杜慧明

（甘肅警察職業(yè)學(xué)院，甘肅 蘭州 730046）

主辦偵查員制度作為深化司法體制改革和全面深化公安改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，全面落實(shí)必將推進(jìn)司法責(zé)任體系的完善、刑事偵查體制機(jī)制的改革和新型偵查模式的建立，也將從源頭上保障刑事案件質(zhì)量、維護(hù)公正司法和提高司法公信力。考量主辦偵查員制度的產(chǎn)生發(fā)展，明確主辦偵查員制度所具有的深刻內(nèi)涵及目的意義，毋庸置疑，將對(duì)構(gòu)建主辦偵查員制度產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

一、主辦偵查員制度的產(chǎn)生和發(fā)展

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，一些地方公安機(jī)關(guān)為落實(shí)辦案責(zé)任和激發(fā)偵查員工作的積極性，探索進(jìn)行了“探長(zhǎng)制”“探長(zhǎng)破案責(zé)任制”“主辦警官辦案責(zé)任制”“主辦偵查員制度”等刑偵改革，推行了在辦案中確定案件主辦偵查員、明確主辦偵查員的職責(zé)和工作流程、落實(shí)獎(jiǎng)懲辦法等舉措，對(duì)提高偵查員的責(zé)任感和積極性有一定成效，使辦案質(zhì)量有了提升。［1］1997年6月，公安部在石家莊召開(kāi)的全國(guó)刑偵工作會(huì)議，確立了“偵審一體化”、建立“覆蓋社會(huì)面的責(zé)任區(qū)”刑警隊(duì)的偵查體制，各地公安機(jī)關(guān)都按照會(huì)議精神和要求開(kāi)展工作。這一時(shí)期關(guān)于少數(shù)地方公安機(jī)關(guān)進(jìn)行的有關(guān)主辦偵查員制度的局部改革雖然取得了一定成效且有些好的做法可為當(dāng)下主辦偵查員制度的試點(diǎn)提供一定的參考和借鑒，但是仍然沒(méi)有從根本上解決好辦案責(zé)任主體不明、偵查員工作積極性不高等問(wèn)題，僅是在現(xiàn)有的偵查體制機(jī)制內(nèi)進(jìn)行局部改良，在全國(guó)公安機(jī)關(guān)也未達(dá)成共識(shí)，也沒(méi)有形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，此項(xiàng)改革并未得到普遍認(rèn)可。

2014年6月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》首次提出“完善主審法官責(zé)任制、合議庭辦案責(zé)任制、檢察官辦案責(zé)任制和主辦偵查員辦案責(zé)任制”，2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》）中提出“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”，2015年2月公安部《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》明確提出了建立主辦偵查員制度的指導(dǎo)意見(jiàn)。2015年4月，為凝聚改革共識(shí)，推動(dòng)主辦偵查員制度盡快落地，公安部在貴陽(yáng)召開(kāi)了全國(guó)公安機(jī)關(guān)探索建立主辦偵查員制度改革試點(diǎn)工作研討會(huì)。

至此，主辦偵查員制度試點(diǎn)工作在全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)全面展開(kāi)，試點(diǎn)?。▍^(qū)）、市（州）、縣（區(qū)）公安機(jī)關(guān)在試點(diǎn)工作中也取得了一些成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)。如云南省楚雄州公安機(jī)關(guān)從2016年起建立并啟用主辦偵查員出庭作證機(jī)制，要求主辦偵查員出庭參加訴訟活動(dòng)，通過(guò)主辦偵查員參加訴訟活動(dòng)倒逼偵查工作，從源頭上規(guī)范執(zhí)法，提高偵查辦案水平，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法質(zhì)量的新提升；陜西商洛市公安機(jī)關(guān)自2016年以來(lái)強(qiáng)力推進(jìn)主辦偵查員改革工作，探索建立了較為完善的刑事案件主辦偵查員制度，制定了《刑事案件主辦偵查員工作制度（試行）》及配套的《聘用辦法》和《考核辦法》；商洛市公安機(jī)關(guān)實(shí)施主辦偵查員改革工作以來(lái)，打擊各類刑事犯罪工作成效有了顯著提升，警務(wù)效能得到有效提高，偵查警力資源得到優(yōu)化配置，刑事基礎(chǔ)工作取得新成效，群眾安全感和對(duì)公安工作滿意度達(dá)到了新的高度。［2］

近年來(lái)的試點(diǎn)工作豐富了主辦偵查員制度的內(nèi)涵和外延，深化了對(duì)主辦偵查員制度的目的、作用、意義的認(rèn)識(shí)和理解，使主辦偵查員的遴選范圍和條件、主辦偵查員職責(zé)任務(wù)及競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)等制度有了較為清晰的界定，但仍未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，主辦偵查員制度在全國(guó)仍未推廣。

