孫國祥

（日照市消防救援支隊(duì)，山東 日照 276800）

一、消防委托執(zhí)法的定義和特點(diǎn)

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》于1996年由第八屆全國人大第四次會議通過，2009年、2017年先后兩次作了個(gè)別條文修改。原《行政處罰法》將行政處罰的實(shí)施權(quán)只授予縣級以上政府及主管部門行使，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處一般不享有行政處罰實(shí)施權(quán)，區(qū)縣相關(guān)部門“管得著卻看不見”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道“看得見的管不著”。2021年7月15日正式施行的新《行政處罰法》規(guī)定：省級政府可以根據(jù)需要將縣級政府部門的行政處罰權(quán)交由有能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）行使。

消防委托執(zhí)法可以簡單表述為消防救援機(jī)構(gòu)將消防行政處罰權(quán)力依照有關(guān)規(guī)定，采取特定形式委托給符合法定條件的組織，并承擔(dān)受委托組織執(zhí)法所引發(fā)的法律后果的一種行政行為［1］。概括地講，該行為具有三個(gè)特點(diǎn)：

（一）合法性

消防委托執(zhí)法依據(jù)的合法性主要體現(xiàn)在以下四部法律：《行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）、《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，主要明確了行政委托的主體、客體、事項(xiàng)、程序和責(zé)任等內(nèi)容。

（二）程序性

《行政處罰法》規(guī)定，行政執(zhí)法委托書應(yīng)當(dāng)載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限等內(nèi)容，應(yīng)向社會公布，但是對具體實(shí)施行為的規(guī)定不夠細(xì)致，因此，需要省、自治區(qū)、直轄市對于委托執(zhí)法出臺相應(yīng)地方性法規(guī)、政府規(guī)章或者其他規(guī)范性文件，以此完善行政委托執(zhí)法的程序。例如重慶市政府辦公廳《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防委托執(zhí)法工作的實(shí)施意見》指出，受委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行消防監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，依法依規(guī)填寫相應(yīng)檢查記錄的同時(shí)，對其發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患或者消防安全違法行為責(zé)令及時(shí)或者限期改正。此外，對依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的社會單位，受委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)以委托消防救援機(jī)構(gòu)的名義作出行政處罰決定。由此可能導(dǎo)致的行政訴訟或者行政復(fù)議案件，由委托消防救援機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任。

（三）規(guī)范性

消防委托執(zhí)法行為規(guī)范性體現(xiàn)在從一個(gè)具體行政行為的制定、實(shí)踐到評價(jià)，行政相對人的回應(yīng)等流程和環(huán)節(jié)，都需依據(jù)一定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)［2］。新《行政處罰法》將行政處罰實(shí)施權(quán)向基層延伸，有利于提高執(zhí)法效能，同時(shí)也規(guī)定受委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。委托消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，完善執(zhí)法評議、執(zhí)法質(zhì)量考核制度，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正。

二、消防委托執(zhí)法存在的困境

2018年之前，消防行政委托執(zhí)法只體現(xiàn)在公安派出所消防執(zhí)法領(lǐng)域。遼寧、河南、山東等地公安廳以內(nèi)部文件形式授權(quán)公安派出所開展消防行政處罰，以消防機(jī)構(gòu)名義作出，有力推動了消防行政執(zhí)法工作的開展，取得了明顯的成效。2018年消防隊(duì)伍脫離公安并入應(yīng)急管理部，和公安原有的工作聯(lián)動體系被打破，雖然《消防法》規(guī)定，公安派出所可以負(fù)責(zé)日常監(jiān)督檢查，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號）中對于派出所消防監(jiān)督檢查的具體規(guī)定仍然有效，但《消防法》第七十條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)只決定依照《治安管理處罰法》的有關(guān)消防行政處罰。同時(shí)，隨著時(shí)間推移，公安機(jī)關(guān)與消防救援機(jī)構(gòu)聯(lián)系逐漸疏遠(yuǎn)，派出所消防工作不斷弱化。當(dāng)前派出所監(jiān)管單位仍是火災(zāi)高發(fā)區(qū)，更是“小火亡人”火災(zāi)重災(zāi)區(qū)。新的體制機(jī)制下，除了繼續(xù)推動派出所監(jiān)督執(zhí)法外，應(yīng)當(dāng)不斷加快委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防、執(zhí)法的工作進(jìn)度，以此彌補(bǔ)派出所消防監(jiān)督執(zhí)法工作短板。

（一）原有委托執(zhí)法權(quán)責(zé)不統(tǒng)一

當(dāng)前消防委托執(zhí)法授權(quán)內(nèi)容更多的是賦予職責(zé)而非職權(quán)，被授權(quán)主體義務(wù)多于權(quán)力，極大程度上影響了受委托主體執(zhí)法人員工作積極性和主動性，導(dǎo)致基層消防工作始終停留在較低水平，因?yàn)椴荒苄姓幜P，行政相對人的違法成本就很低或者無成本，導(dǎo)致行政相對人不能積極和及時(shí)整改火災(zāi)隱患，有時(shí)對于作為行政相關(guān)人的群眾提出的舉報(bào)投訴處理方案也難以令其滿意［3］。

（二）隊(duì)伍能力素質(zhì)與職能不相適應(yīng)

