張振嬌
(中國傳媒大學(xué)政府與公共事務(wù)學(xué)院,北京 100020)
黨政體制是理解中國政治的關(guān)鍵詞,它反映了中國政治體制的結(jié)構(gòu)性特征。在這一體制中存在著兩套系統(tǒng),一套是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的組織體系,另一套則是政府的機(jī)構(gòu)體系。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨政體制中巋然不動(dòng)的原則,我國的黨政關(guān)系則處于變化和調(diào)整的狀態(tài)。黨政關(guān)系的情況往往與現(xiàn)實(shí)的政治現(xiàn)象相關(guān)聯(lián)。在中華人民共和國成立之初,中共中央為了使剛剛成立的中央人民政府能夠發(fā)揮作用,規(guī)定不再以黨的名義發(fā)布行政性決定決議。隨著憲法的建立和政府的不斷完善,黨也逐步確立了對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo),即政府工作中的方針政策和重大事項(xiàng)需經(jīng)黨中央批準(zhǔn)執(zhí)行,為了實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),黨逐步建立起“歸口管理”制度。改革開放后,鄧小平指出,應(yīng)解決“黨政不分,以黨代政”的問題,在不否定和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下,在政府職權(quán)范圍內(nèi)的行政工作由政府討論決定。面對(duì)新時(shí)期“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,為了保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo),解決黨政機(jī)構(gòu)中職權(quán)交叉重疊的問題,貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于深化機(jī)構(gòu)改革的決策部署,十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議研究了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革問題,并規(guī)定了相關(guān)機(jī)構(gòu)改革的具體方案。
這套方案反映了一系列國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化改革的舉措和內(nèi)涵,其中極具代表性的一個(gè)“特別案例”即我們常常提到的“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”,有時(shí)也會(huì)表述為“兩塊牌子,一套人馬”。它是指同一個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)具有兩個(gè)名稱,對(duì)外表現(xiàn)為兩種身份,這一特別的政治現(xiàn)象正是基于我國黨政體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的。2018年機(jī)構(gòu)改革中的“兩塊牌子”更多展現(xiàn)了“跨系統(tǒng)”的特點(diǎn),并出現(xiàn)在最高級(jí)的國家機(jī)構(gòu)中,甚至在決議中作為“原則”和“指導(dǎo)”出現(xiàn)。
《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的第一部分“黨中央機(jī)構(gòu)改革”共包含20條改革方案,其中涉及黨政兩個(gè)系統(tǒng)間職權(quán)轉(zhuǎn)移的調(diào)整就有9條。在這9條舉措中只有1條是從黨到政府的流動(dòng),且這個(gè)流動(dòng)只是部分職權(quán)的流動(dòng)。剩下的8條中有7條都是將國務(wù)院部門的職責(zé)劃歸黨負(fù)責(zé),另外還有1條舉措(國家民族事務(wù)委員會(huì))雖然未將職責(zé)劃歸黨,但采用“歸口管理”的方式確立了黨是該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。此外還可以發(fā)現(xiàn),在這9條措施中有8條都采用了“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的改組方式。再觀察方案中所有使用了“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的舉措,可以發(fā)現(xiàn)這一方式更多地被用于黨和政府兩個(gè)體系間的機(jī)構(gòu)調(diào)整和職權(quán)轉(zhuǎn)移,在這些具體措施中,只有1條是在黨內(nèi)機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)采用了“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的方式(中央黨史和文獻(xiàn)研究院對(duì)外保留中央編譯局的牌子)。這反映了在黨的機(jī)構(gòu)改革中,對(duì)于“政治”邏輯的傾向要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“專業(yè)”邏輯。這也是因?yàn)閷?duì)于黨內(nèi)的機(jī)構(gòu)(尤其是“小組”來說),工作職責(zé)劃分已經(jīng)較細(xì),多任務(wù)的小組較少,再加上黨的小組涉及宏觀政策方向的把控,繁復(fù)的具體事務(wù)較少,因此在黨的系統(tǒng)內(nèi)部,對(duì)于專業(yè)維度的強(qiáng)調(diào)遠(yuǎn)不如政府系統(tǒng)明顯,在黨的系統(tǒng)中,“政治維度”的傾向更加凸顯。
