王麗平

（唐山市豐南區(qū)大新莊鎮(zhèn)人民政府，河北 唐山 063304）

一、前言

為了推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展，落實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革和創(chuàng)新，采取農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這一舉措，城鎮(zhèn)化的工業(yè)用地供給渠道有所增加，并且在一定程度上使城市的住房緊張問(wèn)題得到了有效的緩解。農(nóng)村主體視角下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市吸引了更多的投資商，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入有所增加，推動(dòng)了農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)，最大限度地縮短了城鄉(xiāng)之間的差距，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)一步提高。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題

（一）入市管理機(jī)制不健全

目前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市普遍存在入市管理機(jī)制不健全的問(wèn)題，體現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰、權(quán)能保障不明確等多個(gè)方面。農(nóng)民集體掌握農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，但是實(shí)際所有權(quán)主體還包括政府、企業(yè)等，法律對(duì)農(nóng)民集體并無(wú)明確的概念界定，導(dǎo)致權(quán)屬主體的界定存在模糊不清的問(wèn)題，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)不可避免地存在主體模糊、難以界定的現(xiàn)象。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程中，無(wú)法對(duì)行使權(quán)利的主體進(jìn)行確定，另外，很多實(shí)施細(xì)則沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際的操作活動(dòng)缺少依據(jù)，甚至出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益的問(wèn)題［1］。

（二）農(nóng)村土地盤(pán)活利用難度大

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市最好的模式就是按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，在符合民意的基礎(chǔ)上，通過(guò)民主、科學(xué)的規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)土地利用各環(huán)節(jié)的科學(xué)計(jì)劃，保證土地利用符合自然規(guī)律，這樣才能夠盤(pán)活農(nóng)村土地，提升農(nóng)村土地的利用率。但在具體操作過(guò)程中，受多方因素的影響，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中出現(xiàn)了農(nóng)村土地難以盤(pán)活的問(wèn)題，土地的相關(guān)信息很難第一時(shí)間到達(dá)農(nóng)村集體土地相關(guān)主體。在信息閉塞的情況下，土地流轉(zhuǎn)交易過(guò)程阻礙重重，對(duì)土地的高效利用難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民集體常常會(huì)抵制對(duì)自身不利的規(guī)劃，支持有利于自己的土地規(guī)劃，為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，部分農(nóng)民集體和企業(yè)合作，最大限度地突破約束、躲避管制，通過(guò)多種方式方法，放大自身利益，導(dǎo)致土地的整體利用率大大降低。在我國(guó)某些沿海地區(qū)，農(nóng)村工業(yè)化時(shí)期集體土地被占用，用于開(kāi)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或建設(shè)廠房發(fā)展工業(yè)。此類(lèi)建設(shè)活動(dòng)涉及的土地管理不規(guī)范，沒(méi)有辦理正規(guī)手續(xù)，導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)了土地利用率不足、管理散漫混亂的問(wèn)題，土地的盤(pán)活過(guò)程困難較大。面對(duì)這一歷史遺留問(wèn)題，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的盤(pán)活和有效利用［2］。

（三）增值收益公平分配合理性不足

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市若是采取直接入市的方式，能夠使農(nóng)民集體與工商企業(yè)直接交易，但是農(nóng)村集體對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的了解和認(rèn)知不足，并且人口基數(shù)較大，在實(shí)際的交易活動(dòng)中，易受經(jīng)濟(jì)盲點(diǎn)的影響。農(nóng)民集體成員缺少對(duì)各事項(xiàng)內(nèi)容的充分了解和掌握，“內(nèi)部人控制”的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。內(nèi)部人控制問(wèn)題中的主體是農(nóng)民集體中的土地管理者，這一問(wèn)題可能存在于農(nóng)民集體土地管理者、工商企業(yè)之間，兩者為了使集體經(jīng)營(yíng)性土地的入市價(jià)格被壓低，合謀采取一系列措施，使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)、交易的環(huán)節(jié)中，發(fā)生收益分配不合理的現(xiàn)象，導(dǎo)致廣大農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到不同程度的侵害。內(nèi)部人控制這一問(wèn)題是土地交易、土地收益分配過(guò)程難度大的決定性因素，需要對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行合理有效的管控［3］。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的優(yōu)化措施

