曾綺姿

（廣東日升律師事務(wù)所，廣東 惠州 516211）

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，為滿足我國(guó)土地資源利用需求，解決資源體系中的土地利用矛盾，國(guó)家提出了“三舊改造”戰(zhàn)略，旨在通過(guò)舊廠房、舊城鎮(zhèn)的改造，拓展各地區(qū)的“可發(fā)展”空間，提升集體土地資源利用率，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奠定基礎(chǔ)。文章從“三舊改造”中的法律問(wèn)題入手，從法律方面分析“三舊改造”戰(zhàn)略實(shí)施的基本思路，助力我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的健康發(fā)展。

一、“三舊改造”的基本定義

自改革開(kāi)放后，我國(guó)城市化發(fā)展速度明顯加快，但在城市外延、擴(kuò)張過(guò)程中，原有舊城區(qū)、村落的基本建設(shè)已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)前時(shí)期的城市發(fā)展要求。在黨的十九大會(huì)議中，號(hào)召各地區(qū)應(yīng)該積極開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)邊界控制線，在城市建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)存建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)?！叭f改造”的本質(zhì)是對(duì)舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)的改造。

現(xiàn)階段我國(guó)各地區(qū)的城市已經(jīng)進(jìn)入落實(shí)“三舊改造”戰(zhàn)略的相關(guān)工作［1］?！叭f改造”是對(duì)國(guó)家土地資源的再利用，是社會(huì)發(fā)展中城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要戰(zhàn)略，相關(guān)人員在“三舊改造”過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)廠房用地、舊村莊改建等工作，提升土地資源利用率，加快城市化進(jìn)程，帶動(dòng)各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

二、“三舊改造”中存在的法律問(wèn)題

首先，主體不明。明確“三舊改造”中的責(zé)任主體，有序、高效推進(jìn)三舊改造工作。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《民法通則》中表示：“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織體系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村農(nóng)民主體”為當(dāng)前時(shí)期農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，但并未詳細(xì)說(shuō)明各主體的組織形式，使得該地區(qū)在根據(jù)《民法通則》實(shí)施“三舊改造”戰(zhàn)略時(shí)，容易出現(xiàn)主體不明的問(wèn)題，嚴(yán)重影響著“三舊改造”責(zé)任主體認(rèn)定工作的有效開(kāi)展。其次，改造期間糾紛風(fēng)險(xiǎn)較大。在《民法通則》的相關(guān)條例中，對(duì)“集中土地所有權(quán)”本身的概念有著較為詳細(xì)的說(shuō)明與定義，然而由于需改建項(xiàng)目中所涉改造主體較多，包括舊村莊、城鎮(zhèn)、廠房等內(nèi)容，其占有權(quán)、使用權(quán)中涉及的利益主體多，所以在處置相關(guān)改造主體時(shí)，容易產(chǎn)生較大改造糾紛［2］。并且由于相關(guān)法律條例尚未完善，使得現(xiàn)階段改造糾紛風(fēng)險(xiǎn)防范、糾紛案件處理效率較低。

最后，土地流轉(zhuǎn)法律匱乏?！叭f改造”過(guò)程中，通常需要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的方式，推進(jìn)各類區(qū)域開(kāi)發(fā)、城市擴(kuò)建項(xiàng)目的建設(shè)工作，然而在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中，對(duì)于舊城鎮(zhèn)、舊廠房這類集體土地尚未有明確且完善的法律規(guī)定，使得“土地征用”成為主要交易方法，限制著集體土地使用權(quán)。

三、對(duì)“三舊改造”相關(guān)法律問(wèn)題的建議

（一）完善糾紛案件的相關(guān)法律條例

為有效解決“三舊改造”法律問(wèn)題中的主體不明、糾紛風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，提升“三舊改造”糾紛案件處理效率，協(xié)調(diào)各責(zé)任主體的利益關(guān)系，需進(jìn)一步的完善糾紛案件相關(guān)的法律條例。具體來(lái)說(shuō)，“三舊改造”過(guò)程中，舊村莊、舊城鎮(zhèn)等改造主體中的適用法律，可直接對(duì)相關(guān)改造案件進(jìn)行定性，確定其法律關(guān)系性質(zhì)，為糾紛改造案件處理提供較為完善的數(shù)據(jù)支撐。但是在相關(guān)法律施行過(guò)程中，為確?！叭f改造”案件內(nèi)司法統(tǒng)計(jì)的科學(xué)性，應(yīng)全面分析集體土地征收、土地使用權(quán)回收方面的法律處理標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)改造主體的不同，補(bǔ)充、應(yīng)用對(duì)應(yīng)的法律條例［3］。

