黃利軍

山東省青島市即墨區(qū)自然資源局 山東青島 266200

現(xiàn)今，國(guó)土空間規(guī)劃體系正逢改革與重建前期，其編制的方法和技術(shù)都不太明確。國(guó)家空間規(guī)劃的核心是要處理好開發(fā)與保護(hù)這一關(guān)系。哪里該開發(fā)、哪里該保護(hù)，開發(fā)多少、保護(hù)多少，怎么開發(fā)、怎么保護(hù)，國(guó)土空間規(guī)劃就是在“多規(guī)合一”的背景下，在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序的統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，強(qiáng)化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。

1 國(guó)土空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)意義

國(guó)土空間規(guī)劃作為一個(gè)地區(qū)未來(lái)空間開發(fā)利用的行動(dòng)綱要級(jí)別文件，其制定和出臺(tái)將對(duì)整個(gè)城市片區(qū)未來(lái)的人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容起到提綱挈領(lǐng)的作用。鑒于我國(guó)一些城市在城市發(fā)展的過(guò)程中對(duì)原本城市周邊的農(nóng)田、林地、水系產(chǎn)生了很多不利影響，在不斷的城市化過(guò)程中，各類近郊農(nóng)村空間功能發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變的同時(shí)，其原有農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式也發(fā)生了翻天覆地的變化，在編制國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，如何協(xié)調(diào)處理發(fā)展與生態(tài)、城市與農(nóng)村等問(wèn)題，最大限度地提高國(guó)土空間的利用率成為擺在廣大專家學(xué)者面前的首要問(wèn)題。

國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該從多個(gè)方面，建設(shè)協(xié)調(diào)型的城市空間，對(duì)過(guò)去為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而造成的城市生態(tài)環(huán)境破壞加以修補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處的局面，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造需要科學(xué)合理地改造方案支持，才能發(fā)揮出最優(yōu)的效果，實(shí)現(xiàn)城市改造最理想的狀態(tài)。國(guó)家土地空間規(guī)劃其實(shí)際意義就是針對(duì)土地資源實(shí)施開發(fā)與規(guī)劃，為活動(dòng)治理整體部署起到保護(hù)作用，使社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等環(huán)節(jié)得到增速。土地規(guī)劃實(shí)際定位可以將其戰(zhàn)略特點(diǎn)充分展示出來(lái)，其中還存在對(duì)于國(guó)土空間的有效開發(fā)，使用與管理等手段。針對(duì)有關(guān)活動(dòng)既可以起到指導(dǎo)性的意義，也能夠起到監(jiān)督管理的作用。新時(shí)期下，土地空間實(shí)際功能主要是加速功能區(qū)域的建立，為開發(fā)過(guò)程的合理性及科學(xué)性作出保障。其中對(duì)于人口分布的科學(xué)統(tǒng)籌，土地使用，城市布局等內(nèi)容都有著一定的幫助。不同土地空間主要功能在確定完畢后就可以結(jié)合其未來(lái)發(fā)展方向?qū)ζ溥M(jìn)行土地開發(fā)，使發(fā)展進(jìn)程更加規(guī)范。所以，國(guó)土規(guī)劃其主要作用就是進(jìn)行土地開發(fā)模式的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能協(xié)調(diào)[1]。

2 構(gòu)建國(guó)土空間治理體系

2.1 建立空間資源供給和資源配置體系

空間資源供給是空間格局可實(shí)施的最直接手段，需要構(gòu)建“需求—供給—實(shí)施監(jiān)管—評(píng)估獎(jiǎng)勵(lì)”的全周期資源要素配置體系。一是建立需求和供給的匹配，實(shí)現(xiàn)“人—地—水—產(chǎn)”的匹配，將土地供給與人口集聚能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、水資源和土地承載能力等進(jìn)行匹配驗(yàn)證，并基于“雙評(píng)價(jià)”、耕地占補(bǔ)和水田占補(bǔ)對(duì)土地資源供給方案進(jìn)行空間驗(yàn)證，確保資源供給能落地、能實(shí)施。二是加強(qiáng)土地資源實(shí)施端挖潛，實(shí)現(xiàn)多渠道供給。一方面，通過(guò)剛性管控和自上而下地分配指標(biāo)來(lái)倒逼存量用地的盤活利用。另一方面，由于省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的行政層級(jí)較高，具備政策設(shè)計(jì)和規(guī)則制定的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)通過(guò)設(shè)立機(jī)動(dòng)指標(biāo)和激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)資源供給的彈性，鼓勵(lì)地方轉(zhuǎn)變資源利用方式，自下而上地爭(zhēng)取指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和資源利用方式，以上措施有利于國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和彈性互動(dòng)。

