當今中國實行的代議民主制是人民代表大會制“一院制”，而不是西方國家實行的兩院制。那么，中國的“一院制”是如何形成的呢？中國的人民代表大會制與西方的兩院制有什么區(qū)別呢？作為中國最高權力機關，中國的人民代表大會是如何運行的，又擁有哪些權力呢？

中國特色“一院制”的形成

在中國建立什么樣的國家政權及其組織形式，是近代以后中國人民面臨的一個歷史性課題。為解決這一歷史性課題，中國共產黨領導中國人民在實踐中進行了艱辛探索。

早在土地革命時期，隨著革命根據地的擴大和穩(wěn)固，中國共產黨正式建立起保障根據地人民群眾行使民主權利的代表會議。1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會在江西瑞金召開。這次會議通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定：“中華蘇維埃所建設的，是工人和農民的民主專政國家。蘇維埃政權是屬于工人、農民、紅色戰(zhàn)士及一切勞苦民眾的?！薄爸腥A蘇維埃共和國之最高政權，為全國工農兵蘇維埃代表大會?！薄吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》還對蘇維埃的產生、職責等作出了規(guī)定?？梢哉f，這是當今中國的人民代表大會制度的雛形，具有開創(chuàng)性意義。

日本全面侵華戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中國共產黨為爭取中間力量共同抗擊日本帝國主義，在根據地探索建立具有更廣泛代表性的參議會制度。1937年7月，中國共產黨領導的陜甘寧邊區(qū)各區(qū)縣廣泛發(fā)動人民選舉參議員，召開參議員大會。此后，參議會制度逐漸替代中華蘇維埃代表會議制度，成為最基本的政權組織形式。1939年初，陜甘寧邊區(qū)召開邊區(qū)第一屆參議會第一次會議，選出了議長、副議長，政府主席、副主席，制定了施政綱領。不僅如此，邊區(qū)還推行“三三制”，即在政權機構和民意機關的人員名額分配上，代表工人階級和貧農的共產黨員、代表和聯系廣大小資產階級的非黨左派進步分子和代表中等資產階級、開明紳士的中間分子各占三分之一。周恩來曾這樣評價：在解放區(qū)的抗日民主政權中實行的“三三制”就是各級代表會議制度，是真正的民主制度。

隨著實踐的發(fā)展和經驗的積累，中國共產黨對國家政權組織形式有了更完整、更成熟的認識，其代表性思想集中體現在毛澤東發(fā)表的《新民主主義論》一書中。在這部著作中，毛澤東明確提出了“人民代表大會”這樣一個嶄新的概念。他說，中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位，適合于表現民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。這里已經勾勒出人民代表大會的輪廓。按照這樣一種國家政權組織形式的新設想，1949年9月，中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》正式確認建立人民代表大會制度。

但是，新中國成立之初，當時主要考慮到人民解放戰(zhàn)爭還沒有結束，各種基本的政治社會改革工作還沒有在全國范圍內進行，經濟也需要一個恢復時期，人民代表大會制度還沒有立即實行的條件，因此，具有臨時憲法性質的《共同綱領》規(guī)定，在全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權，發(fā)揮“臨時國會”的作用。直到1954年第一屆全國人民代表大會召開及“五四憲法”出臺，人民代表大會才成為最高國家權力機關。

中國之所以不搞“兩院制”，而是實行人民代表大會制度，除了歷史上的原因外，更多的還是考慮到中國國家性質以及自身的國情。其一，中國的人民代表大會制度反映了中國的國家性質;其二，中國的人民代表大會制度體現了中國的民主集中制組織原則;其三，中國的人民代表大會制度體現了中國統一的多民族國家的實際國情。這些因素既反映了中國代議制民主制度的基本內涵，又決定了它與其他代議制民主的根本區(qū)別。

人民代表大會不同于西方議會

人民代表大會制度作為中國的根本政治制度，體現了國家一切權力屬于人民，體現了中國共產黨的領導地位和執(zhí)政地位，體現了中國社會主義國家性質。這就決定了中國人民代表大會制度與西方議會民主制有著很大的不同。

