魏家蓉，安栓莊，張哲寧，董斌杰

（1. 中鐵咨詢集團(tuán)北京建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，北京 100055；2. 北京交通發(fā)展研究院，北京 100073）

目前，我國(guó)城市軌道交通建設(shè)發(fā)展火熱。國(guó)內(nèi)二、三線城市的軌道交通也逐漸掀起發(fā)展高潮。由于各城市對(duì)軌道交通都本著“大干快上”的態(tài)度，往往只關(guān)注線路建設(shè)本身，對(duì)站點(diǎn)周邊的城市交通接駁系統(tǒng)考慮不足，因此軌道交通服務(wù)水平及客流吸引力受到影響。

交通接駁能夠彌補(bǔ)軌道交通直接服務(wù)不足的短板，通過(guò)接駁換乘可提升軌道交通的服務(wù)水平及客流數(shù)量。目前，一線城市以及部分二線城市的軌道交通已進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)階段，國(guó)家及地方相關(guān)部門已開(kāi)始重視軌道交通的接駁工作。但是，在當(dāng)前軌道交通運(yùn)營(yíng)規(guī)模急劇擴(kuò)大的背景下，如何進(jìn)一步強(qiáng)化軌道交通與其他交通方式的銜接融合，做好交通接駁設(shè)施的有序運(yùn)行，提升軌道交通接駁的服務(wù)水平及管理水平非常關(guān)鍵。

分析當(dāng)前城市軌道交通接駁在技術(shù)、實(shí)踐、實(shí)施管理方面的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)，提出存在的問(wèn)題并查找問(wèn)題成因，從規(guī)劃、管理、運(yùn)營(yíng)3個(gè)方面，提出有助于軌道交通接駁工作有序推進(jìn)的管理建議及保障措施是非常必要的。

1 城市軌道交通接駁的發(fā)展現(xiàn)狀

城市軌道交通接駁工作與城市軌道交通自身在程序上緊密結(jié)合并且互相匹配，當(dāng)前各階段交通接駁工作內(nèi)容已經(jīng)相對(duì)成熟，在規(guī)劃技術(shù)和實(shí)施落地方面也取得了初步成效。

1.1 工作內(nèi)容較為成熟

根據(jù)《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》以及各市發(fā)布的與軌道交通接駁設(shè)施相關(guān)的規(guī)范，城市軌道交通的銜接方式包括步行、公交、非機(jī)動(dòng)車、出租汽車、小汽車等5類。軌道交通車站對(duì)應(yīng)的接駁設(shè)施包括：步行設(shè)施有站前廣場(chǎng)、人行過(guò)街設(shè)施，公交設(shè)施有公交停靠站、公交場(chǎng)站，非機(jī)動(dòng)車設(shè)施有人行道非機(jī)動(dòng)車停車帶、路外非機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)，出租汽車設(shè)施有臨停點(diǎn)，小汽車設(shè)施有小汽車臨停點(diǎn)、小汽車駐車換乘停車場(chǎng)(P+R)[1]。

軌道交通項(xiàng)目建設(shè)程序總體可以概括為前期階段、項(xiàng)目階段和建設(shè)階段，軌道交通接駁工作在各階段的重點(diǎn)內(nèi)容已經(jīng)較為成熟，如圖1所示。

圖1 城市軌道交通各階段的交通接駁工作重點(diǎn)Figure 1 Key points of urban rail transit connection at different stages

1.2 規(guī)劃設(shè)計(jì)不斷完善

近年來(lái)，國(guó)家及地方已日益重視軌道交通接駁工作。國(guó)務(wù)院辦公廳于2018年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)(國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào))》，提出“強(qiáng)化城市軌道交通與其他交通方式的銜接融合”。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2015年11月發(fā)布了《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》[2]，充分明確了軌道交通銜接與城市規(guī)劃的關(guān)系，以及在頂層規(guī)劃層面交通銜接規(guī)劃與城市規(guī)劃、軌道交通各階段的銜接點(diǎn)[3](見(jiàn)圖 2)，對(duì)各層次城市規(guī)劃與軌道交通建設(shè)的一體化銜接具有指導(dǎo)意義。

