蔡昊燃

（應(yīng)急管理部消防救援局昆明訓(xùn)練總隊(duì)，云南 昆明 655000）

一、消防行政問(wèn)責(zé)的概念及體系

在消防行政執(zhí)法領(lǐng)域，由于消防行政管理的范疇涉及防火、防災(zāi)、搶險(xiǎn)救援等諸多重要事項(xiàng)，需就相應(yīng)的制度對(duì)執(zhí)法人員的履職行為進(jìn)行規(guī)范和約束，加之近年來(lái)重特大火災(zāi)數(shù)量攀升，問(wèn)責(zé)制度在消防行政執(zhí)法領(lǐng)域逐步成熟?，F(xiàn)行消防行政問(wèn)責(zé)制度，主要由三個(gè)層次的法律法規(guī)及相關(guān)文件所構(gòu)成。首先是法律層面，我國(guó)《公務(wù)員法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《人民警察法》《消防法》等相關(guān)法律對(duì)消防行政問(wèn)責(zé)作出了原則性的規(guī)定和宏觀的規(guī)劃。其次是黨內(nèi)出臺(tái)的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等文件也對(duì)問(wèn)責(zé)制度作出了補(bǔ)充。最后是地方立法，早在2006年初，黑龍江省制定并實(shí)施的《黑龍江省消防安全責(zé)任制規(guī)定》，對(duì)各級(jí)政府及其相關(guān)部門實(shí)行消防工作問(wèn)責(zé)制。到目前，各省消防條例逐步設(shè)立，均涵蓋有消防行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)規(guī)定，消防行政問(wèn)責(zé)制度在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方配套完善的模式下，正逐步建立和完善起來(lái)。

二、消防行政問(wèn)責(zé)范圍辨析

（一）消防行政問(wèn)責(zé)的范圍的橫向梳理

權(quán)責(zé)一致原則要求行政機(jī)關(guān)在享有法定職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)作為引申，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的法律責(zé)任也應(yīng)與其職權(quán)、過(guò)錯(cuò)相一致。在界定消防問(wèn)責(zé)范圍時(shí)，應(yīng)從橫、縱兩個(gè)方向進(jìn)行梳理，橫向梳理即界定問(wèn)責(zé)的事項(xiàng)，縱向梳理即界定進(jìn)行問(wèn)責(zé)所要達(dá)到的危害結(jié)果嚴(yán)重程度、過(guò)錯(cuò)形態(tài)［1］。

從理論上對(duì)消防機(jī)構(gòu)行政職權(quán)的梳理，也是對(duì)消防行政問(wèn)責(zé)范圍進(jìn)行橫向的界定。依據(jù)我國(guó)《消防法》《行政處罰法》及《行政許可法》等相關(guān)法律規(guī)定，消防機(jī)構(gòu)擁有的執(zhí)法職權(quán)有以下四類：第一，行政許可。包含公眾聚集場(chǎng)所開(kāi)業(yè)前檢查等。第二，行政處罰。我國(guó)《消防法》第六章“法律責(zé)任”這一章節(jié)中規(guī)定了共計(jì)50種應(yīng)予處罰的行為，消防機(jī)構(gòu)依據(jù)我國(guó)《消防法》對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行處罰，處罰種類包括罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、拘留、警告等。第三，行政強(qiáng)制。在滅火戰(zhàn)斗或應(yīng)急救援過(guò)程中，出現(xiàn)緊急情況需要采取措施防止危險(xiǎn)擴(kuò)大，可依照我國(guó)《消防法》采取行政強(qiáng)制措施。消防機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，單位拒不整改的，可依據(jù)我國(guó)《消防法》第六十條進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。第四，行政救助。消防機(jī)構(gòu)實(shí)施的行政救助行為主要包括滅火與應(yīng)急救援，屬于具體行政行為，消防機(jī)構(gòu)擁有一定的裁量權(quán)，當(dāng)消防機(jī)構(gòu)履行不當(dāng)時(shí)，需要為其承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任［2］。

