楊 光 北票市衛(wèi)生健康局

一、緒論

(一)研究背景

在國務院印發(fā)的《“十三五”深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革規(guī)劃的通知》中，明確提到要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和衛(wèi)生服務中心的基本醫(yī)療服務能力建設，與此同時，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的財政資金投入規(guī)模也不斷擴大，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院職能履行和管理定位指明了方向，夯實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的物質(zhì)基礎。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院引入預算管理工具后，可以推動全額預算管理，確保撥款資金全部納入預算范疇，統(tǒng)籌規(guī)劃撥款資金，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)局面健康管理工作開展和疾病防范工作落實提供支持。

(二)研究意義

本文主要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院預算管理，探討如何以預算管理為助力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實現(xiàn)發(fā)展目標，提升內(nèi)部管理效能。近年來，我國相繼出臺醫(yī)聯(lián)體、分級診療等政策，這在一定程度上推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務水平的提升，也為更好實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)局面疾病防范和健康管理提供了保障。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院經(jīng)費方面，國家不斷加大支持力度，如撥付補助款，以便無償為轄區(qū)居民提供以醫(yī)療檢查服務，關于公共衛(wèi)生資金的利用直接影響基層衛(wèi)生院服務水平，加強經(jīng)費預算管理對于基礎衛(wèi)生院聚力增效具有深遠意義。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院加強預算管理的必要性

我國一直以來重視民生問題，而公共醫(yī)療衛(wèi)生是民生的重點，為構建現(xiàn)代化醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，緩解“看病貴、看病貴”難題，加強預算管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的必由之路[1]。必要性主要體現(xiàn)在三個方面：1.保障各項工作有序開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制科學的預算，從衛(wèi)生院整體視角出發(fā)設計運營目標，并逐級分解細化至各部門，可以精準測算和預測各項支出情況，保障經(jīng)費統(tǒng)籌規(guī)劃、合理利用；同時通過分析預算執(zhí)行差異，即預算執(zhí)行和實際偏差，能夠為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及時調(diào)整工作計劃提供指導，避免衛(wèi)生院各項工作盲目性。2.強化部門協(xié)同，在科學的預算指導下，衛(wèi)生院各部門明確分工，權責清晰，且目標設置科學，部門之間能夠以目標為導向，有的放矢，統(tǒng)籌協(xié)作，避免了各自為政。3.有效利用經(jīng)費，預算管理是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院未來一定時期的收支活動進行規(guī)劃，具有前瞻性，通過實施預算，堅持無預算不支出原則，可以避免盲目支出，能夠最優(yōu)化利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共醫(yī)療資源，確保居民充分享受福利待遇。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院預算管理中存在的問題

(一)缺乏對預算管理的正確認知

雖然越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院先后引入預算管理，但是對于預算管理的認知卻相對淺薄和匱乏，如衛(wèi)生院部分科室普遍認為預算管理是財務部門的職責，預算編制應由財務部門獨立完成，編制預算也僅僅是為了完成上級單位下達的預算考評指標，與己無關。出于對預算管理的錯誤認知，在實施預算管理過程中，不管是預算編制、預算執(zhí)行，亦或是預算績效考評，一些部門配合度和響應度不高，極大地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院預算管理的實施效率和質(zhì)量。

(二)預算編制不合理

1.編制方法選擇不當

預算編制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院加強預算管理的關鍵環(huán)節(jié)，當前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院缺乏完善的預算管理制度，預算工作缺乏規(guī)范的標準和依據(jù)，導致實施不順暢。如在編制預算過程中，關于數(shù)據(jù)的收集和整理方法，沒有明確，使得數(shù)據(jù)科學性大打折扣；除此之外，還出現(xiàn)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在數(shù)據(jù)采集過程中僅僅是通過計算得出往期歷史數(shù)據(jù)的平均值，并未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院內(nèi)外環(huán)境變化因素考量在內(nèi)，也未針對向衛(wèi)生院的特點和年度計劃來進行編制，如此導致預算編制脫離實際。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院采用傳統(tǒng)的增量預算法編制，僅結合上期預算做適當調(diào)整，如此導致預算編制失去價值[2]。