在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中,第一部分“國務(wù)院組成部門調(diào)整”包含了12條具體的舉措,其中涉及黨政兩個(gè)系統(tǒng)的調(diào)整共2條(將中央軍委的一部分有關(guān)職責(zé)和其他相關(guān)部門的職責(zé)整合,組建了退役軍人事務(wù)部;撤銷監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局,并入新組建的國家監(jiān)察委員會(huì))。涉及“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩個(gè)或多個(gè)牌子”3條,但都屬于國務(wù)院內(nèi)部基本部門的整合,不牽扯政黨系統(tǒng)。第二部分“關(guān)于國務(wù)院其他機(jī)構(gòu)調(diào)整”中包含了11條具體的舉措,其中涉及黨政兩個(gè)系統(tǒng)的調(diào)整1條(拆分重組新聞出版廣電總局,在中宣部掛牌)。涉及“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩個(gè)或多個(gè)牌子”的舉措4條(其中1條同上,剩下的3條都是在國務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行的調(diào)整)。相比黨和國家的機(jī)構(gòu)調(diào)整舉措,在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中與黨政相關(guān)的調(diào)整數(shù)量較少的原因有以下兩點(diǎn)。首先,是由國務(wù)院的機(jī)構(gòu)功能決定的。國務(wù)院作為國家最高政府機(jī)關(guān),下屬的各層級(jí)部門需要處理的是來自各個(gè)領(lǐng)域的政務(wù)。這一過程強(qiáng)調(diào)行政能力的專業(yè)化分工,具體來說,面對(duì)不同領(lǐng)域的事務(wù),需要由相關(guān)的專業(yè)人士來進(jìn)行決策和執(zhí)行職能。其次,更多的權(quán)力在重組之后都?xì)w屬到政黨系統(tǒng)中,這實(shí)際上反映了這次機(jī)構(gòu)改革中權(quán)力和職能的流動(dòng)方向,即這一系列舉措均加強(qiáng)了黨向政府機(jī)構(gòu)的嵌入和滲透。
“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的現(xiàn)象也頻繁出現(xiàn)在政府系統(tǒng)內(nèi)部,而這一部分現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是政府代行非政府組織職權(quán)。因此,兩塊牌子包含了政黨和政府兩套體系,即包含了黨政連接的機(jī)構(gòu)。具體的機(jī)構(gòu)改組情況主要集中于六個(gè)機(jī)構(gòu)。第一是國家公務(wù)員局并入中央組織部,對(duì)外保留國家公務(wù)員局的牌子。第二是國家宗教事務(wù)局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部,對(duì)外保留國家宗教事務(wù)局的牌子。第三是國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部,對(duì)外保留國務(wù)院僑務(wù)辦公室的牌子。第四是中華人民共和國國家新聞出版廣電總局(簡稱“新聞出版廣電總局”)重新拆分為兩個(gè)機(jī)構(gòu),國務(wù)院只保留廣播和電視兩個(gè)板塊的管理職責(zé),重新組建了國家廣播電視總局(簡稱“廣電總局”)作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu);而剩下的新聞出版管理職責(zé)和電影管理職責(zé)則劃入中宣部,中宣部直接對(duì)外加掛國家新聞出版署(國家版權(quán)局)和國家電影局兩塊牌子。第五是組建新的中共中央黨校(國家行政學(xué)院),作為黨中央直屬事業(yè)單位。與上述幾組改革不同的是,中共中央黨校(國家行政學(xué)院)是嚴(yán)格的“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”,不存在撤銷原來的機(jī)構(gòu)的情況。第六是國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室(中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)下設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)),列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)序列。
