張振嬌

（中國傳媒大學(xué)政府與公共事務(wù)學(xué)院，北京 100020）

黨政體制是理解中國政治的關(guān)鍵詞，它反映了中國政治體制的結(jié)構(gòu)性特征。在這一體制中存在著兩套系統(tǒng)，一套是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的組織體系，另一套則是政府的機(jī)構(gòu)體系。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨政體制中巋然不動的原則，我國的黨政關(guān)系則處于變化和調(diào)整的狀態(tài)。黨政關(guān)系的情況往往與現(xiàn)實(shí)的政治現(xiàn)象相關(guān)聯(lián)。在中華人民共和國成立之初，中共中央為了使剛剛成立的中央人民政府能夠發(fā)揮作用，規(guī)定不再以黨的名義發(fā)布行政性決定決議。隨著憲法的建立和政府的不斷完善，黨也逐步確立了對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，即政府工作中的方針政策和重大事項(xiàng)需經(jīng)黨中央批準(zhǔn)執(zhí)行，為了實(shí)現(xiàn)對各個領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，黨逐步建立起“歸口管理”制度。改革開放后，鄧小平指出，應(yīng)解決“黨政不分，以黨代政”的問題，在不否定和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，在政府職權(quán)范圍內(nèi)的行政工作由政府討論決定。面對新時期“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，為了保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，解決黨政機(jī)構(gòu)中職權(quán)交叉重疊的問題，貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于深化機(jī)構(gòu)改革的決策部署，十九屆中央委員會第三次全體會議研究了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革問題，并規(guī)定了相關(guān)機(jī)構(gòu)改革的具體方案。

這套方案反映了一系列國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化改革的舉措和內(nèi)涵，其中極具代表性的一個“特別案例”即我們常常提到的“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”，有時也會表述為“兩塊牌子，一套人馬”。它是指同一個機(jī)構(gòu)同時具有兩個名稱，對外表現(xiàn)為兩種身份，這一特別的政治現(xiàn)象正是基于我國黨政體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的。2018年機(jī)構(gòu)改革中的“兩塊牌子”更多展現(xiàn)了“跨系統(tǒng)”的特點(diǎn)，并出現(xiàn)在最高級的國家機(jī)構(gòu)中，甚至在決議中作為“原則”和“指導(dǎo)”出現(xiàn)。

《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的第一部分“黨中央機(jī)構(gòu)改革”共包含20條改革方案，其中涉及黨政兩個系統(tǒng)間職權(quán)轉(zhuǎn)移的調(diào)整就有9條。在這9條舉措中只有1條是從黨到政府的流動，且這個流動只是部分職權(quán)的流動。剩下的8條中有7條都是將國務(wù)院部門的職責(zé)劃歸黨負(fù)責(zé)，另外還有1條舉措（國家民族事務(wù)委員會）雖然未將職責(zé)劃歸黨，但采用“歸口管理”的方式確立了黨是該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。此外還可以發(fā)現(xiàn)，在這9條措施中有8條都采用了“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的改組方式。再觀察方案中所有使用了“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的舉措，可以發(fā)現(xiàn)這一方式更多地被用于黨和政府兩個體系間的機(jī)構(gòu)調(diào)整和職權(quán)轉(zhuǎn)移，在這些具體措施中，只有1條是在黨內(nèi)機(jī)構(gòu)調(diào)整時采用了“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的方式（中央黨史和文獻(xiàn)研究院對外保留中央編譯局的牌子）。這反映了在黨的機(jī)構(gòu)改革中，對于“政治”邏輯的傾向要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“專業(yè)”邏輯。這也是因?yàn)閷τ邳h內(nèi)的機(jī)構(gòu)（尤其是“小組”來說），工作職責(zé)劃分已經(jīng)較細(xì)，多任務(wù)的小組較少，再加上黨的小組涉及宏觀政策方向的把控，繁復(fù)的具體事務(wù)較少，因此在黨的系統(tǒng)內(nèi)部，對于專業(yè)維度的強(qiáng)調(diào)遠(yuǎn)不如政府系統(tǒng)明顯，在黨的系統(tǒng)中，“政治維度”的傾向更加凸顯。