2.編制內(nèi)容不完整

就當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院預算編制來看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在編制預算過程中，全面性不足，內(nèi)容狹窄，更多傾向的是業(yè)務往來方面的預算編制，而對于財務方面的預算編制則相對忽視，如關于資金的使用、現(xiàn)金流量等，在預算編制中涉及較少，編制內(nèi)容全面性不足，使得資源、資產(chǎn)的使用和消耗情況無法客觀準確反映。除此之外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中還發(fā)現(xiàn)，預算編制較為粗放，未遵循自下而上的編制流程，各科室參與度不高，預算編制相對寬松，導致對于資金使用缺乏剛性約束。

(三)預算執(zhí)行力度欠缺、不嚴謹

目前，我國大部分衛(wèi)生院相對而言工作環(huán)境較為輕松，建立基層衛(wèi)生院的門檻相對而言較低。因此其預算執(zhí)行上也比較松散，預算編制制度和管理制度要落實發(fā)揮其效用也相對較為困難。而預算編制想要落實并且物盡其用需要相關執(zhí)行部門嚴格按照預算編制制定項目計劃，并且按部就班實施。但目前，許多基層社區(qū)衛(wèi)生院的預算執(zhí)行部門執(zhí)行力度欠缺、不嚴謹，在相關收入支出的安排上，更是隨意變更，預算得不到有效實施，從而大大阻礙了預算的進程。

(四)缺乏預算結果考評，激勵性不強

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在實施預算管理過程中，普遍認為執(zhí)行預算是應盡職責，因此忽視預算績效考評，也未制定完善的配套獎懲制度，對于預算的實施效果，忽視動態(tài)跟蹤和監(jiān)督，導致預算呈現(xiàn)失控狀態(tài)。此外，由于衛(wèi)生院內(nèi)部缺乏對預算的績效考評，使得全員積極性不高，在實施預算過程中缺乏主動性和積極性。

(五)預算評價制度不健全

目前，基層衛(wèi)生院的預算編制體系過于松散。內(nèi)容十分粗放，并沒有一套完整的理論體系與管理內(nèi)容。因此，預算在對于管理方面并沒有發(fā)揮出它應有的作用，同時對于資金應用的約束性也相對較弱。進行預算，應該完善相應的預算評價和考核體系。預算評價可以看出預算的執(zhí)行力度，然而，在具體的實施過程中，部分基層衛(wèi)生院只重視預算編制、預算執(zhí)行，不重視預算考核。這也造成了相應的預算體系不健全。此外，由于缺乏具體數(shù)據(jù)的支撐，各科室的貢獻力度也很難在評價體系中體現(xiàn)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院加強預算管理的有效對策

(一)注重做好內(nèi)部預算管理宣傳工作，強化正確認知

預算管理作為一種科學的管理手段，其主要針對的是資金預算，能夠起到統(tǒng)籌規(guī)劃配置作用[3]。要幫助衛(wèi)生院全員厘清認知，搭建內(nèi)部上下協(xié)同、全科室聯(lián)動的預算管理體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應做好內(nèi)部宣傳和培訓工作，以理論宣傳和實訓操作指導為主，促使各科室樹立科學的預算管理思維，只有如此，才能確保預算管理過程中各司其職，最優(yōu)發(fā)揮預算的資金配置優(yōu)勢。

(二)健全預算管理機制，梳理預算編制流程

1.完善預算管理組織體系

為保障預算管理有效落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應考慮設立專門的預算管理機制，統(tǒng)籌負責衛(wèi)生院預算工作，如成立預算委，直接對院長負責，組成人員包括各科室負責人，各科室負責人對本科室的預算落實情況負直接責任，以完善的責任體系保障預算管理工作順利開展。除此之外，作為衛(wèi)生院的預算委，還應組織協(xié)同好預算編制工作，對各科室的預算進行審查，對預算進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控，對需要調(diào)整的預算及時合理調(diào)增，督促預算績效考評工作落實，以發(fā)揮預算委管理協(xié)同職能。