（二）消防行政問(wèn)責(zé)的范圍的縱向梳理

行政問(wèn)責(zé)的縱向范圍，指的是該不當(dāng)行政行為造成的嚴(yán)重后果達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)，才應(yīng)當(dāng)予以追究。行政機(jī)關(guān)由人組成，在執(zhí)行公務(wù)時(shí)多少會(huì)出現(xiàn)紕漏與失誤，若每一個(gè)過(guò)錯(cuò)都進(jìn)行問(wèn)責(zé)，將會(huì)造成問(wèn)責(zé)的泛化與苛責(zé)化，因此還應(yīng)對(duì)問(wèn)責(zé)的事項(xiàng)附加縱向標(biāo)準(zhǔn)，即明確到達(dá)何種危害程度應(yīng)予以問(wèn)責(zé)。在消防領(lǐng)域，行政問(wèn)責(zé)的縱向范圍規(guī)定尚未統(tǒng)一，通說(shuō)認(rèn)為應(yīng)滿足“損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，引起不良后果”條件，但具體如何界定，尚不明確。在我國(guó)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》中，第五條規(guī)定了問(wèn)責(zé)的范圍，其表述為“造成重大損失或者惡劣影響”。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見(jiàn)》的通知中規(guī)定了對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任倒查制度，當(dāng)“造成重特大火災(zāi)，后果特別嚴(yán)重，影響特別惡劣”時(shí)，對(duì)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究。在各地的立法實(shí)踐中，設(shè)立的消防條例均沿用類似表述“造成不良后果或者惡劣影響”。總體來(lái)看，問(wèn)責(zé)的縱向標(biāo)準(zhǔn)為達(dá)到“造成重大損失或惡劣影響”便應(yīng)予以問(wèn)責(zé)。但對(duì)于“損失”和“影響”都未作出具體界定，因而在一定程度上造成了消防行政問(wèn)責(zé)的不確定性與隨意性。

三、完善消防行政問(wèn)責(zé)制度的相應(yīng)對(duì)策

（一）完善立法，建立統(tǒng)一的消防行政問(wèn)責(zé)法律體系

現(xiàn)階段，消防行政問(wèn)責(zé)出現(xiàn)的混亂與立法的不統(tǒng)一有著密切的聯(lián)系。不同省份的消防條例具有差異，對(duì)消防行政問(wèn)責(zé)范圍的規(guī)定也不太一致，因而造成問(wèn)責(zé)的不一致，對(duì)問(wèn)責(zé)的公平性產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。因而，應(yīng)當(dāng)建議在中央層級(jí)統(tǒng)一出臺(tái)一部涉及消防行政問(wèn)責(zé)法律法規(guī)，對(duì)問(wèn)責(zé)范圍、主體、客體、程序等問(wèn)責(zé)要素做出統(tǒng)一的、明確的規(guī)定，具體實(shí)施細(xì)則可交由各地地方性法規(guī)進(jìn)行完善。諸如問(wèn)責(zé)范圍之類的問(wèn)責(zé)要素，須由中央統(tǒng)一，保證其統(tǒng)一性與公正性，同時(shí)中央層級(jí)出臺(tái)的法律法規(guī)文件，立法水平較高，能對(duì)各地立法工作起到促進(jìn)作用。從立法效率及實(shí)用角度出發(fā)，通過(guò)國(guó)務(wù)院設(shè)立行政法規(guī)最為適宜，行政法規(guī)設(shè)立程序較法律簡(jiǎn)便，同時(shí)其層級(jí)高于地方性法規(guī)，可以起到統(tǒng)領(lǐng)各省消防條例的作用。

（二）劃分明確的問(wèn)責(zé)縱向標(biāo)準(zhǔn)，確定問(wèn)責(zé)啟動(dòng)“門檻”