在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，第一部分“國務(wù)院組成部門調(diào)整”包含了12條具體的舉措，其中涉及黨政兩個系統(tǒng)的調(diào)整共2條（將中央軍委的一部分有關(guān)職責(zé)和其他相關(guān)部門的職責(zé)整合，組建了退役軍人事務(wù)部；撤銷監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局，并入新組建的國家監(jiān)察委員會）。涉及“一個機(jī)構(gòu)兩個或多個牌子”3條，但都屬于國務(wù)院內(nèi)部基本部門的整合，不牽扯政黨系統(tǒng)。第二部分“關(guān)于國務(wù)院其他機(jī)構(gòu)調(diào)整”中包含了11條具體的舉措，其中涉及黨政兩個系統(tǒng)的調(diào)整1條（拆分重組新聞出版廣電總局，在中宣部掛牌）。涉及“一個機(jī)構(gòu)兩個或多個牌子”的舉措4條（其中1條同上，剩下的3條都是在國務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行的調(diào)整）。相比黨和國家的機(jī)構(gòu)調(diào)整舉措，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中與黨政相關(guān)的調(diào)整數(shù)量較少的原因有以下兩點(diǎn)。首先，是由國務(wù)院的機(jī)構(gòu)功能決定的。國務(wù)院作為國家最高政府機(jī)關(guān)，下屬的各層級部門需要處理的是來自各個領(lǐng)域的政務(wù)。這一過程強(qiáng)調(diào)行政能力的專業(yè)化分工，具體來說，面對不同領(lǐng)域的事務(wù)，需要由相關(guān)的專業(yè)人士來進(jìn)行決策和執(zhí)行職能。其次，更多的權(quán)力在重組之后都?xì)w屬到政黨系統(tǒng)中，這實(shí)際上反映了這次機(jī)構(gòu)改革中權(quán)力和職能的流動方向，即這一系列舉措均加強(qiáng)了黨向政府機(jī)構(gòu)的嵌入和滲透。

“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的現(xiàn)象也頻繁出現(xiàn)在政府系統(tǒng)內(nèi)部，而這一部分現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是政府代行非政府組織職權(quán)。因此，兩塊牌子包含了政黨和政府兩套體系，即包含了黨政連接的機(jī)構(gòu)。具體的機(jī)構(gòu)改組情況主要集中于六個機(jī)構(gòu)。第一是國家公務(wù)員局并入中央組織部，對外保留國家公務(wù)員局的牌子。第二是國家宗教事務(wù)局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，對外保留國家宗教事務(wù)局的牌子。第三是國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，對外保留國務(wù)院僑務(wù)辦公室的牌子。第四是中華人民共和國國家新聞出版廣電總局（簡稱“新聞出版廣電總局”）重新拆分為兩個機(jī)構(gòu)，國務(wù)院只保留廣播和電視兩個板塊的管理職責(zé)，重新組建了國家廣播電視總局（簡稱“廣電總局”）作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；而剩下的新聞出版管理職責(zé)和電影管理職責(zé)則劃入中宣部，中宣部直接對外加掛國家新聞出版署（國家版權(quán)局）和國家電影局兩塊牌子。第五是組建新的中共中央黨校（國家行政學(xué)院），作為黨中央直屬事業(yè)單位。與上述幾組改革不同的是，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）是嚴(yán)格的“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”，不存在撤銷原來的機(jī)構(gòu)的情況。第六是國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室（中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會下設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)），列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)序列。

