王 鳴

（廣州城市理工學(xué)院，廣東 廣州 510800）

近些年來(lái)，我國(guó)政府加大行政審批制度改革的力度，進(jìn)一步減少行政審批事項(xiàng)，尤其是對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資的審批事項(xiàng)進(jìn)行削減，同時(shí)也對(duì)各種行政事業(yè)收費(fèi)、職業(yè)資格許可和認(rèn)定等進(jìn)行清理和規(guī)范，取得了一定成效：

調(diào)整行政審批事項(xiàng)與非行政許可審批事項(xiàng)。國(guó)務(wù)院決定取消中央指定地方實(shí)施的部分行政審批事項(xiàng)。非行政許可審批事項(xiàng)已經(jīng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，今后不再保留。

清理和規(guī)范資格許可認(rèn)定。取消不適應(yīng)社會(huì)和時(shí)代發(fā)展的職業(yè)資格許可認(rèn)定，有利于促進(jìn)職業(yè)資格規(guī)范管理，減輕用人單位和人才負(fù)擔(dān)。

調(diào)整工商登記前置審批事項(xiàng)。調(diào)整后，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理人員可以直接向工商管理部門申請(qǐng)工商登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，持有關(guān)資料向有關(guān)部門申請(qǐng)行政許可，取得許可文件即可經(jīng)營(yíng)。［1］

在經(jīng)歷了幾輪集中清理之后，我國(guó)行政審批制度改革取得了一定成效。但是由于各種原因，仍然有許多關(guān)鍵審批事項(xiàng)沒(méi)有被取消。中央和地方政府的行政審批事項(xiàng)還有精簡(jiǎn)的余地，行政審批事項(xiàng)不僅要在數(shù)量上進(jìn)行精簡(jiǎn)，還要提高精簡(jiǎn)的質(zhì)量，防止“明減暗增”“邊減邊增”等問(wèn)題。

一、S市A區(qū)行政審批制度改革實(shí)踐

（一）改革措施

近些年來(lái)，S市A區(qū)以“轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代政府”為目標(biāo)，積極推行政審批制度改革，取得了一定的進(jìn)展。

S市A區(qū)行政審批制度改革分三步進(jìn)行：

第一，各個(gè)部門根據(jù)各自的管理職能對(duì)現(xiàn)有的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行審查和評(píng)議，將沒(méi)有必要非采取行政審批的事項(xiàng)轉(zhuǎn)為以“咨詢、核準(zhǔn)、校對(duì)”為主的服務(wù)事項(xiàng)。區(qū)直部門最多可以保留兩至三項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，市直駐區(qū)機(jī)構(gòu)最多可以保留十項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

第二，對(duì)于轉(zhuǎn)為服務(wù)的事項(xiàng)，及時(shí)明確服務(wù)事項(xiàng)的名稱、辦理依據(jù)、辦理?xiàng)l件，并及時(shí)向民眾公布原有行政審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)為服務(wù)事項(xiàng)的相關(guān)事宜，告知民眾相關(guān)服務(wù)事項(xiàng)的辦理部門、辦理時(shí)限、辦理程序、所需材料等。對(duì)于保留下來(lái)的行政審批事項(xiàng)，則全部轉(zhuǎn)為網(wǎng)上審批，提高政府的辦事效率，降低民眾的辦事成本。

第三，轉(zhuǎn)變各個(gè)部門“重審批輕監(jiān)管”的工作習(xí)慣，將各部門的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到監(jiān)管上來(lái)，通過(guò)制定法規(guī)及規(guī)范來(lái)完善監(jiān)管體制，保障市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各項(xiàng)事務(wù)有序運(yùn)行。［2］

（二）改革的成效與經(jīng)驗(yàn)

