唐久芳 曹嘉怡

（湖南科技大學商學院，湖南 湘潭 411201）

黨的十八大以來，中央對加強執(zhí)法部門內(nèi)部控制建設(shè)提出了更新更高要求。黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，要對“權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。黨的十九大報告中提出：“健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”“增強駕馭風險本領(lǐng)，健全各方面風險防控機制”。作為經(jīng)濟領(lǐng)域的重要執(zhí)法部門，稅務(wù)系統(tǒng)隊伍大、戰(zhàn)線長、執(zhí)法環(huán)節(jié)多，治稅管隊責任重大。因此，如何更好地識別出內(nèi)部控制風險點、防范系統(tǒng)內(nèi)部風險成了稅務(wù)系統(tǒng)當前亟須解決的重大課題。本文以基層稅務(wù)部門內(nèi)部控制風險及工作實踐為例，深入探索研究基層稅務(wù)部門內(nèi)部控制的風險點及解決途徑。

一、基層稅務(wù)部門內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）稅務(wù)部門內(nèi)部控制機構(gòu)設(shè)置

2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國稅地稅征管體制改革方案》。改革國稅地稅征管體制，合并省級和省級以下國家稅務(wù)機構(gòu)和地方稅務(wù)機構(gòu)，劃轉(zhuǎn)社會保險費和非稅收入征管職責至稅務(wù)部門，力求構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系。區(qū)、縣一級基層稅務(wù)局在國地稅機構(gòu)合并之后，增設(shè)法制部門承擔單位內(nèi)部法治建設(shè)、督察審計與內(nèi)部控制工作，沒有設(shè)置單獨的內(nèi)部控制機構(gòu)和部門，也未將機構(gòu)合并前國稅與地稅的內(nèi)部控制數(shù)據(jù)進行共享。

（二）稅務(wù)部門內(nèi)部控制人員配備

基層稅務(wù)部門沒有配備專業(yè)的內(nèi)控管理人員，一般由法制部門指定一名稅務(wù)干部分管內(nèi)控工作，且基于內(nèi)控人員及負責人均由本級稅務(wù)機關(guān)根據(jù)實際工作任務(wù)調(diào)配任命和內(nèi)控人員多為兼職的原因，致使內(nèi)控人員缺乏獨立性和客觀性，無法保證內(nèi)部控制的獨立、客觀、準確，造成基層稅務(wù)部門內(nèi)部控制的地位和職能定位不清晰的現(xiàn)象發(fā)生[1]。

（三）稅務(wù)部門內(nèi)部控制工作機制

稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制的核心是將權(quán)力制約嵌入稅收執(zhí)法和行政管理工作的各環(huán)節(jié)，通過在崗位設(shè)置、權(quán)責分配和業(yè)務(wù)流程等方面形成相互監(jiān)督、相互制約和相互協(xié)調(diào)的機制，構(gòu)建“風險防控—監(jiān)督檢查—問責追究—反饋改進”的完整閉環(huán)。基層稅務(wù)部門主要是利用內(nèi)部控制監(jiān)督平臺對接金稅三期系統(tǒng)中的執(zhí)法數(shù)據(jù)對稅務(wù)部門及稅務(wù)干部產(chǎn)生的政策制定風險、稅收執(zhí)法風險、行政管理風險以及由此產(chǎn)生的廉政風險進行發(fā)現(xiàn)、防范、整改和管理，推進全方位的風險防控，實現(xiàn)無死角的權(quán)力管控[2]。具體而言，市級稅務(wù)機關(guān)督察內(nèi)審部門、基層稅務(wù)部門內(nèi)控人員通過內(nèi)部控制監(jiān)督平臺推送或自行篩查出內(nèi)部控制風險疑點數(shù)據(jù)，再將疑點數(shù)據(jù)推送至具體責任科室和責任人，責令其在限期內(nèi)說明風險疑點數(shù)據(jù)產(chǎn)生的原因，并進行整改，若造成嚴重后果無法進行整改，則根據(jù)內(nèi)部控制相關(guān)文件要求對相關(guān)科室和人員進行責任追究并將具體內(nèi)容通過平臺推送給上級稅務(wù)部門。但這樣的流程設(shè)置導致基層稅務(wù)部門難以真正掌握內(nèi)部控制的主動權(quán)。