2.預算編制方法的選擇

作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院預算委，要組織協(xié)調(diào)各部門參與到預算工作中，根據(jù)本衛(wèi)生院實際情況來選擇預算編制方法，如可以引入零基預算法來編制，改變以往使用的增量預算法，在分析歷史數(shù)據(jù)的同時，明確本期鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的工作目標，并以此來分析測算，確保預算數(shù)據(jù)的精準性。

3.做好預算分解工作

在實施預算管理過程中，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院要將總目標細化，并分解至各科室，使衛(wèi)生院各科室了解本科生的工作任務和內(nèi)容，通過自上而下分解，自下而上編制預算，可以使各科室在編制預算過程中以本科室實際情況為基準，避免預算編制盲目、粗略，確保預算計劃符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實際。

4.優(yōu)化預算編制流程

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在編制預算過程中要遵循以下流程：

第一，下達通知。對于編制通知，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院預算部門應在每年10月下達，各科室收到預算編報通知，根據(jù)本科室情況制定預算計劃，完成后上報。

第二，預算需求上報。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院各科室，對于部分預算需求應做出詳細說明，如評估相關醫(yī)療設備的利用情況，是否需要更新設備，更新設備所需資金額等內(nèi)容，均應明確說明需求。

第三，召開研討分析會。在編制預算過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院要召開研討分析會，對各科室的預算進行整理并匯總，明確各科室發(fā)展規(guī)劃，集體商議討論預算計劃的科學性和可行性，討論通過后上報審批。

第四，下達預算。在預算批復下達后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院要以審批通過的預算額為依據(jù)，嚴格規(guī)范執(zhí)行預算，確保不超預算、不無預算支出，以最大化提升資金利用率。

第五，調(diào)整預算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院預算一經(jīng)確定不能隨意調(diào)整。若情況特殊，如涉及衛(wèi)生院發(fā)展，會嚴重影響預算執(zhí)行的情況下，可按照嚴格的預算調(diào)整程序申報。

(三)基于運營目標確定預算

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院戰(zhàn)略目標是預算開展的前提，因此要重視結合衛(wèi)生院的特點針對性制定科學合理的戰(zhàn)略目標，而各科室要堅持以總目標為導向，制定科學可細化的工作計劃，如對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的健康檔案管理科，要制定出本年度的預期建檔數(shù)量，再將其細化分解至每月，而對于資金預算的制定，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院財務科以各科室上報的工作計劃為依據(jù)，來編制資金預算，之后再逐級下達至各科室，確保實現(xiàn)上下貫通，能夠順利執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實施預算管理，其目的在于通過閉環(huán)的預算管理系統(tǒng)提升管理能力，為戰(zhàn)略目標實現(xiàn)助力[4]。

(四)制定切實可行的預算管理制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應重視科學的預算管理制度，堅持以制度為依據(jù)，提升預算管理規(guī)范性。當前，雖然大部分衛(wèi)生院都制定了預算管理制度，但是在實施過程中存在問題，往往是為了應對上級檢查，實際執(zhí)行力度不足，由此導致制度形式化，無法指導衛(wèi)生院預算工作開展。鑒于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應根據(jù)自身預算管理目標要求設計合理的預算管理制度，確保預算工作有據(jù)可依，有規(guī)可循，以此提升預算管控力度，提升預算資金利用率，避免隨意化。首先，為保障預算管理制度切實有效，實現(xiàn)收支平衡，制度制定要嚴格遵循三個原則：第一，要做到效益優(yōu)先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在編制預算過程中，要確?？偭科胶猓源藶榍疤醽砭幹祁A算，避免厚此薄彼，導致預算失衡，實現(xiàn)全面預算，既統(tǒng)籌全局又兼顧重點。第二，要做到積極穩(wěn)健，在預算編制過程中要注意預防和規(guī)避財務風險，強化風險管控，以建立良性的基層醫(yī)療環(huán)境。第三，要做到權責對等，權責的劃分要確?？茖W合理，以經(jīng)營戰(zhàn)略為導向，來進行權責分配。其次，預算編制方法選擇，在鄉(xiāng)村衛(wèi)生院實施預算管理過程中，要尤為重視編制方法的選擇，其直接影響編制效果和準確性，當前比較常用的是零基預算法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院可積極引入零基預算法，降低以往預算編制過程中的主觀性，提升預算準確率。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實施預算管理要體現(xiàn)全員性，不能僅僅停留在某一科室，因此要調(diào)動各科室積極性，在年度工作計劃制定以及實施細則制定過程中，要結合各科室的實際情況，分析部門特點和任務特點，確保預算能夠“接地”，便于落實。