二、主辦偵查員制度的內(nèi)涵

（一）關(guān)于偵查員。在我國(guó)《刑事訴訟法》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中并沒(méi)有“偵查員”這一概念，而是統(tǒng)一稱為“偵查人員”，一般認(rèn)為二者含義是相同的，只是在實(shí)踐中我們常將“偵查人員”簡(jiǎn)稱為“偵查員”，二者均是指在偵查機(jī)關(guān)中依法對(duì)刑事案件進(jìn)行專門調(diào)查和采取有關(guān)強(qiáng)制措施的工作人員（人民警察），其主要是圍繞搜集證據(jù)、揭露和證實(shí)犯罪、查獲犯罪嫌疑人這一總體任務(wù)而開(kāi)展各種偵查活動(dòng)。偵查員不僅包括按照國(guó)家法律對(duì)刑事案件依法行使偵查權(quán)的偵查人員，還包括負(fù)責(zé)偵查指揮的公安、檢察機(jī)關(guān)及其偵查部門的負(fù)責(zé)人和刑事技術(shù)人員及實(shí)施技術(shù)偵察的工作人員等。

（二）關(guān)于主辦偵查員。根據(jù)公安部《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》規(guī)定，并結(jié)合近年來(lái)開(kāi)展的試點(diǎn)工作情況，筆者認(rèn)為對(duì)于主辦偵查員我們可以從以下幾個(gè)方面理解：從產(chǎn)生方式上來(lái)講，主辦偵查員應(yīng)該是從公安機(jī)關(guān)具有刑事司法屬性的偵查人員中按照一定條件和比例遴選出的優(yōu)秀人員，也就是說(shuō)主辦偵查員從偵查人員中產(chǎn)生；從人員性質(zhì)上來(lái)講，主辦偵查員是公安機(jī)關(guān)中依法行使偵查權(quán)的具有刑事司法屬性的偵查人員，必須具備人民警察資格，從這個(gè)角度來(lái)看，主辦偵查員先是偵查人員，其身份性質(zhì)代表了辦理刑事案件的資格；從偵查辦案中的地位作用來(lái)講，主辦偵查員應(yīng)該在辦案中發(fā)揮“主辦”的作用，在漢語(yǔ)詞匯中“主辦”是指“主持辦理”或“主持舉辦”，而“主持”用作動(dòng)詞時(shí)又主要是指負(fù)責(zé)掌管或者處理的意思［3］，也就是說(shuō)主辦偵查員在刑事案件辦理中要發(fā)揮主持、負(fù)責(zé)、掌管刑事案件的作用；從對(duì)所辦案件承擔(dān)責(zé)任的形式來(lái)看，要按照“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”的要求，建立與檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的責(zé)任體系，也就是說(shuō)主辦偵查員是刑事案件偵查辦案主體，那么其必然也是責(zé)任主體，要對(duì)偵查階段的辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)；從職業(yè)保障上來(lái)講，按照責(zé)權(quán)利一致的原則，主辦偵查員享有同其職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的職業(yè)保障。通過(guò)上述分析，筆者認(rèn)為主辦偵查員是指在公安機(jī)關(guān)具有刑事司法屬性的偵查人員中，按照一定比例和條件遴選的主持辦理刑事案件，承擔(dān)主要辦案責(zé)任并享有與其職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的職業(yè)保障的偵查人員。

（三）關(guān)于主辦偵查員制度。公安部在《公安機(jī)關(guān)探索建立主辦偵查員制度試點(diǎn)工作方案》中明確指出，“所謂主辦偵查員制度就是指公安機(jī)關(guān)在依法履行刑事司法職能過(guò)程中，圍繞落實(shí)主辦偵查員辦案責(zé)任和突出主辦偵查員在偵查辦案中的地位作用而探索建立的一系列新型配套制度及偵查工作機(jī)制的總稱”。當(dāng)前來(lái)講，這是一個(gè)比較正式的概念，但從其內(nèi)涵和外延來(lái)講，筆者認(rèn)為不足以概括其基本的涵義。結(jié)合中央關(guān)于司法體制改革的相關(guān)精神和公安改革的有關(guān)要求以及試點(diǎn)情況，筆者認(rèn)為對(duì)主辦偵查員制度還應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以理解：從主辦偵查員制度的目的來(lái)講，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》第四部分內(nèi)容“保證公正司法，提高司法公信力”中將“完善……主辦偵查員制度，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”的內(nèi)容納入其中，同時(shí)還提出“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史的檢驗(yàn)”，審視黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中這些內(nèi)容所體現(xiàn)反映的深遠(yuǎn)意義，筆者認(rèn)為中央提出并建立主辦偵查員制度的直接目的就是要落實(shí)“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制，最終要保證公正司法，提高司法公信力，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，也可以說(shuō)要通過(guò)建立主辦偵查員制度、落實(shí)主辦偵查員的辦案責(zé)任這一措施或者手段來(lái)達(dá)到維護(hù)司法公正的終極目標(biāo)；從主辦偵查員制度的作用來(lái)講，通過(guò)建立主辦偵查員制度落實(shí)辦案終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，提高主辦偵查員的責(zé)任意識(shí)，既要增強(qiáng)主辦偵查員工作主動(dòng)性和積極性，也要增強(qiáng)主辦偵查員強(qiáng)化學(xué)習(xí)提升自身法律業(yè)務(wù)素質(zhì)和偵查能力水平的自覺(jué)性，不斷推動(dòng)偵查隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)水平，從而提高辦案質(zhì)量，確保案件偵查經(jīng)得起法律和歷史的檢驗(yàn)；從主辦偵查員制度的體系性來(lái)講，建立主辦偵查員制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，內(nèi)部要建立既各自獨(dú)立，又相互銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度體系，從建立這一制度的目的意義來(lái)看，這個(gè)制度體系至少包含主辦偵查員的遴選制度、權(quán)力及職責(zé)任務(wù)清單、辦案責(zé)任的范圍、形式及種類和免責(zé)情形、監(jiān)督考核、待遇及晉升、職業(yè)保障等制度，外部要結(jié)合公安機(jī)關(guān)“大部制”改革，借鑒法檢在司法體制改革中去地方化和行政化舉措，建立保證公安機(jī)關(guān)偵查部門及主辦偵查員依法獨(dú)立行使偵查權(quán)、減少其他權(quán)力對(duì)偵查權(quán)非法干預(yù)的制度。