二、基層稅務(wù)部門內(nèi)部控制風險點

基層稅務(wù)部門是一線執(zhí)法部門，直接接觸納稅人，面臨的內(nèi)部控制風險存在于稅收征管的各環(huán)節(jié)、各要素。從宏觀上看，基層稅務(wù)部門內(nèi)部控制風險是指在稅收體制運行過程中，由于宏觀政策執(zhí)行不當從而產(chǎn)生的相關(guān)風險；從微觀上看，是指基層稅務(wù)部門工作人員由于執(zhí)行稅收制度不當、對稅收政策理解不到位而產(chǎn)生的風險?，F(xiàn)從基層稅務(wù)部門內(nèi)部控制工作現(xiàn)狀出發(fā)，分析和總結(jié)出基層稅務(wù)部門內(nèi)部控制存在的風險點[3]。

（一）行政處罰自由裁量存在彈性空間，隨意執(zhí)法可能性較大

我國現(xiàn)行稅法中對于行政處罰的規(guī)定較為籠統(tǒng)，基層稅務(wù)部門難以準確把握自由裁量權(quán)存在的內(nèi)部控制風險。如《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十二條規(guī)定：“納稅人未按照規(guī)定的期限辦理納稅申報和報送納稅資料的，或者扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定的期限向稅務(wù)機關(guān)報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表和有關(guān)資料的，由稅務(wù)機關(guān)責令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，可以處二千元以上一萬元以下的罰款?！睂Α扒楣?jié)嚴重”這一表述，在《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》以及各省《稅務(wù)系統(tǒng)稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實施辦法》等其他稅收規(guī)范性文件中并未做出清楚的界定。對納稅人進行行政處罰時，只能是執(zhí)法主體根據(jù)相關(guān)工作經(jīng)驗以及納稅人的情況進行判斷。但由于執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法主體對稅收政策的理解程度不同，導致執(zhí)法實踐中對于稅收執(zhí)法規(guī)定具體操作的差異較大，易產(chǎn)生監(jiān)管不到位的內(nèi)部控制風險。

（二）稅源管理更趨復雜化，執(zhí)法權(quán)集中度偏高

一方面，隨著國地稅機構(gòu)合并以及社會保險費和非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)，基層稅務(wù)部門管理和服務(wù)的納稅人數(shù)量增長迅速。與此同時，市場發(fā)展的多元化、納稅人組織架構(gòu)的復雜化、組織生產(chǎn)經(jīng)營的集成化和企業(yè)財務(wù)管理的信息化，導致基層稅務(wù)部門在進行稅源管理的過程中更容易引起征納雙方的矛盾與沖突，一旦稅源管理質(zhì)量下降，極易引發(fā)稅收風險，也會讓稅務(wù)部門實施有效、全面的稅源管理面臨著前所未有的風險和挑戰(zhàn)。另一方面，稅務(wù)系統(tǒng)對于納稅人的執(zhí)法權(quán)力主要集中于基層稅務(wù)部門，納稅人的發(fā)票管理、催報催繳、涉稅事項調(diào)查、納稅評估等相當多的事項都由基層稅務(wù)部門辦理，導致基層稅務(wù)部門執(zhí)法事項繁多。但基層稅務(wù)部門自身又難以對所有的執(zhí)法事項一一進行監(jiān)管，易產(chǎn)生內(nèi)部控制風險，出現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的空缺。