綜合上述具體的改革舉措,“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”體現(xiàn)了新時(shí)期黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)與交融。這種交融會(huì)使中國的政治體制交織成一個(gè)“黨政復(fù)合體”,黨、國家、政府、社會(huì)的聯(lián)系將更加緊密而不可分割。黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)是一直沒有改變的,即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),但學(xué)界對(duì)于黨政關(guān)系的研究和判斷卻有兩種不同的側(cè)重,即“黨政合一”和“黨政分開”。根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況,黨的權(quán)力與國家權(quán)力、行政權(quán)力的交織早已不能用“合”和“分”來籠統(tǒng)地概括。黨政關(guān)系并非處在一個(gè)固定的狀態(tài),它在黨、國家、政府、社會(huì)各個(gè)層面的互動(dòng)和現(xiàn)實(shí)政治中會(huì)發(fā)生變動(dòng),黨的執(zhí)政能力現(xiàn)代化也要求其能夠依據(jù)客觀事實(shí)對(duì)自身進(jìn)行調(diào)整。黨政體制本身是黨政關(guān)系的一種“固態(tài)”反映,那么能夠體現(xiàn)“變化”的恰恰是體制內(nèi)機(jī)構(gòu)的改革與調(diào)整。如果只分別查看黨和國務(wù)院各機(jī)構(gòu)的掛牌情況,那么很難看出權(quán)力在兩個(gè)系統(tǒng)中的流動(dòng),因此,將“黨和國家的機(jī)構(gòu)改革方案”和“國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革方案”結(jié)合,并進(jìn)行對(duì)比分析能夠反映出新時(shí)期黨政關(guān)系變化的方向。
一方面,“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”反映的是黨政機(jī)構(gòu)間的關(guān)聯(lián)程度。首先,具體部門的掛牌情況最能體現(xiàn)其要包含的職能,以及這兩塊牌子下誰才是真正的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu);其次,“保留的牌子”可以體現(xiàn)與重組前機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián);第三,“一個(gè)機(jī)構(gòu)”有時(shí)候可能也是“一套人馬”,整合措施的背后往往包含著人事關(guān)系的特征,反映“雙重官僚體系”下辦事人員和領(lǐng)導(dǎo)班子的兼職情況。兼職一般能夠體現(xiàn)“統(tǒng)領(lǐng)管理的權(quán)威關(guān)系”(政府機(jī)構(gòu)中市長兼市委副書記,局長兼黨委書記的情況下,前者為主,后者為輔;紀(jì)檢委書記兼黨委副書記,前者才為“實(shí)職”,因此更為重要),而最能夠反映的其實(shí)是“黨政交融程度”,“現(xiàn)存機(jī)構(gòu)……前身包含……不再設(shè)……”在這一過程中的跨系統(tǒng)改革重組是黨政關(guān)系中最重要的內(nèi)容。黨政關(guān)系的改革方向絕大部分是從黨嵌入政府,從職權(quán)流動(dòng)方向上就可以看出黨政關(guān)系的傾向。而政府系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)以整合為主,但黨內(nèi)整合其實(shí)相對(duì)很少,更多的還是黨政交融型的整合。
另一方面,“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”體現(xiàn)了每一個(gè)領(lǐng)域的黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)都能對(duì)應(yīng)起來,從而實(shí)現(xiàn)了黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)。與政府機(jī)構(gòu)行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和科學(xué)化,要做到黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)就應(yīng)仔細(xì)研究各領(lǐng)域的職責(zé)劃分。在2018年的機(jī)構(gòu)改革之后,許多學(xué)者都認(rèn)為這一系列舉措體現(xiàn)了“黨政關(guān)系的規(guī)范化”,強(qiáng)調(diào)黨政協(xié)作的同時(shí),使二者在某些職能上適當(dāng)分開,規(guī)范黨在政府中的運(yùn)作模式。
“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”實(shí)際上只是機(jī)構(gòu)改革的一種舉措,作為黨政兩套體系連接機(jī)制中的一個(gè)典型代表,以此為切入點(diǎn)讓我們更加直觀地看到了黨政體系之間職責(zé)與職能的轉(zhuǎn)移和整合,也因此更加明確這一階段黨政體制和黨政關(guān)系的發(fā)展方向。