李金枝

山東省煙臺市財政科研教育中心 山東煙臺 264000

為實現(xiàn)發(fā)展，我國制定了創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，將科技與經(jīng)濟(jì)相融合，通過增加科研投入，帶動經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。我國對科技創(chuàng)新十分重視，推動財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度改革，能夠解決科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的碎片化以及分割化問題。當(dāng)前所采用的財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系并不完善，存在諸多突出問題，如預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、項目管理與經(jīng)費(fèi)管理相脫節(jié)、科研經(jīng)費(fèi)使用缺乏監(jiān)管以及科研報銷規(guī)定不合理等[1]。針對現(xiàn)有科研項目經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題，需遵循頂層設(shè)計原則，針對不同問題，采取針對性措施，完善財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系，確?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)合理使用，避免出現(xiàn)資金浪費(fèi)等多種問題。

1 財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系中存在的問題

財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系中存在諸多問題，為深入剖析問題，將從高層制度、中層制度以及基層制度三方面出發(fā)。

1.1 高層制度存在的問題

1.1.1 法治化程度低下，缺乏穩(wěn)定性

現(xiàn)行財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系中，其高層制度存在法治化程度低下問題，缺乏穩(wěn)定性，行政化思維突出。高層制度主要是由黨中央以及國務(wù)院所出臺的規(guī)范性文件，并未上升至法律層面。我國雖然重視科研項目開展，但關(guān)于科研項目立項、審批以及經(jīng)費(fèi)使用方面，并未制定完善的法律法規(guī)。在科研項目經(jīng)費(fèi)管理中，主要是依據(jù)財政部以及科技部等頒布的規(guī)范性文件作為主要依據(jù)，由科研主管機(jī)構(gòu)使用并支配科研項目經(jīng)費(fèi)。相關(guān)人員對國家科研經(jīng)費(fèi)的法律性質(zhì)認(rèn)知不充分，缺乏良好的法治意識。我國財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理中，其高層制度與中層制度還處于不斷變動中，缺失穩(wěn)定性。一旦高層制度變動，必然會帶動中層制度變動。雖然高層制度需要與時俱進(jìn)，結(jié)合實際需求進(jìn)行調(diào)整與編訂，但頻繁變更會導(dǎo)致制度缺乏穩(wěn)定性，還會影響基層制度以及中層制度，繼而對整個制度產(chǎn)生影響[2]。

1.1.2 規(guī)定缺乏合理性

在財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理高層制度中，存在規(guī)定不合理問題。首先為間接費(fèi)用比例并不合理。我國對間接費(fèi)用比例具有明確規(guī)定，采用公開競爭方式的研發(fā)類項目，需要設(shè)立間接費(fèi)用，核定比例需要提高到不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)的一定比例。在500萬元以下的部分則為20%，在500～1000萬的部分為15%，這一核定比例不夠科學(xué)，并未考慮科研項目之間的差異性，采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，必然會影響科研活動開展積極性。針對這一問題，我國進(jìn)行了修改，同時也選擇了多個試點(diǎn)單位，如軟件開發(fā)以及基層電路等項目，挺高了間接經(jīng)費(fèi)比例，500萬元以下部分不超出30%，500～1000萬部分不超過25%。針對理論研究項目，需要結(jié)合實際情況，調(diào)整間接費(fèi)用比例。但調(diào)整后的文件，只對試點(diǎn)單位進(jìn)行調(diào)整，其他單位仍舊依據(jù)原有標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

其次為結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用缺乏科學(xué)性。依據(jù)我國所制定的規(guī)定，當(dāng)科研項目完成任務(wù)目標(biāo)并驗收后，依據(jù)規(guī)定，結(jié)余資金歸項目單位使用，并用于科研活動中。這一規(guī)定的制定，使得部分科研人員在開展科研項目中，會盡可能將科研經(jīng)費(fèi)用完，在一定程度上會造成科研經(jīng)費(fèi)使用不充分以及經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)等問題，經(jīng)費(fèi)使用效益低下。