除此之外，在舊城鎮(zhèn)、舊廠房所涉及的改造糾紛案件中，由于現(xiàn)行的《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》中，所涉主體僅為農(nóng)民集體土地、城中村居民土地，所以無(wú)法適用于舊廠房、舊村莊改造工作。所以可基于《中華人民共和國(guó)土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于房屋、土地征收的補(bǔ)償條例，對(duì)應(yīng)補(bǔ)充集體土地征收中的法律條例，依法對(duì)各地區(qū)舊廠房、舊村莊中的土地資源進(jìn)行征收與再利用，公平公正的給予相關(guān)利益主體補(bǔ)償。比如城中村改造中，居民集體土地所有權(quán)在行使時(shí)，相關(guān)部門可在“三舊改造”期間，運(yùn)用相關(guān)補(bǔ)償條例，依法改建基礎(chǔ)設(shè)施落后、舊城區(qū)、危房較為集中的區(qū)域。在給予被征收者補(bǔ)償時(shí)，可按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，以征收條例為依據(jù)，制定補(bǔ)償方案。補(bǔ)償期間，可綜合分析政府部門承受能力、集體土地資源利用公共需求性等指標(biāo)，確定最終的補(bǔ)償額度。

（二）加強(qiáng)“三舊改造”項(xiàng)目的行政監(jiān)督

在處理“三舊改造”中的法律問(wèn)題時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)“三舊改造”項(xiàng)目的行政監(jiān)督，出臺(tái)適用于各地區(qū)政府職能管理的規(guī)章制度、規(guī)范性法律文件。首先，政府部門可通過(guò)更為完整的法律規(guī)章制度，對(duì)參與改造、制定改造項(xiàng)目的單位及企業(yè)提出明確要求，科學(xué)評(píng)估改造方案可行性、所需注冊(cè)資金。對(duì)于“舊村改造”這類具有特殊性的改造項(xiàng)目，可依據(jù)項(xiàng)目集中資產(chǎn)交易平臺(tái)、項(xiàng)目資產(chǎn)處置中的法律規(guī)定，確定項(xiàng)目實(shí)施主體。必要時(shí)可組織業(yè)主、實(shí)施主體備案方集中、公開(kāi)表決［4］。

其次，確定項(xiàng)目實(shí)施主體后，政府部門應(yīng)與其簽訂詳細(xì)的監(jiān)督協(xié)議，并通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施中的“擔(dān)保要求”，使其在項(xiàng)目改造出現(xiàn)質(zhì)量、進(jìn)度問(wèn)題后，及時(shí)給予原有業(yè)主補(bǔ)償。在此期間，所涉及的法律問(wèn)題為改造項(xiàng)目實(shí)施中的市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度，要求政府部門在項(xiàng)目建設(shè)中，選擇有實(shí)力、可保障項(xiàng)目順利實(shí)施的市場(chǎng)主體。同時(shí)不定期估量該主體“三舊改造”中的安全價(jià)值，加強(qiáng)項(xiàng)目行政監(jiān)督。

最后，依法行使“三舊改造”行政方案中的監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)，督促各實(shí)施主體合理利用集中土地資源，擴(kuò)大國(guó)家資源可利用空間，預(yù)防土地資源浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）健全土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化方面的法律體系

“三舊改造”過(guò)程中，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化依然是該戰(zhàn)略實(shí)施中較為突出的法律問(wèn)題。對(duì)此，政府部門需健全土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化方面的法律體系，解決“土地所有權(quán)二元制”造成的障礙性問(wèn)題。同時(shí)在“三舊改造”戰(zhàn)略實(shí)施中，將集體土地轉(zhuǎn)化作為法律問(wèn)題解決核心，將土地國(guó)有轉(zhuǎn)制、土地征收、征收補(bǔ)償納入法律體系中，為“三舊改造”過(guò)程中集體土地轉(zhuǎn)化問(wèn)題提供更為系統(tǒng)的法律支撐［5］。比如對(duì)于需要全面改造的舊村莊，可堅(jiān)持“改制先行、跟進(jìn)改造”的基本原則，提前將村委會(huì)、農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)化為居委會(huì)、居民，使國(guó)家所有該類村莊的土地所有權(quán)，統(tǒng)一管理“三舊改造”中的征收、補(bǔ)償工作，積極推進(jìn)舊村莊改造開(kāi)發(fā)工作。

例如某省在完善土地所有權(quán)方面的法律條例時(shí)，基于“三舊改造”政策核心，以具體化、規(guī)范化、精細(xì)化為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律制度進(jìn)行補(bǔ)充與完善。借此進(jìn)一步健全《土地管理法》《城市規(guī)劃法》中的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換法律制度，為“三舊改造”政策在省內(nèi)各試點(diǎn)的實(shí)施提供完整的法律依據(jù)。在此期間，為確保“三舊改造”方案、城市規(guī)劃的匹配度，該省根據(jù)國(guó)家發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)“三舊改造”工作的意見(jiàn)》，從城鄉(xiāng)規(guī)劃需求入手，編制更具綱領(lǐng)性的法律制度，規(guī)范“三舊改造”背景下的市場(chǎng)參與行為、土地轉(zhuǎn)換流程，促進(jìn)我國(guó)“三舊改造”工作的可持續(xù)開(kāi)展。

綜上所述，為有效解決“三舊改造”中的相關(guān)法律問(wèn)題，應(yīng)在明確“三舊改造”責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各利益主體關(guān)系，同時(shí)從改造項(xiàng)目監(jiān)督、集中土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換等方面法律機(jī)制的完善工作入手，增強(qiáng)政府部門協(xié)調(diào)職能，健全土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化方面的法律體系，補(bǔ)充“三舊改造”中的法律依據(jù)，為我國(guó)“三舊改造”戰(zhàn)略的有效推進(jìn)創(chuàng)造有利條件。