因?yàn)闅W洲國家早已建起隔離墻，以阻止難民從土耳其入境歐洲。

早在2012年，保加利亞軍方就在該國靠近土耳其的邊境地區(qū)修建了長達(dá)30千米的隔離墻，稱之為“保加利亞墻”。

去年10月，希臘將其東北部與土耳其交界地區(qū)的隔離墻從10千米延長至36千米。4家希臘建筑公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目，總投資超過6300萬歐元。今年4月，新建的隔離墻竣工。希臘當(dāng)?shù)鼐奖硎?，已?jīng)開始在邊境地區(qū)試用大功率移動(dòng)警報(bào)器，并在邊境隔離墻旁分區(qū)段修建了監(jiān)控站，以監(jiān)控并防止難民越境。

希臘政府還在愛琴海水域設(shè)置了浮動(dòng)屏障，用于阻擋難民從海上涌入。這道海上屏障長2.7千米，高于海平面50厘米，帶有燈光裝置，以便在夜間可見。

難民的輾轉(zhuǎn)入歐路

據(jù)奧地利《標(biāo)準(zhǔn)報(bào)》報(bào)道，重重隔離墻極大地阻礙了亞洲難民進(jìn)入歐洲的腳步，他們只能采取“迂回戰(zhàn)術(shù)”，即輾轉(zhuǎn)多國偷渡到西歐。該報(bào)記者謝爾蓋曾于2015年潛入一個(gè)偷渡組織，挖掘偷渡活動(dòng)的內(nèi)幕。有不少中東地區(qū)難民從伊拉克逃往土耳其，再持偽造的西歐國家護(hù)照進(jìn)入保加利亞的邊境小城。這是第一步——進(jìn)入歐洲。在到達(dá)西歐國家之前，他們還有很長的路要走。

這些難民分散開來，登上去塞爾維亞邊境的卡車，每人需要支付1500歐元;從塞爾維亞到捷克或匈牙利，要支付1000歐元;從捷克或匈牙利到奧地利，要支付800歐元。幸運(yùn)的話，他們就能進(jìn)入德國，找份工作，開始新的生活，或者再去其他西歐國家。其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，他們就會被遣送回保加利亞。除了損失3300歐元以外，他們在保加利亞仍然沒有合法身份，前途渺茫。

有一次，在從捷克開往奧地利的大巴上，謝爾蓋親眼看著一名伊拉克難民被遣返。那是夜行大巴，在奧地利邊檢站遇到警察抽查證件。

保加利亞軍警巡視邊境隔離墻

如果持有合法的身份證明，那么在歐洲旅行是暢通無阻的，過海關(guān)時(shí)很方便。奧地利邊境檢查站對入境的車輛實(shí)施抽查。偷渡客一旦被查到，就只能接受被遣返的命運(yùn)。

雖然歐洲難民法規(guī)定對難民持開放接納態(tài)度，但大多數(shù)歐盟國家沒有這種意愿。于是，邊境隔離墻成了“防止歐洲難民法遭遇挑戰(zhàn)的屏障”。

車?yán)餆艄獍档?。謝爾蓋扭頭向后排看去——警察站在一名男子的座位前，跟他說著什么。盡管這個(gè)人穿著歐洲人的服飾，但看他的樣子是中東地區(qū)的人。他顯然沒有合法證件。奧地利警察讓這名男子下車。他起先默不作聲，坐著不動(dòng)——3000多歐元畢竟不是小數(shù)目，他不甘心。乘客們一直很安靜，沒有人說話。歐洲人似乎已經(jīng)對這樣的事情司空見慣。警察站在那里，與這名男子僵持了一會兒。接著，警察把右手按在腰間的槍套上，又低聲說了些什么。男子這才起身，拿起他的雙肩包下車——他放棄了。

尷尬的歐洲難民法

一邊是高聳的邊境隔離墻阻擋難民，另一邊，歐洲國家已經(jīng)開始討論應(yīng)對阿富汗難民問題。

8月18日，歐洲議會議長薩索利表示：“歐盟有責(zé)任接收阿富汗難民?！彼粲醺鞒蓡T國就“平等分?jǐn)傠y民”達(dá)成一致。不過，就歐盟各成員國的表態(tài)來看，要達(dá)成一致并非易事。

巴黎國際關(guān)系研究所研究員馬修·塔迪斯認(rèn)為，歐盟成員國對接收難民的問題三緘其口，主要是因?yàn)楦鲊茨芫徒蛹{和庇護(hù)難民的政策達(dá)成一致，難以協(xié)調(diào)難民接收行動(dòng)。先前的難民危機(jī)帶來的分歧還沒有解決，沒人愿意重新“點(diǎn)燃”爭端。