明確消防行政問(wèn)責(zé)范圍分為兩個(gè)方面，一方面是統(tǒng)一橫向的問(wèn)責(zé)的范圍，明確哪些事項(xiàng)需要進(jìn)行問(wèn)責(zé)，另一方面是確定問(wèn)責(zé)的縱向范圍，即明確問(wèn)責(zé)啟動(dòng)的“門檻”［3］。現(xiàn)行涉及問(wèn)責(zé)的法律法規(guī)均表述為，出現(xiàn)“造成重大損失或者惡劣影響”的后果便啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，但何為“重大”“惡劣”，無(wú)具體判斷方法，缺乏實(shí)踐性。因此，須在法律法規(guī)中，對(duì)其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)劃分。在消防行政問(wèn)責(zé)領(lǐng)域，可借由火災(zāi)事故等級(jí)來(lái)進(jìn)行劃分標(biāo)準(zhǔn)?；馂?zāi)依造成傷亡人數(shù)及財(cái)產(chǎn)損失分為一般火災(zāi)、較大火災(zāi)、重大火災(zāi)及特別重大火災(zāi)，在發(fā)生火災(zāi)，進(jìn)行問(wèn)責(zé)時(shí)可依據(jù)火災(zāi)等級(jí)，確定問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)與否，乃至問(wèn)責(zé)的幅度。例《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見(jiàn)》第十八條提出，因“消防安全責(zé)任不落實(shí)、火災(zāi)防控措施不到位”，發(fā)生重大火災(zāi)事故的，追究“單位負(fù)責(zé)人、上級(jí)單位負(fù)責(zé)人及當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門負(fù)責(zé)人”的責(zé)任，發(fā)生“特別重大火災(zāi)事故”，“追究地市級(jí)分管主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任”?；馂?zāi)事故等級(jí)劃分制是一套較為完善的評(píng)估火災(zāi)嚴(yán)重程度的標(biāo)準(zhǔn)，將問(wèn)責(zé)制的縱向標(biāo)準(zhǔn)與之結(jié)合，一方面有助于細(xì)化問(wèn)責(zé)制的縱向標(biāo)準(zhǔn)，另一方面增加了問(wèn)責(zé)的可操作性，因此建議在下一步消防行政問(wèn)責(zé)立法工作中，應(yīng)將其吸納進(jìn)入法律法規(guī)之中。

（三）問(wèn)責(zé)范圍前移，加強(qiáng)對(duì)日常防火工作的監(jiān)督

目前，消防行政問(wèn)責(zé)都是以危害結(jié)果為導(dǎo)向，只有出現(xiàn)了“造成重大損失或者惡劣影響”才啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序。消防安全工作旨在預(yù)防火災(zāi)及其他事故的發(fā)生，抓好日常消防監(jiān)督執(zhí)法工作，便能有效減少火災(zāi)事故的發(fā)生［4］。那么消防行政問(wèn)責(zé)制，也應(yīng)該將重點(diǎn)置于消防監(jiān)督執(zhí)法工作之中，將問(wèn)責(zé)的范圍前移，不僅是以危害結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，將消防監(jiān)督執(zhí)法工作中存在的失職、舞弊、不作為、濫用職權(quán)等行為納入問(wèn)責(zé)范圍，加強(qiáng)對(duì)消防機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)的日常監(jiān)管。同時(shí)，轉(zhuǎn)變以危害結(jié)果為導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)方式，應(yīng)將問(wèn)責(zé)制融入執(zhí)法工作評(píng)價(jià)體系之中，對(duì)工作能力低下、不作為的人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，將問(wèn)責(zé)常態(tài)化，盡早發(fā)現(xiàn)徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權(quán)的行為，將隱患扼殺于搖籃之中。問(wèn)責(zé)范圍前移，同樣也是對(duì)消防機(jī)構(gòu)人員的保護(hù)，當(dāng)發(fā)生重大火災(zāi)再進(jìn)行問(wèn)責(zé)，被問(wèn)責(zé)人員將面臨較為嚴(yán)重的責(zé)任追究，將消防行政問(wèn)責(zé)的范圍前移，與日常監(jiān)督檢查工作結(jié)合，將問(wèn)責(zé)常態(tài)化，修正防火工作中的疏漏，避免執(zhí)法人員受到嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。這更能有效地保障消防安全工作的落實(shí)。

四、結(jié)束語(yǔ)

消防行政問(wèn)責(zé)制尚存諸多不足，不過(guò)隨著我國(guó)法治建設(shè)的日益完善，消防行政問(wèn)責(zé)制將日趨完善，更好地為消防工作服務(wù)。在探索和完善消防行政制度的道路上，應(yīng)把問(wèn)責(zé)范圍的確定作為首要工作，因其直接決定了問(wèn)責(zé)制度的監(jiān)督對(duì)象，并與問(wèn)責(zé)制度的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)聯(lián)。界定一個(gè)合理的消防行政問(wèn)責(zé)范圍，將有利于消防行政問(wèn)責(zé)制的良性發(fā)展，避免苛責(zé)化問(wèn)責(zé)，為消防安全工作起到保駕護(hù)航的作用。