S市A區(qū)將涉及社會(huì)、工程建設(shè)、社會(huì)等領(lǐng)域的99%的區(qū)級(jí)審批事項(xiàng)，轉(zhuǎn)為以“咨詢、校準(zhǔn)、核對(duì)”為主的行政服務(wù)事項(xiàng)，并向社會(huì)進(jìn)行公布，完成了行政審批事項(xiàng)的流程構(gòu)造。大力推行實(shí)施網(wǎng)上審批，推動(dòng)政府由“審批型政府”向“服務(wù)性政府”轉(zhuǎn)變。

S市A區(qū)在推進(jìn)行政審批制度改革的過(guò)程中，積累了成功的經(jīng)驗(yàn)：解決了政府辦事效率低下、行政審批鏈條過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題，優(yōu)化和理順了S市A區(qū)行政審批制度運(yùn)行體制機(jī)制。促進(jìn)“審批型政府”向“服務(wù)性政府”轉(zhuǎn)變。

二、改革存在的問(wèn)題

（一）遭遇法律難題

一些長(zhǎng)期存在的行政審批事項(xiàng)，是以一定的政策或法律法規(guī)作為存在依據(jù)的，雖然2004年施行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》對(duì)于行政審批事項(xiàng)的設(shè)立作出了明確的法律規(guī)范，但是卻很難以此作為依據(jù)取消那些以政策和法律法規(guī)作為長(zhǎng)期存在依據(jù)的行政審批事項(xiàng)。因此，在行政審批改革過(guò)程中難免會(huì)遭遇到行政審批事項(xiàng)改革是否違法的困擾等法律難題。

（二）集中審批模式難以突破條塊分割的管理體制

經(jīng)過(guò)幾年的時(shí)間，S市A區(qū)行政審批制度改革取得了一定效果，但是因?yàn)楦母锸怯尚姓C(jī)關(guān)“自上而下”進(jìn)行的，所以難以擺脫“條塊分割”的行政管理體制的束縛，會(huì)出現(xiàn)動(dòng)力不足的問(wèn)題。在S市A區(qū)的改革中，辦事大廳得不到少數(shù)駐區(qū)部門的足夠支持，新區(qū)層面的改革很難反作用于上級(jí)部門。

（三）未建立配套監(jiān)管機(jī)制

2012年10月以來(lái)，S市A區(qū)通過(guò)取消23%的審批事項(xiàng)的方式，將那些沒(méi)有自由裁量權(quán)的行政審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)為服務(wù)事項(xiàng)，在從“審批型政府”向“服務(wù)性政府”進(jìn)行轉(zhuǎn)變的道路上前進(jìn)了一步。但是，過(guò)去管制型政府的“重審批、輕監(jiān)督”帶來(lái)的“慣性”依然存在，行政審批制度改革很難迅速適應(yīng)這種“輕審批、重監(jiān)管”的服務(wù)模式，行政審批改革可能會(huì)存在反復(fù)。

（四）改革還未實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)

S市A區(qū)的行政審批制度改革，涉及各個(gè)方面，例如涉及政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、政府職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政體制改革、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度、監(jiān)察效能建設(shè)、信息技術(shù)改革等等方面。但這些方面目前還未實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)。S市A區(qū)的行政審批制度改革想要進(jìn)一步向前推進(jìn)，需要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，相互配套。

（五）未能解決審批數(shù)據(jù)互聯(lián)難題

S市A區(qū)行政審批事項(xiàng)涉及的審批部門眾多，而大部分審批部門只有部門內(nèi)部縱向的審批服務(wù)平臺(tái)，相關(guān)信息只能在該部門內(nèi)部進(jìn)行共享。行政審批事項(xiàng)涉及的眾多部門各自形成“信息壁壘”，各個(gè)部門的行政審批信息難以進(jìn)行共享。這影響了各個(gè)部門之間進(jìn)行跨部門協(xié)同辦理業(yè)務(wù)和并聯(lián)審批機(jī)制的建立完善，降低了行政審批的效率。