中國的人民代表大會制與西方的議會民主制是各自不同政黨政治制度的現實反映。中國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，中國共產黨是領導核心，是執(zhí)政黨;各民主黨派是中國共產黨領導的、與共產黨長期合作共事的參政黨，不是在野黨，更不是反對黨。西方資本主義國家實行的是多黨制或兩黨制，有執(zhí)政黨，有反對黨和在野黨，各黨派明爭暗斗，但無論哪個黨派上臺執(zhí)政都不可能真正代表人民利益，都是極力維護自己及其代表的利益集團的利益。西方議會無論是一院制還是兩院制，都是持有不同政見的各黨派爭奪權力的場所。中國的人民代表大會是中國共產黨對國家和社會事務實施領導的國家權力機關。縣鄉(xiāng)人大代表是按選區(qū)直接選舉產生的?？h級以上人大代表實行間接選舉，按照選舉單位組成代表團參加代表大會。也就是說，在中國的人民代表大會中沒有議會黨團，也不以界別開展活動。中國的人民代表大會常務委員會也是由代表大會選舉產生，它的各專門委員會均依法設立，并根據工作需要由代表大會或常委會決定任免其組成人員。無論是代表大會，還是常委會或專門委員會，都不是按照黨派分配席位的。我們的人大代表、常委會組成人員、專門委員會組成人員，無論是共產黨員，還是民主黨派成員或者無黨派人士，肩負的都是人民的重托，都在中國共產黨領導下依法履行職責，為人民服務，根本利益是一致的，大家合作共事，沒有西方議會中各黨派的明爭暗斗，而是充分發(fā)揚民主，集思廣益，在充分協商、基本達成共識的基礎上，按照多數人的意見作出決定。

中國的人民代表大會和“一府兩院”的關系與西方國家的行政、司法、立法機關之間的關系也有著實質性的差別。中國是由人民代表大會統一行使國家權力，“一府兩院”由人民代表大會產生，對人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。各國家機關雖然分工不同、職責不同，但目標是完全一致的，都在中國共產黨領導下，在各自職權范圍內貫徹落實黨的路線方針政策和憲法法律，為建設中國特色社會主義服務。這與西方國家議會、政府、法院“三權鼎立”有著本質區(qū)別。人民代表大會與“一府兩院”不是相互掣肘，不是唱對臺戲。人民代表大會統一行使國家權力要盡職盡責，但不代行行政權、審判權、檢察權。人民代表大會根據中國共產黨的主張和人民的意愿，通過制定法律、作出決議，決定國家大政方針，并監(jiān)督和支持“一府兩院”依法行政、公正司法，保障各國家機關協調有效地開展工作，把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

中國的人民代表大會的代表與西方議會的議員所擔負的職責也不相同。中國的人民代表大會代表，來自中國各地區(qū)、各民族、各行各業(yè)，中國的工人、農民、知識分子、解放軍和婦女、歸國華僑等都有適當比例的代表，人口再少的民族也都有代表，因而具有十分廣泛的代表性。中國的人民代表大會的代表，工作和生活在人民中間，同人民群眾保持著密切聯系，對人民群眾的生活和愿望感受最直接。中國的人民代表大會的代表，從事各自的職業(yè)，有各自的工作崗位，深入實踐、貼近實際，對國家的方針政策、憲法法律的貫徹實施情況體會最深刻，對現實生活中的實際問題了解最深入。中國的人民代表大會的代表，是在人民代表大會召開期間依法集體行使職權，而不是每個代表個人直接去處理問題，中國的各級人大常委會辦事機構是代表的集體參謀助手和服務班子。與中國的人民代表大會的代表不同，西方議院的議員都是職業(yè)政客，分別代表某黨某派的利益，還有自己的議員助手和工作班子，他們之間有時會進行某種合作，但大多時候是相互對立，甚至一言不合便大打出手。

還需要指出的是，西方議院是由來自各個不同黨派的議員組成，往往是黨派人數較多的一方控制著議院的議題，很多時候相互間難以達成共識，容易陷入掣肘的僵局，嚴重影響國家的政策決策與實施效率。反觀中國的人民代表大會，其制度核心所在就是堅持中國共產黨的領導。中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，中國有14億人口、56個民族，經濟要發(fā)展，政治要穩(wěn)定，文化要繁榮，社會要和諧，民族要團結，老百姓要過上好日子，沒有一個堅強的領導核心是不行的。正是因為堅持中國共產黨的領導，中國的人民代表大會行使國家權力時展現出很高的效率，與其他國家機構之間相互配合，共同推動國家機器高效率運行，為中國經濟社會快速發(fā)展提供了保障。

中國最高權力機關的運行機制

人民代表大會制度是中國人民當家作主的根本政治制度。為保障人民當家作主的權利得到真正的落實，作為中國最高權力機關的人民代表大會設計了一套科學有效的運行機制。? 中國的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。中國憲法規(guī)定，年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，除依法被剝奪政治權利的人外，都有選舉權和被選舉權。中國的縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表都由選民直接選舉產生，多年來享有選舉權和被選舉權的人數占18周歲以上公民人數的99%以上，參選率在90%左右。根據中國的實際情況，目前縣以上的各級人民代表大會代表通過間接選舉產生，即由下一級人民代表大會選舉產生上一級人民代表大會代表。無論直接選舉，還是間接選舉，都依法實行差額選舉。選民和選舉單位有權依照法律規(guī)定的程序，罷免或者撤換自己選出的代表。代表有權依法提出議案、審議各項議案和報告、對各項議案進行表決，在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決受法律保護。