（三）考核指標匹配有偏差，稅收執(zhí)法風險增加

為了增強稅收執(zhí)法管理力度、提高稅收工作質(zhì)效，上級稅務(wù)部門往往會給基層稅務(wù)部門制定大量考核指標，且考核結(jié)果與科室和個人的年度考評掛鉤。導致稅收管理員為完成考核指標花費大量時間，反而沒有充分的時間對所管轄的納稅人進行生產(chǎn)能力評估、下戶核查經(jīng)營狀況、宣傳行業(yè)相應(yīng)稅收政策等真正能夠提高稅源管理質(zhì)量和效率的工作，增加內(nèi)部控制風險。此外上級稅務(wù)部門的機構(gòu)職能、涉稅管理事項等與基層稅務(wù)部門有所不同，但基層稅務(wù)部門的考核指標又由上級稅務(wù)部門制定，這就導致了考核指標的設(shè)置與基層實際情況產(chǎn)生偏差。例如稅費收入質(zhì)量、辦稅服務(wù)質(zhì)效等服務(wù)型工作的考核多以定性指標為主，未對實際工作流程及執(zhí)行主體的工作量、工作效率和工作業(yè)績設(shè)定定量指標，且稅收政策及金稅三期系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作流程變動較為頻繁，考核指標的量化管理難以與變動情況及時匹配，出現(xiàn)考核空缺，產(chǎn)生內(nèi)部控制風險。

三、基層稅務(wù)部門內(nèi)部控制風險點的解決途徑

（一）清理稅收文件，提供可靠治稅依據(jù)

基層稅務(wù)部門要減少因?qū)Χ愂辗?、行政法?guī)、部門法規(guī)等的運用和理解不足引發(fā)的內(nèi)部控制風險，一方面應(yīng)加強對涉及基層稅務(wù)部門的稅收規(guī)范性文件進行管理。由法制部門牽頭定期對內(nèi)部管理規(guī)定全面進行梳理，并召集全體稅務(wù)干部進行學習，著力解決稅收規(guī)范性文件運用過程中存在的操作程序不規(guī)范、執(zhí)法人員理解偏差導致執(zhí)法結(jié)果欠缺合法性等問題，防止出現(xiàn)稅收執(zhí)法糾紛。另一方面基層稅務(wù)部門以及聘請的法律顧問團隊要對轄區(qū)內(nèi)運用較多稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)項目進行梳理歸納和解讀，幫助一線稅收執(zhí)法人員科學理解稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)標準，并在單位內(nèi)部建立自由裁量權(quán)監(jiān)督制度，防止權(quán)力的濫用[4]。

（二）提高數(shù)據(jù)集成度，強化稅收風險防控

稅收執(zhí)法、行政業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)的真實、有效性是基層稅務(wù)部門實行稅收風險防控的基礎(chǔ)。基層稅務(wù)部門在內(nèi)部控制監(jiān)督平臺、金稅三期等系統(tǒng)中提取、使用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)時，相關(guān)的業(yè)務(wù)科室要采取橫向聯(lián)動工作機制，加強業(yè)務(wù)信息的交互使用，減少各操作系統(tǒng)和操作模塊的信息“孤島化”，提高部門內(nèi)部基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的集成化和有效化?；鶎佣悇?wù)部門在進行內(nèi)部控制風險點核查前，應(yīng)指定專門的科室和人員對風險點的類型、原因和內(nèi)容等進行篩查，提高內(nèi)部控制風險點的識別度，由此幫助相關(guān)人員明確其中的風險并且?guī)椭渲贫L險化解措施等后續(xù)工作，實現(xiàn)內(nèi)部風險控制動態(tài)管理。同時，基層稅務(wù)部門可尋求當?shù)卣膸椭С?，定期與第三方地方政府職能部門交互涉稅信息，保障涉稅信息的完整性和真實性，降低稅收執(zhí)法過程中的風險。

（三）樹立全面內(nèi)控意識，源頭控制風險

基層稅務(wù)部門應(yīng)根據(jù)國家稅務(wù)總局《優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式全面推行“三項制度”實施方案》中的要求制定本單位的權(quán)力與責任事項清單，對涉稅事項、行政管理事項、執(zhí)法主體、責任主體和執(zhí)行依據(jù)等逐項進行列舉和分析，讓稅務(wù)干部明確每一環(huán)節(jié)、每一事項的責任點和風險點，從根源上杜絕內(nèi)部控制風險的發(fā)生?；鶎佣悇?wù)部門還需加強對稅務(wù)干部的內(nèi)部風險控制理論、流程和防范措施等方面的培訓，逐步在單位內(nèi)部形成主動預防風險點、善于發(fā)現(xiàn)風險點、及時解決風險點的氛圍，樹立單位內(nèi)部全面內(nèi)部控制的意識，并將內(nèi)部控制建設(shè)融入稅務(wù)系統(tǒng)日常建設(shè)工作中。