三、主辦偵查員制度的意義

（一）保障辦案責(zé)任制嚴(yán)格落實(shí)。在傳統(tǒng)偵查中，一方面因辦案實(shí)行“五級(jí)審批”，不可避免將刑事辦案責(zé)任按工作職責(zé)劃分為案件承辦人員的辦案責(zé)任、鑒定人的鑒定責(zé)任、部門領(lǐng)導(dǎo)及法制部門的審核責(zé)任、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的審批（領(lǐng)導(dǎo)）責(zé)任或者集體研究的集體責(zé)任等不同的形式和種類，在執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究時(shí)往往存在責(zé)任類型、大小主次難以區(qū)分，甚至出現(xiàn)相互推諉、領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)擔(dān)責(zé)或者推卸責(zé)任給下屬等情形的發(fā)生；另一方面，在辦案中有些案件往往是偵查部門負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)偵查但又不參與偵查，有些案件偵查人員不區(qū)分主次，甚至因工作需要隨意更換偵查人員，或者以會(huì)議集體研究決定等情況。這些現(xiàn)象的存在致使在執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究中，往往因辦案責(zé)任主體眾多、責(zé)任不清甚至出現(xiàn)“各打四十大板”或者“法不責(zé)眾”等難以追責(zé)的情況發(fā)生。而在主辦偵查員偵查中，主辦偵查員制度明確了主辦偵查員主持主導(dǎo)負(fù)責(zé)掌管偵查，辦案責(zé)任要按照“誰(shuí)辦理誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)格進(jìn)行落實(shí)，這就使得辦案責(zé)任主體非常明確，也使得辦案責(zé)任得到嚴(yán)格落實(shí)，解決了責(zé)任主體不明、主次不清等傳統(tǒng)偵查中容易出現(xiàn)的問(wèn)題，更有利于偵查人員責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)。

（二）提升偵查隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)水平。主辦偵查員制度通過(guò)遴選將偵查人員中的優(yōu)秀分子選聘為主辦偵查員，這就使得偵辦案件的只能是經(jīng)過(guò)規(guī)定程序和條件遴選的優(yōu)秀偵查員，其他的普通偵查員就沒(méi)有刑事案件辦案權(quán)，遴選制度促使了偵查隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高，加之辦案責(zé)任終身制的實(shí)施促使主辦偵查員責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)，勢(shì)必將全方位提升偵查人員整體素質(zhì)，不斷推進(jìn)偵查隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)水平，為提高刑事案件辦案質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）提升偵查效能。主辦偵查員制度根據(jù)權(quán)責(zé)利一致的原則建立了主辦偵查員的辦案責(zé)任、權(quán)力清單及職業(yè)保障等制度，既明確了主辦偵查員刑事案件的辦案主體責(zé)任又賦予了主辦偵查員獨(dú)立自主的辦案權(quán)，從而提高主辦偵查員責(zé)任意識(shí)和積極性、主動(dòng)性，有效減少了辦案層級(jí)，使偵查效能得到了全方位提高。如安徽來(lái)安縣開(kāi)展主辦偵查員制度試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)近兩年的試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)辦案積極性、辦案效率、整體作戰(zhàn)能力、執(zhí)法規(guī)范化水平、刑偵職業(yè)歸屬感、協(xié)同作戰(zhàn)能力“六個(gè)明顯提升”。［4］