三、完善行政審批制度改革的建議

從改革中遇到的問(wèn)題可以看出，我國(guó)目前的行政審批制度改革已經(jīng)進(jìn)入了“深水區(qū)”。想要更好地推進(jìn)行政審批制度改革，就必須以全面綜合的方式思考問(wèn)題，尋求更有針對(duì)性地完善行政審批制度改革的途徑。筆者將從以下四個(gè)方面提出關(guān)于完善行政審批制度改革的建議。

（一）加快立法進(jìn)程

行政審批制度改革的具體措施需要有法律上的依據(jù)，才能合法合理有效地推進(jìn)。因此，必須加快行政體制改革的立法進(jìn)程，為改革提供法律上的依據(jù)和支持。同時(shí)，行政審批制度在我國(guó)已經(jīng)有十多年的歷史，在十多年的發(fā)展過(guò)程中，不少行政審批事項(xiàng)都發(fā)生了變化。因此應(yīng)當(dāng)及時(shí)宣布那些過(guò)期的規(guī)定事項(xiàng)失效，并定期對(duì)已經(jīng)過(guò)時(shí)的法律法規(guī)進(jìn)行清理。

（二）做好頂層設(shè)計(jì)工作

在行政審批制度改革過(guò)程中難免會(huì)遇到缺乏法律、法規(guī)和制度方面的支持等難題，這時(shí)就需要做好頂層設(shè)計(jì)工作，設(shè)置與改革相適應(yīng)、相配套、相協(xié)調(diào)的各項(xiàng)制度。調(diào)動(dòng)各方面的力量推進(jìn)改革的進(jìn)程，例如綜合法制、監(jiān)察、財(cái)政、編辦等部門的力量，共同推進(jìn)行政審批制度的進(jìn)程。也可以考慮設(shè)置一個(gè)專門負(fù)責(zé)改革的綜合性權(quán)威部門，專門負(fù)責(zé)改革事務(wù)的安排和落實(shí)，統(tǒng)籌各方面的力量，集中力量辦大事，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革的進(jìn)程。

（三）建立后期監(jiān)督體系

近幾年，以簡(jiǎn)政放權(quán)為重要內(nèi)容的行政審批制度改革，是市場(chǎng)、社會(huì)秩序重建的一個(gè)重要的契機(jī)，在這一過(guò)程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)由新舊交替導(dǎo)致的制度斷層、管理斷檔等一系列問(wèn)題。因此，必須加快建立起行政審批改革制度后期監(jiān)督體系，對(duì)改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

國(guó)外一些國(guó)家的改革成本收益評(píng)估制度值得我們學(xué)習(xí)借鑒。例如，美國(guó)在管理和預(yù)算辦公室之下設(shè)立信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室，對(duì)政府作出的每一項(xiàng)行政審批的合法性進(jìn)行分析，對(duì)成本和收益進(jìn)行衡量。我國(guó)也可以借鑒美國(guó)類似做法，對(duì)行政審批事項(xiàng)改革進(jìn)行成本收益分析、風(fēng)險(xiǎn)分析、合法性分析，對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)做好提前的防范，提前做好應(yīng)對(duì)方案，加快評(píng)估監(jiān)督體系的建設(shè)。

（四）建立健全改革評(píng)估機(jī)制

行政審批制度改革缺乏評(píng)估程序和評(píng)估方法等相關(guān)評(píng)估機(jī)制，沒(méi)有具體的評(píng)估方法和流程，將給審批機(jī)關(guān)擴(kuò)大裁量權(quán)的空間。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)細(xì)化相關(guān)規(guī)定，建立健全行政審批制度相關(guān)評(píng)估機(jī)制，增大評(píng)估主體的范圍，使行政部門、第三方機(jī)構(gòu)、行政客體等都參與到評(píng)估過(guò)程中來(lái)。建立的評(píng)估機(jī)制不僅要對(duì)已經(jīng)取消的審批事項(xiàng)作出評(píng)估，還需要對(duì)新增的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估，防止有些已經(jīng)被取消的審批事項(xiàng)以改頭換面的方式卷土重來(lái)。