盡管很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等成立了應(yīng)急管理事務(wù)服務(wù)中心，但由于人員流動性大，正式編制名額過少，經(jīng)常性被占用編制或者借調(diào)人員從事其他工作，而不同行業(yè)部門均向最基層的政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道部署任務(wù)，其工作范圍太寬、太雜，一人可能需要身兼數(shù)職，工作難以正常且持續(xù)地開展，結(jié)果可能導(dǎo)致消防委托執(zhí)法難以正常開展。

（三）委托程序的規(guī)范制度不夠具體

從實(shí)際情況考慮，確有委托主體違背依法委托的原則隨意委托，沒有法律依據(jù)而委托，不符合委托條件而委托，同時(shí)受委托組織任意用權(quán)，由于其是以委托主體名義進(jìn)行處罰活動，可能存在較多執(zhí)法不文明行為，程序意識淡薄，再加之委托主體無意監(jiān)督，任其所為，委托之后便不管不問，放任不管，導(dǎo)致受委托組織違法處罰、侵犯相對人合法利益的問題出現(xiàn)。

（四）委托主體監(jiān)督力量薄弱

當(dāng)前消防救援機(jī)構(gòu)人少事多，矛盾突出，以山東省H消防救援大隊(duì)為例，6名消防監(jiān)督員需負(fù)責(zé)447家重點(diǎn)單位、467家一般單位的日常監(jiān)管以及轄區(qū)3個(gè)街道、6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、18個(gè)公安派出所（2萬余家“九小場所”、771家住宅小區(qū)、529個(gè)村居）的消防業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。消防委托執(zhí)法實(shí)施后，消防救援機(jī)構(gòu)就需要承擔(dān)受委托主體執(zhí)法過錯(cuò)、越權(quán)執(zhí)法等所帶來的行政訴訟或者行政復(fù)議，信訪案件，這也對委托主體提出了更高的要求。

三、消防委托執(zhí)法模式的創(chuàng)新與完善

將消防行政執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處等，可以有效彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面消防監(jiān)督力量和條件受限等方面的不足，通過多元化方式，改變基層消防工作中有責(zé)無權(quán)的狀況。

（一）規(guī)范消防行政執(zhí)法委托制度體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處想要將受托消防行政執(zhí)法權(quán)落地，就要有相應(yīng)的規(guī)章制度予以支持，對于發(fā)現(xiàn)的消防安全違法行為或火災(zāi)隱患，受委托主體既要督促整改，同時(shí)又要做好行政處罰工作。消防救援機(jī)構(gòu)與受委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道采用書面行政委托書或者委托協(xié)議方式明確委托消防執(zhí)法的期限和形式，建立健全受委托主體管理制度、執(zhí)法規(guī)范化指導(dǎo)制度和執(zhí)法評估制度，消防救援機(jī)構(gòu)加強(qiáng)指導(dǎo)，規(guī)定統(tǒng)一法律文書，開展執(zhí)法質(zhì)量考評。對不依法辦事、徇私舞弊的執(zhí)法人員，嚴(yán)格批評教育，情節(jié)嚴(yán)重的取消執(zhí)法資格。

（二）提升受委托主體的法律素養(yǎng)

受委托主體應(yīng)至少配置兩名具有執(zhí)法資格的專職執(zhí)法人員，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處主要領(lǐng)導(dǎo)推薦、縣級司法部門審核形式，選拔熟悉消防法律法規(guī)、有執(zhí)法能力的干部擔(dān)任。同時(shí)消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)編制《消防法律法規(guī)文件匯編》和《基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防監(jiān)督檢查手冊》等，統(tǒng)一監(jiān)督檢查內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，通過集中培訓(xùn)、實(shí)地教學(xué)等形式提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平［4］。

（三）明確消防委托執(zhí)法的事項(xiàng)范圍

當(dāng)前國內(nèi)尚未出臺完善的法律法規(guī)對行政權(quán)力的分解細(xì)化和規(guī)制，將所有委托事項(xiàng)囊括在內(nèi)是不可能的，所以通過列舉各類事項(xiàng)方式進(jìn)行規(guī)范化并不現(xiàn)實(shí)，可明確禁止委托的行政執(zhí)法行為范圍，以此賦予受委托主體的自由裁量權(quán)，體現(xiàn)法律的靈活性。

（四）完善消防委托執(zhí)法程序

受委托主體應(yīng)將委托協(xié)議或者行政委托書予以公開，既保證了行政相對人知情權(quán)，也保障了受委托主體執(zhí)法權(quán)力合法實(shí)現(xiàn)；此外，行政協(xié)議或者行政委托書需要明確說明受托方執(zhí)法程序、權(quán)利及義務(wù)，以保證委托主體可以監(jiān)督受委托主體履行義務(wù)和完成受托事項(xiàng)而避免不必要的阻礙。同時(shí)，行政處罰結(jié)果也要及時(shí)對外公開，接受社會和群眾的監(jiān)督。

總而言之，消防委托執(zhí)法是順應(yīng)當(dāng)前深化消防執(zhí)法改革大背景下產(chǎn)生的一種執(zhí)法方式，由于出現(xiàn)的時(shí)間較晚，還有很多需要完善和改進(jìn)，這是不可避免的。當(dāng)前全國范圍內(nèi)都在進(jìn)行執(zhí)法改革，完善消防執(zhí)法治理體系建設(shè)，消防委托執(zhí)法為提升消防監(jiān)督能力和及時(shí)消除消防隱患具有重大意義，是國家法治社會建設(shè)不可或缺的一部分。