接收難民在歐盟是十分敏感的話題。2015年共有約150萬名難民涌入歐洲大陸。難民潮不僅使歐洲社會、經(jīng)濟(jì)、政治多方面遭受巨大沖擊，也使得歐盟各國的反恐形勢更趨復(fù)雜。

從目前的情況來看，大多數(shù)歐盟國家沒有開放邊境接收阿富汗難民的意愿，特別是歐盟的門戶國家，如希臘和保加利亞。希臘移民與庇護(hù)部部長米塔拉希表示：“我們不會也不可能成為新難民試圖進(jìn)入歐盟的門戶！”

據(jù)英國《獨(dú)立報(bào)》報(bào)道，事實(shí)上，歐洲對于難民應(yīng)該持開放接納的態(tài)度，這是歐洲難民法框架決定的。

1990年6月5日，12個(gè)歐洲國家簽署《在歐共體成員國內(nèi)確定庇護(hù)申請審查責(zé)任國的公約》（《都柏林公約》），目的是推動(dòng)歐洲區(qū)域難民法的統(tǒng)一，尤其是在難民問題上更好地進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)。2003年，歐盟成員國簽署《第三國國民在成員國提出庇護(hù)申請的審查責(zé)任國的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制條例》（《都柏林條例》），實(shí)現(xiàn)了歐盟區(qū)域難民法的統(tǒng)一。該條例首次引入了“安全第三國”原則，該原則同“第一庇護(hù)國”原則一道，規(guī)定了歐盟成員國之間如何分擔(dān)有關(guān)難民的責(zé)任，為一些國家移送難民提供依據(jù)。

既然有統(tǒng)一的難民法體系，為什么歐盟國家在應(yīng)對難民的問題上會發(fā)生分歧呢？這是因?yàn)樵撾y民法體系的缺陷在于，對“安全第三國”和“第一庇護(hù)國”概念的“靈活運(yùn)用”。

根據(jù)歐洲難民法，“第一庇護(hù)國”的適用的條件是：他或她在那個(gè)國家已經(jīng)被承認(rèn)為難民，并且能夠受到保護(hù)，不會被推回;難民有權(quán)獲得關(guān)于他們申請國際保護(hù)許可的面談機(jī)會;如果申請不被批準(zhǔn)，那么難民有權(quán)獲得有效救濟(jì)。

在實(shí)際操作中，歐盟各國默認(rèn)難民的“第一落腳國”即為“第一庇護(hù)國”。如此一來，最倒霉的就是意大利、希臘和保加利亞。意大利靠近北非，主要面對來自那里的難民。希臘和保加利亞則因?yàn)榕c土耳其接壤，成了接納亞洲難民的前哨站。2016年，這幾個(gè)國家大吐苦水，使得歐盟對難民法作出了修改：當(dāng)難民人數(shù)明顯過多時(shí)，歐盟將提前指派他們到“負(fù)擔(dān)較輕”的國家。這項(xiàng)修改由德法兩國主導(dǎo)，但遭到波蘭、捷克、匈牙利乃至奧地利的強(qiáng)烈反對，難以有效實(shí)施。

至于“安全第三國”，其適用的條件是：該國對于申請者來說沒有被迫害、被嚴(yán)重虐待或者被推回的危險(xiǎn)，并且他們有可能申請居留許可;如果申請被批準(zhǔn)，便有權(quán)受到日內(nèi)瓦公約的保護(hù);申請者與該國之間應(yīng)有“個(gè)人聯(lián)系”（如有親屬在該國）。事實(shí)上，歐盟在“安全第三國”的判定上存在很大程度的形式化。土耳其明顯不滿足“安全第三國”的條件，但歐盟認(rèn)為“它滿足”，以便將申請入歐的難民留在土耳其境內(nèi)。

隔離墻“至關(guān)重要”

據(jù)英國《衛(wèi)報(bào)》報(bào)道，為了避免“行之無效”的歐洲難民法遭遇挑戰(zhàn)，最好的辦法就是減少進(jìn)入歐盟國家的難民的數(shù)量——邊境隔離墻這道屏障的作用顯得至關(guān)重要。

歐盟共擁有10萬人的邊防部隊(duì)，充分利用這支力量，能夠在很大程度上解決難民涌入的問題。越來越多的歐盟成員國意識到隔離墻的作用：可對難民嚴(yán)加管控，從源頭上解決問題。要在廣闊的疆域內(nèi)調(diào)動(dòng)為數(shù)眾多的各國部隊(duì)并不容易。為此，2016年，歐洲邊防和海岸警衛(wèi)隊(duì)代表處（Frontex）成立，如今已擁有800多名職員和來自歐盟成員國的近2000名邊防軍警。這些人的主要工作是堅(jiān)守歐盟邊境，并組織遣返難民。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com