圖2 城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則的層次與階段Figure 2 Levels and stages of planning and design guidelines for areas in urban rail transit

此外，北京、上海、成都、重慶、廣州、西安、青島等城市，也陸續(xù)發(fā)布了與軌道交通接駁相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)文件，如表1所示。

表1 國(guó)家及地方發(fā)布的相關(guān)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)Table 1 National and local codes and standards for an urban rail transit connection

從2015年開(kāi)始，國(guó)家及地方部門陸續(xù)發(fā)布了與城市軌道交通接駁工作相關(guān)的技術(shù)文件并開(kāi)始試行。由此看出，城市軌道交通接駁工作已經(jīng)受到重視，并且在規(guī)劃設(shè)計(jì)方面的研究也相對(duì)成熟。

1.3 實(shí)踐初步取得成效

在實(shí)踐層面，國(guó)內(nèi)部分城市軌道交通接駁工作也初步取得成效。例如，針對(duì)新建線路，部分城市要求交通接駁規(guī)劃建設(shè)與軌道交通自身同步進(jìn)行。部分城市要求在工可階段開(kāi)展軌道交通一體化銜接規(guī)劃專題，如濰坊、遵義、桂林等城市[4]。針對(duì)已運(yùn)營(yíng)線路，重慶市提出為全面提升軌道交通線路服務(wù)品質(zhì)，加強(qiáng)軌道交通與其他交通方式的銜接，制定了軌道站點(diǎn)提質(zhì)增效三年行動(dòng)計(jì)劃建設(shè)方案，接駁環(huán)境改善效果顯著。

2 城市軌道交通接駁存在的問(wèn)題

當(dāng)前軌道交通接駁工作在技術(shù)層面發(fā)展相對(duì)成熟，但在實(shí)施落地、建設(shè)管理方面還存在很多不足。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分新開(kāi)通軌道交通的城市在交通接駁設(shè)施與軌道交通自身的建設(shè)周期方面，存在不匹配、同步性差、實(shí)施主體不明確等問(wèn)題[5-6]，從而影響軌道交通接駁設(shè)施的實(shí)施落地。交通接駁設(shè)施的落地、建設(shè)管理問(wèn)題是目前各城市普遍存在且關(guān)注的問(wèn)題[4-8]。

2.1 問(wèn)題分析

1) 缺乏法律法規(guī)約束，新晉軌道交通城市交通接駁重視不足。軌道交通接駁是解決“最后一公里”問(wèn)題的重要抓手，但目前尚未有明確規(guī)定要求軌道交通項(xiàng)目必須同步開(kāi)展交通接駁工作。筆者根據(jù)實(shí)際工作中接觸的城市進(jìn)行判斷，在新晉軌道交通城市中，占比較大的城市未啟動(dòng)交通接駁工作。此外，在以往的軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，軌道公司或項(xiàng)目總體單位更關(guān)注軌道交通自身的規(guī)劃、設(shè)計(jì)與建設(shè)，先期對(duì)軌道交通接駁工作考慮較少，且從項(xiàng)目的前期組織層面就受到各種阻力。

2) 交通接駁規(guī)劃與軌道交通和城市規(guī)劃體系同步性差。國(guó)內(nèi)部分城市軌道交通開(kāi)通較早，先期建設(shè)的軌道交通系統(tǒng)與后期的交通接駁規(guī)劃處于城市的不同發(fā)展階段，必然會(huì)導(dǎo)致兩者的銜接在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面存在脫節(jié)。北京市在開(kāi)展的《北京軌道交通接駁設(shè)施規(guī)劃建設(shè)程序研究》的課題中提出：軌道交通接駁設(shè)施規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃并行同步進(jìn)行，將軌道交通周邊用地與交通接駁設(shè)施納入控制性詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)籌開(kāi)展研究。深圳市軌道交通接駁設(shè)施規(guī)劃與城市規(guī)劃體系相對(duì)應(yīng)，與工程前期規(guī)劃設(shè)計(jì)各階段相互動(dòng)[7](見(jiàn)圖3)。

