劉景娟
(陜西鐵路發(fā)展基金管理有限公司 陜西西安 710199)
《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)明確提出“修明渠、堵暗道,加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”。2015年1月1日開始施行的新預(yù)算法進一步明確了“開前門、堵后門”的思路。所謂“開前門”,就是為了滿足地方建設(shè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施的融資需求,合理安排地方新增債務(wù)規(guī)模。主要指發(fā)行地方政府債券。2018年底第二次修正的預(yù)算法更是明確,除通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù),地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。
自2017年財政部印發(fā)《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(財預(yù)[2017]89號)以來,地方政府專項債從土地儲備、政府收費公路2個試點品種,發(fā)展成為涵蓋交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、環(huán)保等多個行業(yè)領(lǐng)域的地方公益類項目投融資主渠道之一。特別是2020年以來,受新冠疫情影響,國家加大力度利用專項債擴大融資、提基建、拉動經(jīng)濟,地方政府專項債對于實現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”發(fā)揮了積極作用。2020年,全國發(fā)行新增地方政府專項債36 019億元,再融資專項債5 386億元,地方政府專項債平均發(fā)行期限14.6年,平均發(fā)行利率3.44%。地方政府專項債的發(fā)展可謂史無前例。
2017年以來,鐵路項目地方政府專項債經(jīng)歷了從無到有,從少到多,期限逐漸拉長的過程,湖北、寧夏、廣東、山東、重慶、天津等省、自治區(qū)、直轄市相繼發(fā)行地方政府專項債支持鐵路建設(shè)。2020年1 500多只新增地方政府專項債中約100只募集資金用途含鐵路,專項債已儼然成為地方政府籌集鐵路建設(shè)資金的關(guān)鍵措施。
(一)鐵路建設(shè)項目能夠充分發(fā)揮地方政府專項債穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板的重要作用。加快發(fā)行使用地方政府專項債,對于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、對沖當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力、促進擴大有效投資等具有重要意義。為了加快地方政府專項債發(fā)行使用進度,保障重點項目資金需求,2018年以來財政部不斷指導(dǎo)和督促地方加大工作力度,發(fā)布了財庫[2018]72號、財庫[2019]23號、財預(yù)[2020]94號等一系列文件,在提前下達(dá)額度的同時,進一步擴大使用范圍,專項債發(fā)行一再提速擴容。鐵路項目建設(shè)帶動投資,鐵路開通推動產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展,鐵路運營拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,鐵路已被列入地方政府專項債聚焦的重點領(lǐng)域和重大項目之一。
(二)地方政府專項債有利于社會資本參與鐵路建設(shè)。加快推進鐵路建設(shè),對于加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拉動投資合理增長、優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)、降低社會物流成本、方便人民群眾安全出行,都具有不可替代的重要作用?!蛾P(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》(國發(fā)[2013]33號),鼓勵社會資本進入鐵路行業(yè)。但由于鐵路建設(shè)投資規(guī)模大、回收期長、收益欠佳、重社會效益等顯著特點,目前,社會資本投資鐵路建設(shè)的玻璃門尚未破除。專項債投資鐵路建設(shè)具有增信作用,有利于發(fā)揮對社會資本的撬動作用。同時債券的發(fā)行就是將金融機構(gòu)與民間組織或個人手中的閑置資金聚集到地方政府手中,債券的流通也有社會資本參與其中。
(三)地方政府專項債與鐵路建設(shè)項目融資需求相吻合。鐵路項目資本金比例高、金額大,2018年后,多省慣用的鐵路基金籌集資本金模式已難以運用?!蛾P(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》(廳字[2019]33號)明確:允許將政府專項債作為符合條件的鐵路等重大公益性項目資本金;對于鐵路等建設(shè)和運營期限較長的重大公益性項目,鼓勵發(fā)行10年期以上的長期專項債。專項債利率低,接近國債利率,目前多省份已為鐵路建設(shè)項目發(fā)行30年長期限專項債。專項債成為地方發(fā)展鐵路的重要通道,極大地破解了鐵路資本金融資難題,有力推動了各省加快鐵路建設(shè)。