1.2 中層制度存在的問題

1.2.1 中層制度制定缺乏創(chuàng)新

各地區(qū)以及各個部門需要始終遵循高層制度，結(jié)合本地區(qū)以及本部門的實際情況與需求，制定完善的中層制度。中層制度制定中，需要結(jié)合科研項目特點(diǎn)，不斷創(chuàng)新并完善。但在實際情況中，存在部分地區(qū)與部門，在中層制度制定中，缺乏創(chuàng)新，中層制度不完善，主要可從兩方面體現(xiàn)。首先是對科研項目經(jīng)費(fèi)的開支標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督管理等方面，僅僅只是照搬高層制度內(nèi)容，未結(jié)合實際情況，科研經(jīng)費(fèi)管理不到位，難以調(diào)動科研人員積極性。其次存在部分地區(qū)，完全借鑒其他地區(qū)的中層制度，并未融合本地區(qū)實際情況，缺乏地區(qū)特色，制度創(chuàng)新程度低下[3]。

1.2.2 中層制度制定不及時，造成中層制度缺失

地方科研單位，為推動科研項目順利開展，需要積極制定中層制度，針對中層制度中的不完善之處，需要及時修改。但存在部分地方科研單位，對中層制度修改不及時，仍舊依據(jù)傳統(tǒng)制度開展各項工作。從具體實踐情況分析，部分省份在2018年以及2019紛紛制定了完善的資金管理方法，但仍存在部分省份，并未制定資金管理辦法，導(dǎo)致科研項目經(jīng)費(fèi)管理不科學(xué)，中層制度嚴(yán)重缺失。

1.3 基層制度存在的問題

1.3.1 基層制度制定缺乏科學(xué)性

由于基層制度制定缺乏科學(xué)性與合理性，將會影響財政科研經(jīng)費(fèi)管理效率。造成基層制度不合理的原因，主要可從兩方面分析。首先是由于高層制度與中層制度缺乏合理性，繼而影響基層制度制定。其次是由于項目承擔(dān)單位在基層制度制定中，對高層制度以及中層制度中的精神理解不到位，使得基層制度不具備科學(xué)性與合理性。例如我國出臺了相關(guān)文件，要求科研單位需要認(rèn)真梳理現(xiàn)有規(guī)章制度，找出規(guī)章制度中的不合理之處，進(jìn)行修改與完善。但存在部分單位，雖然對現(xiàn)有制度進(jìn)行了梳理與調(diào)整，但仍未解決報銷難等問題。科研人員積極性被打壓，不利于科研項目進(jìn)一步開展。

1.3.2 基層制度不完善

在現(xiàn)有財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系中，還存在基層制度不完善等問題。為便于科研人員理解與操作，針對科研項目開支范圍內(nèi)的多個費(fèi)用項目，均需要制定完善的管理制度。在高層制度與中層制度中，對項目承擔(dān)單位提出具體要求，項目承擔(dān)單位應(yīng)完善各項費(fèi)用基層制度制定，便于操作，為科研經(jīng)費(fèi)管理工作提供參考依據(jù)，例如需要制定間接費(fèi)比例管理制度以及勞務(wù)費(fèi)用管理制度等。但高層制度以及中層制度，并未明確要求項目承擔(dān)單位需要制定配套制度，同時項目承擔(dān)單位也沒有主動完善配套制度，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)管理不完善，報賬依據(jù)以及報賬流程缺乏統(tǒng)一性。

2 完善財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系優(yōu)化路徑

針對高層制度、中層制度以及基層制度中存在的問題，依據(jù)科學(xué)性合理性原則，需要及時采取調(diào)整措施，完善財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系，發(fā)揮制度體系優(yōu)勢，強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)管理。

