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        政策工具視角的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策文本量化分析

        2021-11-24 13:16:58黃光海
        現(xiàn)代交際 2021年2期

        黃光海

        (海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 海南 ???570228)

        在“互聯(lián)網(wǎng)+”大背景下,積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療”有利于緩解醫(yī)療資源不足與人們醫(yī)療需求增加之間的矛盾。但是,我國出臺的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策能否有效地發(fā)揮作用,這些政策的搭配是否科學(xué)、合理,如何對這些政策進(jìn)行優(yōu)化都值得深入研究。本文運(yùn)用政策工具對互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策文本內(nèi)容進(jìn)行量化分析,以期為政策優(yōu)化提供參考。

        一、政策工具

        政策工具是政府達(dá)成政策目標(biāo)的手段或方式[1]。國內(nèi)外學(xué)者根據(jù)不同的概念和標(biāo)準(zhǔn)對政策工具進(jìn)行了不同的界定和分類。從政府影響受眾群體的行為能力和引導(dǎo)受眾目標(biāo)群體的行為方式來看,政策工具分為五種類型:能力建設(shè)型、權(quán)威型、象征和勸告型、激勵(lì)型及學(xué)習(xí)型(Anne Schneider,Helen Ingram,1990)[2]。L.M.McDonell和R.F.Elmore根據(jù)要獲得的政策目標(biāo)將政策工具分為四類:系統(tǒng)變遷型、能力建設(shè)型、激勵(lì)型和命令型[3]148。陳振明將使用的政策工具分為三大類:社會化手段、市場化工具和工商管理技術(shù)[3]148。陶學(xué)榮將我國政策管理工具分為五類:政治性、經(jīng)濟(jì)性、社會性、管理性和行政性工具[4]。Rothwell和Zegveld根據(jù)政策工具的作用,將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類[5]。

        其中Rothwell和Zegveld提出的三大政策工具,由于對政策工具分類界定清楚且有較強(qiáng)的實(shí)際操作性,在學(xué)術(shù)界獲得了廣泛的認(rèn)同。目前在國內(nèi)廣泛應(yīng)用于公共科技政策[6]、醫(yī)聯(lián)體建設(shè)政策[7]和健康扶貧政策[8]等領(lǐng)域。但是其在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用還是一個(gè)新課題,以上的研究可為其提供良好的借鑒和指導(dǎo)意義。

        二、研究設(shè)計(jì)

        (一)資料來源

        2014年,政府從國家層面正式提出了互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療。在北大法寶網(wǎng)、國務(wù)院及相關(guān)部委官網(wǎng)上搜索2014年至2020年5月發(fā)布的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策文件,所選取的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策均來自國家層面,政策文件納入標(biāo)準(zhǔn):(1)國家層面的政策文本。(2)政策文本類型包括法律、法規(guī)、辦法、規(guī)劃、意見等。(3)政策文本中“互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療”等字眼出現(xiàn)頻次較多的政策文本。(4)政策內(nèi)容包含與互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療相關(guān)的信息。最終納入的政策文件一共有24份。

        (二)政策工具類型與研究方法

        1.政策工具類型

        選取了Rothwell和Zegveld提出的政策工具分類,其理論框架如圖1:

        2.研究方法

        基于三種類型政策工具對互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策文件的內(nèi)容進(jìn)行量化分析。供給型政策工具主要表現(xiàn)為政府和互聯(lián)網(wǎng)對醫(yī)療的推動力,內(nèi)容包括公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息技術(shù)支持、人才培養(yǎng)、資金投入;環(huán)境型政策工具主要表現(xiàn)為政府和互聯(lián)網(wǎng)對醫(yī)療的直接影響,內(nèi)容包括目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、策略性措施、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);需求性政策工具主要表現(xiàn)為政府和互聯(lián)網(wǎng)對醫(yī)療的拉動作用,內(nèi)容包括公私合作、市場提供、國際交流合作。

        3.政策文件內(nèi)容編碼

        根據(jù)研究的需要,將每一份政策文件與互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療有關(guān)的政策內(nèi)容進(jìn)行編碼。編碼方式為:“政策文本編號—具體政策條款”,比如第一份政策文件《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)程服務(wù)的意見》中第二條的第二個(gè)措施,其編碼為“1-2-2”,以此類推。編碼完成后,運(yùn)用Excel進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析。編碼情況如表1所示。

        三、政策工具分析

        (一)政策文本基本情況

        第一,從時(shí)間來看,從2014—2020年,涉及互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療相關(guān)內(nèi)容的政策文件每年都有發(fā)布,這是一個(gè)連續(xù)性的過程,說明國家層面一直都在推動互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的發(fā)展。第二,從發(fā)文機(jī)構(gòu)來看,國務(wù)院辦公廳發(fā)文最多,出臺13個(gè)政策;其次是國家衛(wèi)生計(jì)生委(后改為衛(wèi)生健康委),還有少數(shù)政策有多個(gè)部門聯(lián)合印發(fā),這在一定程度上表明互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),需要多方面協(xié)同合作。

        (二)政策工具應(yīng)用情況

        從互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策編碼情況來看,最終得出的政策編碼一共有136條,其中供給型政策工具47條,占比34.56%;環(huán)境型政策工具80條,占比58.82%;需求型政策工具9條,占比為6.62%。

        在供給型政策工具中,政策工具使用較多的是信息技術(shù)支持、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其占比分別是12.5%、11.03%、8.09%;而人才培養(yǎng)和資金投入政策工具使用較少。

        在環(huán)境型政策工具中,政策工具使用較多的是策略性措施、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃,其比例分別為28.68%、14.71%、13.97%;而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策工具使用很少,僅占比1.47%。