圖3 深圳軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)體系Figure 3 Rail transit planning and design system of Shenzhen

3) 與土地利用規(guī)劃融合存在困難。住建部發(fā)布了指導(dǎo)軌道交通沿線土地利用規(guī)劃的《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，但是在實(shí)際操作過(guò)程中由于責(zé)任劃分不清晰，以致“導(dǎo)則”提出的工作內(nèi)容難以推進(jìn)。例如，軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃的編制單位為軌道公司或者軌道辦公室，而軌道沿線土地利用調(diào)整規(guī)劃的編制工作大部分屬于規(guī)劃部門。因此，在實(shí)際用地調(diào)整階段，軌道交通與土地利用規(guī)劃控制之間的協(xié)調(diào)存在較大困難，導(dǎo)致交通接駁工作執(zhí)行力度不夠。

4) 交通接駁工作建設(shè)管理機(jī)制不健全。目前，交通接駁設(shè)施建設(shè)在規(guī)劃、土地征收等環(huán)節(jié)存在諸多困難，且建設(shè)資金尚無(wú)來(lái)源，致使建設(shè)進(jìn)度緩慢，影響軌道交通快速發(fā)展。即使接駁設(shè)施建設(shè)完成，但由于其后期管理和維護(hù)的責(zé)任主體尚不明確，也為將來(lái)設(shè)施的有效運(yùn)行埋下隱患。因此，目前軌道交通接駁缺乏一個(gè)健全的建設(shè)管理機(jī)制。

2.2 成因分析

根據(jù)相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，分析出現(xiàn)以上問(wèn)題的主要原因是：當(dāng)前軌道交通接駁工作在管理層面缺乏規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度，在法制、體制機(jī)制方面需健全完善。

法制上，目前在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中，大部分編制單位加入了軌道交通接駁的相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容，但由于該部分內(nèi)容并不是強(qiáng)制要求，因此在規(guī)劃編制和審查階段并沒(méi)有得到較高重視，從而導(dǎo)致后期接駁設(shè)施(尤其是重大設(shè)施)無(wú)法配套和落地。體制機(jī)制上，在沒(méi)有一個(gè)分工明確、責(zé)任到位的管理制度下，各主體單位之間協(xié)調(diào)難度大、建設(shè)時(shí)序不統(tǒng)一，導(dǎo)致接駁設(shè)施無(wú)法與軌道交通同期投入使用。

3 推進(jìn)軌道交通接駁工作的建議

為保障城市軌道交通接駁設(shè)施實(shí)施的有序推進(jìn)，從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理層面，提出交通接駁工作的管理建議及實(shí)施保障建議，形成一套規(guī)范化的管理體制機(jī)制，從而提升實(shí)施效率。

3.1 管理建議

3.1.1 規(guī)劃層面管理

1) 納入國(guó)土空間規(guī)劃體系。相關(guān)部門應(yīng)發(fā)布法律文件，加強(qiáng)對(duì)軌道交通接駁的重視，并要求與軌道交通規(guī)劃、城市規(guī)劃體系相對(duì)應(yīng)。結(jié)合軌道交通各階段的工作重點(diǎn)，進(jìn)一步落實(shí)《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》內(nèi)容，尤其在軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃階段，做好土地利用控制性規(guī)劃調(diào)整工作，為大型交通接駁設(shè)施預(yù)留用地條件。批復(fù)后的規(guī)劃方案作為接駁實(shí)施的依據(jù)反饋給市規(guī)劃部門，通過(guò)土地利用控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整，將接駁設(shè)施納入控規(guī)用地。

2) 明確各階段方案審批部門。交通接駁前期規(guī)劃設(shè)計(jì)工作應(yīng)由市規(guī)劃和自然資源部門主管，負(fù)責(zé)交通接駁規(guī)劃的立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查審批和牽頭工作；委托軌道交通建設(shè)管理單位，負(fù)責(zé)規(guī)劃的實(shí)際組織工作，市交通、發(fā)展改革委、建委、交管、公交、園林等部門參與；規(guī)劃方案獲批后，由市交通主管部門協(xié)同各建設(shè)主體，負(fù)責(zé)推進(jìn)交通接駁設(shè)施的建設(shè)。