(四)地方政府專項債有利于地方鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的自2020年1月1日起施行的《交通運輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》明確,高速鐵路等干線鐵路建設(shè)是中央和地方財政共同事權(quán),城際鐵路等鐵路建設(shè)是地方財政事權(quán),地方負(fù)擔(dān)高鐵部分項目資本金出資責(zé)任及城際鐵路的出資建設(shè)責(zé)任。國鐵集團也正在通過干支線股權(quán)置換、一省一公司等改革措施理清與政府之間財政事權(quán)和支出責(zé)任,這進一步加大了地方出資壓力,依靠財政撥款發(fā)展鐵路建設(shè)的模式已難以為繼。
我國地方政府專項債的迅猛發(fā)展有賴于強有力的政策推動,但整體發(fā)展時間尚短,政策的導(dǎo)向性與制度的零散性及操作的不規(guī)范性,帶來的矛盾問題也逐步顯現(xiàn)。專項債規(guī)模增長過快,導(dǎo)致包含鐵路地方專項債的專項債整體風(fēng)險增加,已逐步偏離了發(fā)行專項債的初衷:規(guī)范地方政府融資行為,有效分散、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險,同時滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。
(一)債券實行限額制。財政部在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模內(nèi),根據(jù)客觀因素測算分地區(qū)新增專項債券規(guī)模和置換專項債券規(guī)模,報國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)各省級財政部門。經(jīng)過幾年的擴張式發(fā)展,部分省份發(fā)行空間已非常有限,可用于鐵路建設(shè)項目的額度更加稀缺。對于鐵路建設(shè)項目,目前僅選取其中盈利性較好的部分發(fā)行專項債,而盈利性較差的項目融資成為難以破解的瓶頸,同一線路不同省份也因地方財力懸殊導(dǎo)致發(fā)行難度各異。部分省份鐵路建設(shè)的滯后影響全國鐵路網(wǎng)的形成及經(jīng)濟帶動輻射作用的有效發(fā)揮。
(二)資金與鐵路項目脫節(jié)。財政部多次發(fā)文提到,對預(yù)算擬安排新增專項債券的項目通過先行調(diào)度庫款的辦法,加快項目建設(shè)進度,債券發(fā)行后及時回補,但具體實施情況差強人意,項目融資需求與發(fā)行規(guī)模不匹配,項目收益與償債安排存在期限錯配、項目進度與資金籌集不銜接、資金使用效率低等現(xiàn)象普遍存在。主要體現(xiàn)在兩個方面:一是“資金等項目”,專項債資金到位后資金沉淀,未形成實際支出,未形成足夠的投資規(guī)模及工程實物量,從而有效發(fā)揮對經(jīng)濟增長的拉動作用;二是“項目等資金”,部分省份存在鐵路項目前期手續(xù)已完成,具備開工條件,依靠專項債發(fā)行時間來確定開工時間的實例,且發(fā)行后撥付周期較長,造成資金無法及時滿足需求、延誤工期、人員及日常費用浪費等。
(三)專業(yè)人員及知識欠缺。雖然經(jīng)歷了迅猛發(fā)展,但地方政府專項債仍是一個新券種,部分省份政府部門實操經(jīng)驗不足。政策發(fā)布初期,由于持續(xù)地“去杠桿”在一定程度上增添了發(fā)行專項債的思想顧慮,部分省份因此處在觀望與試探狀態(tài),在有的省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)行鐵路項目地方政府專項債困難重重。在相關(guān)部門提出加快發(fā)行進度及明確支持范圍包含鐵路后,部分省份又出現(xiàn)了矯枉過正。在經(jīng)驗不足、人力資源不足及金融、鐵路專業(yè)知識不匹配的情況下,采取照貓畫虎、依樣畫葫蘆的方法硬著頭皮完成任務(wù)。各級政府對于專項債風(fēng)險問題的認(rèn)識還不夠充分,存在一定程度的、不合理的上級政府甚至中央政府的債務(wù)救助預(yù)期。
(四)發(fā)行初衷與會計核算相悖。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》(國發(fā)[2019]26號),對投資項目來說項目資本金必須是非債務(wù)性資金,項目法人不承擔(dān)這部分資金的任何債務(wù)和利息。因此,省級鐵路公司在取得專項債資金后,將其作為項目資本金注入鐵路項目公司,省級鐵路公司承擔(dān)債券還本付息義務(wù)。省級鐵路公司將鐵路專項債資金確認(rèn)為一項金融負(fù)債,計入長期應(yīng)付款或應(yīng)付債券,推高資產(chǎn)負(fù)債率,隨著鐵路建設(shè)投資規(guī)模的擴大,必然造成債務(wù)規(guī)模的升級,形成滾雪球效應(yīng),影響其他市場化融資方式的順利開展。
(五)實務(wù)操作與要求相差甚遠(yuǎn)。(1)專項債缺乏流動性?;诓僮鞅憷裕壳?,地方政府專項債主體基本為商業(yè)銀行,發(fā)行結(jié)構(gòu)單一,商業(yè)銀行更傾向于持有至到期。也就是說,地方政府資金來源依然依賴銀行,與已被摒棄的城投債模式本質(zhì)上一致。這導(dǎo)致地方政府專項債在二級市場交易活動匱乏,個人投資者仍不知鐵路項目地方政府專項債為何物,參與投資者更少。(2)價格機制不夠合理。主要依賴國債價格,發(fā)行利率不能有效反映發(fā)行主體財政狀況、債務(wù)風(fēng)險、資信水平,更不能充分反映具體鐵路項目的預(yù)期收益與風(fēng)險。(3)信用評級形同虛設(shè)。整個專項債市場的信用評級結(jié)果虛高,新增鐵路地方政府專項債信用評級均為AAA,不能對債券發(fā)行發(fā)揮風(fēng)險提示和鑒證功能,進一步增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)的可能性。(4)信息披露不規(guī)范。在鐵路項目地方政府專項債信息披露中,更多披露發(fā)行主體在宏觀財政方面的信息,而對具體項目信息的披露不足,披露的信息論證不充分,財務(wù)測算過度包裝,信息透明度不足。同時,注重發(fā)行前披露,過程披露缺失。