        在需求型政策工具中,政策工具使用較多的是公私合作,比例為4.41%;而市場提供和國際交流合作政策工具使用很少。

        四、討論與政策建議

        (一)討論

        總體來看互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的政策工具使用情況,使用最多的是環(huán)境型政策工具,比例高達(dá)58.82%,超過了供給型政策工具和需求性政策工具比例之和。然后是供給型政策工具,其比例為34.56%;而需求型政策工具使用最少,僅占總編碼的8.09%。下面從三個(gè)維度對我國互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策情況進(jìn)行分析。

        一是環(huán)境型政策工具使用過溢。我國互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療發(fā)展速度較為緩慢,因?yàn)槠湓诤艽蟪潭壬弦蕾囉诨ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展,互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展情況和普及程度也會影響其應(yīng)用。環(huán)境型政策工具中,策略性措施、目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制使用很多,這說明國家對于發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療有總體的方向和目標(biāo)規(guī)劃,正在積極穩(wěn)步推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的深入發(fā)展和應(yīng)用,同時(shí)通過政策策略性措施來推動互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的深度融合發(fā)展。互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療是一個(gè)涉及面廣、復(fù)雜性強(qiáng)、多方面融合的領(lǐng)域,必定在建設(shè)發(fā)展過程中存在很多問題,政府需要通過法規(guī)管制手段,規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療各方行為、促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療健康穩(wěn)步發(fā)展。而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策工具使用較少,在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的發(fā)展過程中,醫(yī)療服務(wù)、遠(yuǎn)程醫(yī)療等需要有相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù),政府從政策層面應(yīng)加強(qiáng)對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策工具的使用。

        二是供給型政策工具部分使用不足?;ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療本身是一個(gè)復(fù)雜的領(lǐng)域,要使互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療滿足人們的需求,政府需提供信息技術(shù)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)及資金投入等方面的支持,同時(shí)也離不開這些工具的使用。從政策工具使用情況來看,使用較多的政策工具是信息技術(shù)支持、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這對于互聯(lián)網(wǎng)深度融合醫(yī)療發(fā)展有重要的促進(jìn)作用。但同時(shí)也能看到人才培養(yǎng)和資金投入政策工具使用較少,而人才及資金的投入又恰恰是其發(fā)展的重要方面,這兩方面的不足將會阻礙互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的健康發(fā)展,從而影響醫(yī)療服務(wù)效果。

        三是需求型政策工具使用嚴(yán)重不足。從政策工具的占比來看,公私合作、市場提供和國際交流合作政策工具占比非常小,說明相關(guān)政策推行力度也較小,政府無法充分調(diào)動社會資本進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的積極性。這既不利于互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的充分發(fā)展,也無法滿足人們對醫(yī)療多樣化、個(gè)性化的需求。

        (二)政策建議

        1.加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和法律法規(guī)監(jiān)管

        一是從政策內(nèi)容分析,目前互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療還缺乏足夠的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。由于醫(yī)療服務(wù)涉及人的生命價(jià)值,所以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對于互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的健康穩(wěn)定發(fā)展有非常重要的意義?;ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括相關(guān)法律的合理使用、執(zhí)行相關(guān)步驟和協(xié)議等。政府要嚴(yán)格制定和完善互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),如不斷完善遠(yuǎn)程醫(yī)療的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),以規(guī)范遠(yuǎn)程醫(yī)療的發(fā)展,等等。二是要加強(qiáng)法律法規(guī)監(jiān)管?;ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療發(fā)展要堅(jiān)持以患者為本的理念,加強(qiáng)對醫(yī)療服務(wù)提供方和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備方的監(jiān)管,明確患者權(quán)益。

        2.加大人才培養(yǎng)和資金投入

        互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的發(fā)展離不開醫(yī)療服務(wù)資源,醫(yī)療服務(wù)資源包括醫(yī)務(wù)人員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備、醫(yī)療技術(shù)等;其中醫(yī)務(wù)人員是最核心的資源,互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療要求醫(yī)務(wù)人員要懂得互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)技術(shù),而目前還有部分醫(yī)務(wù)人員對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不熟悉,要加強(qiáng)醫(yī)務(wù)人員的培養(yǎng),使其適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療融合發(fā)展的需要;同時(shí),我國互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療還處于發(fā)展階段,政府還需繼續(xù)加大資金方面的投入,以支持醫(yī)療信息化建設(shè),進(jìn)一步滿足人們對于互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)的需求。

        3.加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和國際的交流合作

        醫(yī)療服務(wù)最重要的是醫(yī)療質(zhì)量和患者的安全問題,互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療也不例外?;ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療作為一種新的醫(yī)療服務(wù)模式,目前還處在發(fā)展階段,政府部門要鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作,進(jìn)一步明確市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。首先,對于輕問診這一類醫(yī)療服務(wù),要放松其市場標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入,而涉及診斷治療這一類服務(wù)的,要進(jìn)行嚴(yán)格管制,不允許在互聯(lián)網(wǎng)上開展;其次,要對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件,要求具備相應(yīng)的資質(zhì),包括技術(shù)條件、人員條件及生產(chǎn)條件等。我國還要加強(qiáng)國際交流合作,目前在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療方面做得較好的有美國、英國和丹麥等國,美國建立了區(qū)域衛(wèi)生信息組織,英國有中央服務(wù)系統(tǒng)NHC,丹麥建立了中央醫(yī)療保健數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。我國要借鑒其他國家在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、先進(jìn)技術(shù)和理念等,結(jié)合自身實(shí)際情況,逐步探索有中國特色的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)模式。

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