2.1 高層制度完善措施

2.1.1 通過立法缺乏高層制度的穩(wěn)定性

為進(jìn)一步完善高層制度，需要從法律制度層面出發(fā)，對科研經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行立法，將其納入到法律范圍內(nèi)，有利于保障科研經(jīng)費(fèi)的合理使用。通過專門立法，能夠明確相關(guān)方的具體職責(zé)，一旦發(fā)生問題，可及時明確責(zé)任主體，避免相互推責(zé)等現(xiàn)象出現(xiàn)。其次通過立法，還能夠有效劃分經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任，推動科研經(jīng)費(fèi)治理模式更加科學(xué)完善，提供法律保障。若將政府一般行政管理行為轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹尚ЯΦ姆晒芾?，對現(xiàn)有財政科研經(jīng)費(fèi)管理制度進(jìn)行完善，則能夠充分規(guī)避科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的腐敗行為。在高層制度制定與完善中，需要積極采用立法方式，提高其權(quán)威性，保障財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系進(jìn)一步貫徹與落實，發(fā)揮制度體系優(yōu)勢，強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)管理[4]。

2.1.2 提高高層制度的科學(xué)合理性

在高層制度制定中，需要始終遵循科學(xué)性與合理性原則，這也是確保高層制度發(fā)揮作用的前提與基礎(chǔ)。與中層制度與基層制度相比較，高層制度的使用范圍更加廣泛，因而在相關(guān)規(guī)定制定中，需要從宏觀角度出發(fā)。若高層制度制定十分細(xì)致，將會影響中層制度與基層制度制定，制度制定范圍空間被進(jìn)一步壓縮。針對容易引起爭議以及操作難度過大的內(nèi)容，不應(yīng)出現(xiàn)在改成制度中。高層制度制定不合理，將對中層制度以及基層制度產(chǎn)生較大影響，使得整個制度體系缺乏規(guī)范性與完善性。針對當(dāng)前高層制度中存在不合理以及操作難度過大的問題，主要可從兩方面采取措施，加以改善。

首先針對部分易引起爭議以及操作難度大的規(guī)定，可進(jìn)行修改或者剔除，例如間接費(fèi)用計提比例以及簡化預(yù)算編制等，可在中層制度中體現(xiàn)，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整與修改。其次針對不科學(xué)規(guī)定，需要始終遵循科研活動規(guī)律，結(jié)合實際情況，修改并完善高層制度。例如關(guān)于科研信息公開范圍，需要明確規(guī)定，在不涉及國家機(jī)密以及公共利益前提下，財政科研項目信息需要實施社會公開制度，摒棄原有內(nèi)部公開制度。

2.2 中層制度完善措施

2.2.1 結(jié)合地區(qū)實際情況，積極創(chuàng)新

在中層制度制定中，需要充分融合地區(qū)實際情況，增加地區(qū)特色，對原有中層制度進(jìn)行創(chuàng)新，提高中層制度的合理性與科學(xué)性。例如針對省級財政項目，其資金來源與中央財政科研項目存在差異性，在制定財政科研經(jīng)費(fèi)管理制度時，可依據(jù)實際情況，合理創(chuàng)新。從不同省份創(chuàng)新情況出發(fā)，能夠發(fā)現(xiàn)在部分省份中，創(chuàng)新力度較大。結(jié)合本省財政性資金，設(shè)立自主創(chuàng)新項目，且承擔(dān)項目人員的人力資源成本費(fèi)用可從項目經(jīng)費(fèi)中支出，并未限制其比例。但前提則是不違反國家所制定的績效工資管理規(guī)定。還存在部分省份，強(qiáng)化對科研項目的經(jīng)費(fèi)支出，針對科研規(guī)模相對較小的項目，也會提供一定補(bǔ)助，還增加了間接費(fèi)用的具體計提比例，進(jìn)一步推動制度創(chuàng)新。但仍存在部分省份，并未進(jìn)行制度創(chuàng)新，使得中層制度缺乏合理性。中層制度創(chuàng)新不及時，將制約科研經(jīng)費(fèi)管理工作開展，只有結(jié)合地區(qū)實際情況，推動制度創(chuàng)新，才能夠發(fā)揮制度優(yōu)勢，提高科研經(jīng)費(fèi)管理效率，推動科研項目進(jìn)程。