地方政府債務(wù)風(fēng)險的顯著增加對風(fēng)險防范工作也提出了更高更迫切的要求。財政部《關(guān)于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》(財庫[2020]36號)針對專項債發(fā)行實務(wù)中出現(xiàn)的問題,提出了六方面的要求,首次為專項債踩下剎車,標(biāo)志著專項債發(fā)行無限寬松的時代已經(jīng)結(jié)束,有望邁進“重質(zhì)輕量”的新階段。地方政府專項債朝著長期或者根本目標(biāo)更進一步——建立地方政府相對獨立的專項債舉借體系,探索并構(gòu)建中國特色的地方政府性基金預(yù)算破產(chǎn)制度,對地方政府舉債行為形成強有力約束。筆者認(rèn)為,在后疫情時代,鐵路項目地方政府專項債實務(wù)操作中,應(yīng)結(jié)合專項債管理要求、發(fā)行現(xiàn)狀問題及鐵路項目特點加以改進,具體如下:
(一)調(diào)整甚至打破專項債限額。在后疫情時代,充分發(fā)揮地方政府專項債的逆經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)作用。將自上而下的分配限額調(diào)整為自下而上的申報審批,進而逐步放松限額管制,借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗,通過設(shè)置合理的債務(wù)控制指標(biāo)實現(xiàn)對地方債務(wù)規(guī)模的控制。由地方政府在建立的項目庫中,根據(jù)本省經(jīng)濟發(fā)展水平、財政可持續(xù)能力、行業(yè)分布及項目盈利性等實際情況擇優(yōu)發(fā)行。將風(fēng)險防范落腳在項目本身,真正從區(qū)域經(jīng)濟總體發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局考慮,依靠項目收益來保證償債的安全性,確保地方鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。
(二)更加重視資金使用效率。從長期來看,提高資金使用效率是防范債務(wù)風(fēng)險和促進鐵路建設(shè)有序發(fā)展的有效途徑,只有專項債資金在鐵路項目中得到有效利用,形成實物工程量,才能起到穩(wěn)發(fā)展和補短板的作用。尤其對于地方債務(wù)存量較高的省份,更要注重提前謀劃,將鐵路建設(shè)項目規(guī)劃與專項債發(fā)行計劃相結(jié)合,專項債額度一旦到位就按計劃及時使用資金,通過提高資金使用效率換取鐵路項目地方政府專項債發(fā)行空間。樹立典范,加強懲戒,引導(dǎo)各級政府更加重視資金使用效率的良好氛圍形成,避免因鐵路建設(shè)任務(wù)繁重,又走回盲目擴大債券規(guī)模的老路。
(三)加強專業(yè)知識及人員的儲備。聯(lián)合財政部門、銀行、高校、國鐵集團、地方鐵路公司等各方面人員,開展專題培訓(xùn),組織編寫地方政府專項債券操作指南、鐵路項目地方政府專項債操作指南、鐵路項目政府專項債會計核算規(guī)范等指導(dǎo)性實操工具書,形成專項債入庫、發(fā)行、信息披露、績效評價等的全生命周期管理參考或指引,彌補部分省份實操經(jīng)驗的不足,提高工作人員業(yè)務(wù)能力,促進專項債發(fā)行工作的規(guī)范化。
(四)鐵路項目分類組合。采取盈利性強與盈利性弱、甚至虧損的鐵路線路組合,鐵路線路與綜合開發(fā)組合,鐵路線路上不同省份聯(lián)合發(fā)行等方式,進而推出基于鐵路項目地方政府專項債的基金或理財產(chǎn)品,通過一攬子地方政府專項債的買賣,為個人投資者提供一個透明度較高且容易識別的交易品種,提升專項債的流動性,促進社會資本尤其是個人投資者參與鐵路建設(shè)。無法通過發(fā)行地方政府專項債及市場化融資方式投資建設(shè)、盈利性過低或虧損的鐵路項目,考慮將其收益納入一般公共預(yù)算,發(fā)行一般債券籌集資金?;驈母纳坪暧^經(jīng)濟政策環(huán)境,通過改善地方投資、營商環(huán)境,推進減稅降費,對中西部地區(qū)的鐵路投資給予更大優(yōu)惠等措施,減少逆向選擇問題的發(fā)生。
(五)使地方政府債務(wù)真正顯性化。借助社會專業(yè)機構(gòu)強化地方政府專項債的全生命周期管理。建立科學(xué)的評級體系,在對地方政府主體評級差異化的基礎(chǔ)上,進一步體現(xiàn)具體項目的差異化,并最終體現(xiàn)在債券價格的差異上,逐步減少專項債對地方政府信用的完全依賴。構(gòu)建專項債項目全生命周期風(fēng)險管理體系,在項目規(guī)劃期、債券發(fā)行期、建設(shè)期、運營期和清償期等不同的生命周期節(jié)點上,有側(cè)重地制定風(fēng)險管理目標(biāo)和措施。構(gòu)建多維度的專項債信息披露體系,開展如股票、基金等全過程持續(xù)動態(tài)的信息披露。