3) 將交通接駁納入軌道交通各階段的審查內(nèi)容，并同步開(kāi)展，明確審查重點(diǎn)。軌道交通項(xiàng)目各階段的審查內(nèi)容應(yīng)納入交通接駁，同步審查，明確規(guī)劃方案的審查重點(diǎn)，如圖4所示。涉及交通接駁專題的內(nèi)容，應(yīng)達(dá)到各階段工作要求深度。若項(xiàng)目未開(kāi)展交通接駁的相關(guān)工作，或內(nèi)容深度未達(dá)到相關(guān)要求，規(guī)劃部門對(duì)軌道交通項(xiàng)目不予批復(fù)，由此可提高對(duì)軌道交通接駁工作的重視程度。

4) 嚴(yán)格按照規(guī)劃審批方案，建設(shè)交通接駁設(shè)施。應(yīng)要求建設(shè)部門嚴(yán)格按照規(guī)劃審批方案建設(shè)交通接駁設(shè)施，且其位置、規(guī)模等內(nèi)容原則上不應(yīng)隨意調(diào)整，應(yīng)與軌道交通同步投入使用，以保證軌道交通開(kāi)通初期交通接駁等基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)完好。若受到其他因素影響不能與軌道交通同步投入使用時(shí)，應(yīng)由建設(shè)部門提供臨時(shí)替代方案，方便初期乘客換乘軌道交通。各階段交通接駁審批流程如圖4所示。

圖4 城市軌道交通交通接駁設(shè)施實(shí)施的審批流程Figure 4 Approval process of implementation of urban rail transit connecting facilities

3.1.2 建設(shè)層面管理

1) 確立項(xiàng)目權(quán)限范圍，明確責(zé)任分工。交通接駁設(shè)施涉及眾多建設(shè)與管理主體，部分設(shè)施的建設(shè)管理分工存在交叉，需要盡早協(xié)調(diào)落實(shí)，保證建設(shè)工作及時(shí)跟進(jìn)。以北京軌道交通接駁設(shè)施的建設(shè)主體安排為例，如圖5所示。

圖5 北京市軌道交通接駁設(shè)施的建設(shè)主體分工Figure 5 Division of work of main bodies in the construction of urban rail transit connecting facilities in Beijing

2) 跟進(jìn)規(guī)劃編制，形成反饋機(jī)制。接駁設(shè)施建設(shè)主體應(yīng)隨時(shí)跟進(jìn)規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的方案編制，掌握規(guī)劃方案，針對(duì)規(guī)劃方案提出建設(shè)方面的要求，并且提出在建設(shè)過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，由上而下地對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行落實(shí)，提高后期項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的可操作性。

3) 提前開(kāi)展工作，及時(shí)立項(xiàng)審批。交通接駁設(shè)施規(guī)劃方案得到批復(fù)后，各建設(shè)主體應(yīng)及時(shí)立項(xiàng)，并開(kāi)展深化設(shè)計(jì)工作，為接駁設(shè)施(尤其是大型接駁設(shè)施)建設(shè)實(shí)施預(yù)留充足的時(shí)間，為與軌道開(kāi)通同步投入使用創(chuàng)造條件，從而避免軌道交通建成后接駁設(shè)施還處于立項(xiàng)審批階段的矛盾。

3.1.3 運(yùn)營(yíng)層面管理

1) 整合運(yùn)營(yíng)機(jī)制。提出鼓勵(lì)軌道交通與地面公交聯(lián)合運(yùn)營(yíng)的機(jī)制，以此打破運(yùn)營(yíng)和管理分割的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)軌道交通與地面公交整合，包括投資、土地利用、公交線路調(diào)整、站點(diǎn)優(yōu)化、票制票價(jià)以及運(yùn)營(yíng)管理等各個(gè)層面。鼓勵(lì)推廣實(shí)施IC卡互通，推行軌道交通與地面公交換乘優(yōu)惠的政策，尤其是新開(kāi)通城市[8]。