中國的全國人民代表大會、地方各級人民代表大會每屆任期五年。其中，全國人民代表大會會議每年舉行一次，地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。中國選舉法規(guī)定，全國人民代表大會代表名額不超過3000人。由于中國的全國人民代表大會代表人數較多，不便經常開會議事，根據中國憲法規(guī)定，中國的全國人民代表大會設立了常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間行使最高國家權力機關的職能。全國人民代表大會常務委員會一般每兩個月舉行一次會議。中國的全國人民代表大會常務委員會由委員長、副委員長若干人，秘書長、委員若干人組成。中國的縣級以上地方各級人民代表大會也設立常務委員會，全國各級常務委員會組成人員由人民代表大會在代表中通過差額選舉產生，每屆任期同各級人民代表大會相同。

中國的人民代表大會及其常務委員會充分發(fā)揚民主，集思廣益，代表和反映人民的意志和根本利益。中國的人民代表大會及其常務委員會表決各項議案實行絕對多數原則，即由全體組成人員的過半數贊成才能通過。全國人民代表大會對憲法的修改，須由全體代表的三分之二以上的多數通過。同時，中國的人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，國家有關部門負責人可以列席會議，有關部門和個人也可以旁聽會議。列席會議人員有發(fā)言權，無表決權。旁聽人員沒有發(fā)言權，如果他們對人民代表大會常務委員會正在審議的議案有意見，可以書面向常務委員會工作機構提出。

作為中國最高權力機關，中國的人民代表大會擁有立法、監(jiān)督、人事任免、重大事項決定等四項權力。這也是中國人民通過人民代表大會制度行使當家作主權利的主要體現。

中國的人民代表大會行使立法權。中國憲法規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權，主要是修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。地方人民代表大會及其常務委員會根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同國家憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。民族自治地方的人民代表大會還有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作變通。

近年來，中國的立法民主不斷向前推進。幾乎每一件法案的起草都采取專家座談會、論證會等形式，聽取專家的意見。有的法案還由立法機構直接委托社會研究部門起草。對于調整重要社會關系的立法項目，地方人大常委會還經常召開聽證會，讓不同利害關系方發(fā)表意見。近年來，中國的憲法修正案、婚姻法修改草案、合同法草案、物權法草案、民法典等多項關系到人民切身利益的重要法案，都需要把草案向全民公布征求意見。人民群眾直接參與法律的制定，使法律能夠充分體現人民的意愿和要求，而且增強了全社會的法律意識，通過后也能比較順利地執(zhí)行。

中國的人民代表大會行使監(jiān)督權。監(jiān)督憲法和法律的實施，是全國人大及其常委會行使監(jiān)督權的主要內容。這種監(jiān)督的基本形式是執(zhí)法檢查、法規(guī)備案審查。進行執(zhí)法檢查和備案審查，目的在于撤銷違反憲法和法律的法規(guī)、規(guī)章，督促有關制定機關糾正不適當的條文，對保障國家法制統一具有重要的作用。

監(jiān)督同級政府和法院、檢察院的工作，是中國的人民代表大會及其常務委員會行使監(jiān)督權的另一重要內容。聽取和審議“一府兩院”的工作報告，是中國的人民代表大會及其常務委員會進行工作監(jiān)督的基本形式。人民代表大會舉行會議期間，同級人民政府、人民法院、人民檢察院向大會報告工作，人民政府還須向大會提出預算草案、國民經濟和社會發(fā)展計劃草案，預算草案須經大會審查批準。人民代表大會常務委員會召開會議時，經常就關系改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題和同人民群眾切身利益密切相關的熱點難點問題，聽取有關專題工作報告或匯報。

中國的人民代表大會行使人事任免權。人民代表大會及其常務委員會有權選舉、決定、任免、撤換、罷免有關國家機構組成人員。中國的全國人民代表大會選舉國家主席、副主席，中央軍事委員會主席;根據國家主席的提名，決定國務院總理的人選;根據國務院總理的提名，決定國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選;根據中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選;選舉最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長。地方各級人民代表大會依法認真履行對地方有關國家機構組成人員的選舉、決定、任免、撤換、罷免。

中國的人民代表大會行使重大事項決定權。中國的全國人民代表大會依據憲法有權批準省、自治區(qū)、直轄市的建置，決定特別行政區(qū)的設立及其制度，決定戰(zhàn)爭和和平的問題，以及其他重大事項。對經濟和社會發(fā)展中的重大問題，如城市規(guī)劃、環(huán)境保護、重大工程項目論證，均須中國的人民代表大會作出決議后方可實施。

實踐充分證明，人民代表大會制度是符合中國國情、體現中國社會主義國家性質、能夠保證中國人民當家作主的根本政治制度。它保證國家機關協調高效運轉，維護國家統一和民族團結，使得國家和民族的前途命運掌握在人民的手里。