（一）以制度優(yōu)化和升級(jí)入市模式

為了解決農(nóng)村集體性建設(shè)用地入市過(guò)程中存在的問(wèn)題，有必要堅(jiān)持制度先行，對(duì)入市的模式進(jìn)行升級(jí)和優(yōu)化。首先要明確劃分出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有者，確定農(nóng)村集體作為所有者主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體成員的范圍確認(rèn)，以此為基礎(chǔ)完善入市管理機(jī)制，保證參與入市管理的人員包括符合農(nóng)村集體成員審核標(biāo)準(zhǔn)的全部村民，使其具有一定的權(quán)利，能夠參與農(nóng)村集體性建設(shè)用地入市的管理工作；要保證管理機(jī)制的健全，使農(nóng)民與政府、企業(yè)之間形成平衡的利益關(guān)系，以公正、公平、公開(kāi)為原則，加強(qiáng)對(duì)土地交易過(guò)程的有效管控，尊重農(nóng)民群眾的知情權(quán)，包括交易價(jià)格、交易方式等；使入市管理機(jī)制發(fā)揮監(jiān)督功能，監(jiān)督資金去向和整個(gè)交易過(guò)程，組建專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督小組，并且由多方主體擔(dān)任其中的監(jiān)督崗位，包括政府人員、企業(yè)人員、村集體代表人員等，嚴(yán)格管控私自變更土地使用方式的行為，加強(qiáng)對(duì)資金和交易各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督與管控。還要嚴(yán)厲處罰不合理的行為與現(xiàn)象，包括投資未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、在土地流轉(zhuǎn)和使用中沒(méi)有按照原本的規(guī)定合理開(kāi)展工作等，均應(yīng)提出仲裁后給予其相應(yīng)處罰，發(fā)揮監(jiān)督效力，使農(nóng)民的配合度得到最大限度的提升。對(duì)分配制度和入市模式進(jìn)行創(chuàng)新改革，能夠增加農(nóng)民的個(gè)體收益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體性建設(shè)用地入市模式的升級(jí)和優(yōu)化，真正立足于制度，建立完善的管理機(jī)制，為后續(xù)各項(xiàng)工作夯實(shí)基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)對(duì)土地的合理規(guī)劃

為了推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市進(jìn)程，必須通過(guò)合理規(guī)劃解決歷史遺留問(wèn)題，提高土地利用的合理性與綜合效益，不僅要規(guī)劃土地的用途，還要規(guī)劃集體土地的所有者、管理活動(dòng)以及分配收益，提高收益分配的合理性，為農(nóng)民的利益提供保障。為了強(qiáng)化土地開(kāi)發(fā)管理的綜合效率，有必要在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中建立起完善的農(nóng)民福利保障體系，并將各項(xiàng)措施落實(shí)到實(shí)際的土地入市過(guò)程中，使土地的開(kāi)發(fā)和管理效率有所提升。例如，重新規(guī)劃土地征收費(fèi)用的內(nèi)容，保證其科學(xué)性和合理性。通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有管理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益的權(quán)利，因此在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)土地合理利用和規(guī)劃的過(guò)程中，可以采取一定的措施使農(nóng)民收益提高?？梢詮募w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益中，劃分一部分資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或是從農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)中，劃分出一部分資金緩解農(nóng)民的生存壓力。除此之外，面對(duì)農(nóng)村土地盤(pán)活利用困難的現(xiàn)象，要加強(qiáng)對(duì)集體性建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)到私人手中這一問(wèn)題的嚴(yán)格管控，解決歷史遺留問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的盤(pán)活和利用。在建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的基礎(chǔ)之上，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中符合總體規(guī)劃的部分利用起來(lái)，空置的工廠、不合格的廠房，均可以在租賃或低價(jià)出讓中向土地開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)嫁，使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)得到合理規(guī)劃，提高農(nóng)村土地的盤(pán)活利用率。

（三）合理配置土地入市，實(shí)現(xiàn)收益增值

合理配置農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增值效益，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展有益。在土地開(kāi)發(fā)初期，政府應(yīng)該發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，當(dāng)集體性建設(shè)用地增值收益分配出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，可通過(guò)收取調(diào)節(jié)金的方式，為廣大群體土地增值收益分配提供切實(shí)的保障。以公平、合理的原則，解決土地集體收益引發(fā)的矛盾，始終遵循國(guó)家、集體、個(gè)人利益兼顧的原則，保證土地增值收益分配的合理性。對(duì)利益相關(guān)者的利益關(guān)系進(jìn)行合理的調(diào)節(jié)和統(tǒng)籌計(jì)劃，面對(duì)可能出現(xiàn)的差級(jí)地租問(wèn)題，應(yīng)避免農(nóng)民集體與政府、社會(huì)之間發(fā)生矛盾，調(diào)節(jié)和設(shè)置不同地區(qū)的土地調(diào)節(jié)金比例，收取調(diào)節(jié)金，按照法律制度與程序開(kāi)展管理活動(dòng)。重點(diǎn)扶持農(nóng)田水利建設(shè)以及生產(chǎn)糧食的農(nóng)村區(qū)域，保證農(nóng)民的基本權(quán)益不受侵害，實(shí)現(xiàn)增值收益的公平合理分配，提高農(nóng)民收益，使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)值得以體現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市自黨的十八屆三中全會(huì)提出以來(lái)，成為改革重點(diǎn)內(nèi)容。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這一制度的落實(shí)，使我國(guó)農(nóng)村土地資源利用方式發(fā)生了改變，推進(jìn)了農(nóng)村土地資源利用率的提升，并且使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平大大提高，推動(dòng)了農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)與發(fā)展，增強(qiáng)了農(nóng)村的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有助于縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的共建發(fā)展。未來(lái)仍舊需要結(jié)合現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市加以研究，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革進(jìn)程。