2.2.2 補(bǔ)齊中層制度缺失短板

中層制度缺失，則會導(dǎo)致財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度不完善，制約政策制度落實。針對這一問題，需要充分梳理制度體系，明確缺失制度，繼而補(bǔ)齊缺失制度。例如在部分地區(qū)，在遵循高層制度基礎(chǔ)上，制定了相應(yīng)政策文件，使得地方性科研結(jié)構(gòu)以及高校也能夠享受相應(yīng)政策。其次隨著擴(kuò)大高校以及科研院所科研自主權(quán)意見的制定，這一意見僅適用于中央部門所屬的高校以及中央級科研院所，關(guān)于地方高校以及科研院所科研自主權(quán)的中層制度不完善。針對這一問題，制度缺失的省份，應(yīng)當(dāng)聯(lián)合財政部、教育部以及科技部等部門，結(jié)合地區(qū)實際情況，積極制定科研自主權(quán)制度，完善中層科研制度，補(bǔ)齊缺失短板[5]。

2.3 基層制度完善措施

2.3.1 提高基層制度制定的效率以及科學(xué)性

在一般情況下，具有雄厚科研實力的項目承擔(dān)單位，所承擔(dān)的財政科研項目數(shù)量較多，所獲得的資助金額也相對較多，科研管理難度較大。為實現(xiàn)對科研項目的充分管理，通常會投入大量人力資源，提高科研管理水平，基層制度制定較為合理。而部分科研實力相對較弱的項目承擔(dān)單位，主要負(fù)責(zé)地方性財政科研項目，國際財政科研項目承擔(dān)數(shù)量較少，因而項目資助經(jīng)費(fèi)較少，投入到經(jīng)費(fèi)管理中的人力資源不足，甚至在部分科研單位中，只有幾名科研管理人員，科研管理水平低下，基層制度不完善。我國為強(qiáng)化對科研經(jīng)費(fèi)管理，提高管理水平，推動放管服改革。在這一背景下，科研項目承擔(dān)單位應(yīng)積極制定基層制度，確保政策落實。針對科研管理水平低下的單位，主要可采用兩種方法解決。首先需要積極主動學(xué)習(xí)科研經(jīng)費(fèi)管理政策，提高自身科研管理水平。其次可借鑒其他單位基層制度制定經(jīng)驗，結(jié)合自身實際情況，確保項目制定的科學(xué)性與完善性。

2.3.2 結(jié)合科研單位實際情況制定并完善基層制度

只有進(jìn)一步調(diào)動科研人員積極性，提升獲得感，才能夠推動科研項目進(jìn)程，提高科研質(zhì)量。制定完善的基層制度，是調(diào)動科研人員積極性的重要措施?？蒲许椖砍袚?dān)單位在基層制度制定中，需要保證制度的適用性以及可操作性。首先需要進(jìn)一步簡化報銷手續(xù)，減少不必要的憑證，優(yōu)化報銷手續(xù)。其次需要提高辦事效率。特別是材料科研設(shè)備購買以及科研經(jīng)費(fèi)調(diào)劑等事務(wù)，應(yīng)提高工作效率，優(yōu)化科研人員體驗。最后需要加強(qiáng)對科研人員的保護(hù)，合理制定內(nèi)控制度，在簡化手續(xù)的前提下，保護(hù)科研人員，避免出現(xiàn)違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)面臨處罰的情況。只有增強(qiáng)科研人員的獲得感，完善基層制度，才能夠提高科研質(zhì)量與效率。

3 結(jié)語

財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系主要是由三部分組成，分別為基層制度、中層制度以及高層制度。為保障科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系的完善性，需要改善不同層次制度中存在的問題，積極采取措施，完善基層制度、中層制度以及高層制度，強(qiáng)化對科研項目經(jīng)費(fèi)管理，提高經(jīng)費(fèi)使用效率，推動我國科研事業(yè)蓬勃發(fā)展。