(五)強化預算執(zhí)行深度、提升執(zhí)行嚴謹性

基層衛(wèi)生院在編制全面預算管理預算時需全面考慮基層衛(wèi)生院建設的各個方面，涵蓋基層衛(wèi)生院的各個指標?；鶎有l(wèi)生院應該在預算和決策的基礎上對于涉及預算的資金的取得和投放部分、醫(yī)護人員工資的收入、醫(yī)療設備的買入等各個方面建立完整的流程，規(guī)范資金使用流程?；鶎有l(wèi)生院應該建立相應的事前和事中審批制度，對于資金較小的業(yè)務，落實到位，防止資金流失。對于資金流向較大的業(yè)務，建立逐級審批制度，讓各級人員審核并監(jiān)督。在執(zhí)行過程中，不能只注重表面的賬實相符，應該針對不同業(yè)務分類，并且針對資金的不同用途進行歸集，例如，對于長期的醫(yī)療設備歸集在固定資產(chǎn)預算科目、對于消耗性使用的物品則要歸集在易耗品以及相應的存貨科目。

(六)強化國有資產(chǎn)全環(huán)節(jié)管控

為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院預算管理水平，應重視強化資產(chǎn)管控。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院而言，在實施資產(chǎn)管理過程中，主要包含產(chǎn)權的記錄、資產(chǎn)的購置、資產(chǎn)的驗收、資產(chǎn)的日常管理、資產(chǎn)的調(diào)撥、資產(chǎn)的日常維護和處置等。由于其屬于國有資產(chǎn)，因此在資產(chǎn)全生命周期應重視強化管控，并細化至每一個環(huán)節(jié)，確保把好資產(chǎn)關口。如在資產(chǎn)處置過程中，為確保其處置規(guī)范，在資產(chǎn)處置前要先進行處置申請，除此之外，還要進行材料的審核，要經(jīng)過專業(yè)的檢驗機構進行技術鑒定，之后審批執(zhí)行、財務核銷等，在資產(chǎn)的處置過程中，要嚴格落實處置程序，確保資產(chǎn)的規(guī)范化處理，避免造成資產(chǎn)的浪費，增加鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的資產(chǎn)購置資金支出。

(七)健全預算績效考評體系

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實施預算管理過程中，預算績效考評是不可或缺的一環(huán)，通過預算和績效相結合，可以發(fā)揮激勵作用，保障預算落實。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，可考慮設立績效考評小組，作為預算管理的日常執(zhí)行機構，由分管領導牽頭，各部門負責人參與，主要負責對預算編制準確性、預算執(zhí)行效果、預算資金撥付及時性、預算資金利用率等進行考評和監(jiān)督，為調(diào)動衛(wèi)生院全員參與預算積極性，可將考評結果納入績效獎懲范疇，獎優(yōu)罰劣，對于預算完成較好的科室或者個人，采取獎勵措施，如可適當增加薪資、獎金或者福利，對于預算執(zhí)行不到位的部門或者個人，則要采取懲罰措施，可在下期適當縮減預算。通過聯(lián)動績效考評和預算管理，可以增強預算管理實施動力[5]。

五、結語

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在未來將發(fā)揮越來越重要的作用，將成為保障基層居民醫(yī)療健康的重要主體，這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院必須重視管理優(yōu)化，而實施預算管理恰恰滿足了這一目標，能夠促使衛(wèi)生院戰(zhàn)略目標達成。