綜合上述具體的改革舉措，“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”體現(xiàn)了新時期黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)與交融。這種交融會使中國的政治體制交織成一個“黨政復(fù)合體”，黨、國家、政府、社會的聯(lián)系將更加緊密而不可分割。黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)是一直沒有改變的，即堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，但學(xué)界對于黨政關(guān)系的研究和判斷卻有兩種不同的側(cè)重，即“黨政合一”和“黨政分開”。根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況，黨的權(quán)力與國家權(quán)力、行政權(quán)力的交織早已不能用“合”和“分”來籠統(tǒng)地概括。黨政關(guān)系并非處在一個固定的狀態(tài)，它在黨、國家、政府、社會各個層面的互動和現(xiàn)實(shí)政治中會發(fā)生變動，黨的執(zhí)政能力現(xiàn)代化也要求其能夠依據(jù)客觀事實(shí)對自身進(jìn)行調(diào)整。黨政體制本身是黨政關(guān)系的一種“固態(tài)”反映，那么能夠體現(xiàn)“變化”的恰恰是體制內(nèi)機(jī)構(gòu)的改革與調(diào)整。如果只分別查看黨和國務(wù)院各機(jī)構(gòu)的掛牌情況，那么很難看出權(quán)力在兩個系統(tǒng)中的流動，因此，將“黨和國家的機(jī)構(gòu)改革方案”和“國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革方案”結(jié)合，并進(jìn)行對比分析能夠反映出新時期黨政關(guān)系變化的方向。

一方面，“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”反映的是黨政機(jī)構(gòu)間的關(guān)聯(lián)程度。首先，具體部門的掛牌情況最能體現(xiàn)其要包含的職能，以及這兩塊牌子下誰才是真正的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；其次，“保留的牌子”可以體現(xiàn)與重組前機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)；第三，“一個機(jī)構(gòu)”有時候可能也是“一套人馬”，整合措施的背后往往包含著人事關(guān)系的特征，反映“雙重官僚體系”下辦事人員和領(lǐng)導(dǎo)班子的兼職情況。兼職一般能夠體現(xiàn)“統(tǒng)領(lǐng)管理的權(quán)威關(guān)系”（政府機(jī)構(gòu)中市長兼市委副書記，局長兼黨委書記的情況下，前者為主，后者為輔；紀(jì)檢委書記兼黨委副書記，前者才為“實(shí)職”，因此更為重要），而最能夠反映的其實(shí)是“黨政交融程度”，“現(xiàn)存機(jī)構(gòu)……前身包含……不再設(shè)……”在這一過程中的跨系統(tǒng)改革重組是黨政關(guān)系中最重要的內(nèi)容。黨政關(guān)系的改革方向絕大部分是從黨嵌入政府，從職權(quán)流動方向上就可以看出黨政關(guān)系的傾向。而政府系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)以整合為主，但黨內(nèi)整合其實(shí)相對很少，更多的還是黨政交融型的整合。

另一方面，“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”體現(xiàn)了每一個領(lǐng)域的黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)都能對應(yīng)起來，從而實(shí)現(xiàn)了黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)。與政府機(jī)構(gòu)行政機(jī)關(guān)的互動強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和科學(xué)化，要做到黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)就應(yīng)仔細(xì)研究各領(lǐng)域的職責(zé)劃分。在2018年的機(jī)構(gòu)改革之后，許多學(xué)者都認(rèn)為這一系列舉措體現(xiàn)了“黨政關(guān)系的規(guī)范化”，強(qiáng)調(diào)黨政協(xié)作的同時，使二者在某些職能上適當(dāng)分開，規(guī)范黨在政府中的運(yùn)作模式。

“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”實(shí)際上只是機(jī)構(gòu)改革的一種舉措，作為黨政兩套體系連接機(jī)制中的一個典型代表，以此為切入點(diǎn)讓我們更加直觀地看到了黨政體系之間職責(zé)與職能的轉(zhuǎn)移和整合，也因此更加明確這一階段黨政體制和黨政關(guān)系的發(fā)展方向。