2) 信息實(shí)時(shí)調(diào)整反饋機(jī)制。交通接駁需求預(yù)測(cè)，在規(guī)劃所依據(jù)的可能有所偏差的靜止量與運(yùn)營(yíng)時(shí)期不斷變化的難于預(yù)測(cè)的動(dòng)態(tài)量之間，會(huì)產(chǎn)生需求與供給的矛盾[9]。為減少此矛盾所造成的不利影響，需要在運(yùn)營(yíng)管理的措施上實(shí)行信息實(shí)時(shí)調(diào)整反饋機(jī)制，建議采取以下具體措施：加強(qiáng)對(duì)客流預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)收集、分析和研究工作；實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)客流變化，定期組織現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研；根據(jù)客流變化趨勢(shì)，對(duì)各年限接駁規(guī)劃方案進(jìn)行預(yù)留；及時(shí)了解接駁設(shè)施的運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀和公眾意見(jiàn)，指導(dǎo)車站周邊的土地開(kāi)發(fā)；科學(xué)調(diào)度接駁的公交線路；引入建設(shè)后評(píng)估機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)整改。

3) 加強(qiáng)信息銜接一體化工作。信息引導(dǎo)是接駁設(shè)施利用和乘客使用方便與否的關(guān)鍵因素，需要重視軌道交通車站交通指示引導(dǎo)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，包括車站內(nèi)和車站外的信息引導(dǎo)。

3.2 實(shí)施保障建議

3.2.1 建立健全的建設(shè)管理機(jī)制

交通接駁設(shè)施的實(shí)施需多專業(yè)、多單位之間的相互配合。建議由市政府組織、市交通主管部門(或建設(shè)主管部門)牽頭，進(jìn)一步明確各項(xiàng)接駁設(shè)施建設(shè)的投資來(lái)源、建設(shè)主體及管理部門，責(zé)任到位。圖6列出了各主管部門的交通接駁設(shè)施管理責(zé)任機(jī)制。

圖6 交通接駁設(shè)施的建設(shè)管理機(jī)制建議Figure 6 Suggestions on construction and management mechanism of urban rail transit connecting facilities

3.2.2 成立接駁工作領(lǐng)導(dǎo)小組及督察小組

建議由城市軌道交通建設(shè)主管領(lǐng)導(dǎo)/軌道辦領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，由市規(guī)劃部門、市發(fā)展改革委、市交通部門、建設(shè)公司、軌道公司、公交公司等相關(guān)委辦單位派出固定主管人員擔(dān)任小組成員，協(xié)調(diào)各階段交通接駁工作。

由市交通部門形成督查小組，根據(jù)軌道交通各階段，定期開(kāi)展交通接駁工作的進(jìn)度檢查與確認(rèn)，并上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組，力爭(zhēng)讓交通接駁工作實(shí)現(xiàn)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步使用。

4 結(jié)論

軌道交通接駁是一項(xiàng)與軌道交通系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)、自身整體性也極強(qiáng)的工作，從項(xiàng)目前期、規(guī)劃設(shè)計(jì)到工程建設(shè)及后期運(yùn)維，均需要統(tǒng)籌考慮。目前，交通接駁工作在規(guī)劃技術(shù)層面的發(fā)展不斷成熟，其落地實(shí)施是軌道交通功能發(fā)揮的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，接駁工作本身涉及的管理部門多，項(xiàng)目推進(jìn)與任務(wù)分配需要多方協(xié)調(diào)，項(xiàng)目落地實(shí)施必然會(huì)存在一定的難度。各城市要順利實(shí)現(xiàn)接駁設(shè)施落地工作，不僅要從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng) 3個(gè)層面做好相應(yīng)的管理和實(shí)施保障工作，也需要建立一個(gè)分工明確、責(zé)任到位的協(xié)同建設(shè)管理制度[10]，這樣才能對(duì)各建設(shè)主體進(jìn)行統(tǒng)籌的管理與安排，從而更好地推進(jìn)軌道交通接駁設(shè)施的落地實(shí)施。