2.2 國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)的制修訂

重視關(guān)于《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》《國(guó)土空間規(guī)劃法》等法律制定，將國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)工作法制化。對(duì)“多規(guī)合一”改革涉及的《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《草原法》《森林法》《海域使用管理法》等法律重新審視，對(duì)突破現(xiàn)行條款或不適應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行修訂，對(duì)過(guò)時(shí)的法律法規(guī)廢止或新立。按照“新階段、新理念、新格局”的思路，構(gòu)建起一套能夠?yàn)閲?guó)土空間保護(hù)與修復(fù)保駕護(hù)航的法律法規(guī)體系，體現(xiàn)出對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)化和法定化支持。

2.3 構(gòu)建國(guó)土空間科學(xué)發(fā)展的政策體系建設(shè)

通過(guò)不斷完善主體功能區(qū)政策，塑造高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的城鎮(zhèn)空間，打造與鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的美麗鄉(xiāng)村空間。要建立健全自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、資源資產(chǎn)管理、有償使用、用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等實(shí)施保障機(jī)制和政策措施。深化財(cái)政體制改革，完善公共財(cái)政體系。出臺(tái)鼓勵(lì)多渠道融資和有償使用的政策，形成優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)的鮮明導(dǎo)向。進(jìn)一步完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估與實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策。

2.4 明確空間資源結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系

在國(guó)土空間規(guī)劃工作實(shí)施過(guò)程中，空間資源結(jié)構(gòu)直接反映了分類空間結(jié)構(gòu)的落實(shí)情況，并與空間格局關(guān)系緊密。為錨固生態(tài)空間內(nèi)生態(tài)廊道、生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)節(jié)點(diǎn)的生態(tài)功能，需要對(duì)林地、濕地等進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，并優(yōu)化生態(tài)用水等水資源結(jié)構(gòu)。為滿足農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，需要進(jìn)行土地資源結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)。為推動(dòng)高質(zhì)量城鎮(zhèn)空間的發(fā)展，需要對(duì)建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等用地的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化地表水、地下水、非常規(guī)用水的水資源結(jié)構(gòu)。

2.5 構(gòu)建國(guó)家自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系

加快制定資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指南。建立資源環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，支撐規(guī)劃實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督?；诓煌瑢蛹?jí)、不同尺度和精度，建立相應(yīng)的指標(biāo)體系，形成支撐“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃的“雙評(píng)價(jià)”與“雙評(píng)估”技術(shù)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與方法體系[2]。

3 我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的發(fā)展及現(xiàn)狀

3.1 國(guó)土空間規(guī)劃體系發(fā)展

我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃始于改革開放，歷經(jīng)工業(yè)化起步和加速運(yùn)作期，目前秉承科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的理念，轉(zhuǎn)型為可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

3.2 國(guó)土空間規(guī)劃體系的現(xiàn)狀

我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃以“國(guó)土安全、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、擴(kuò)大開放、提高競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展”為主題，自然和生態(tài)環(huán)境資源的科學(xué)利用和有效保護(hù)為目標(biāo)，。我國(guó)在第一次國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，初步構(gòu)建了綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃相結(jié)合的規(guī)劃體系，為制定和實(shí)施區(qū)域發(fā)展政策提供重要依據(jù)；創(chuàng)新改革規(guī)劃體系以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、推動(dòng)“多規(guī)合一”以及探索科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督和實(shí)施流程并有效提升國(guó)家公民的公眾參與度[3]。

4 國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展措施

4.1 明確實(shí)施范圍

由于現(xiàn)有規(guī)則在針對(duì)范圍和分類依據(jù)存在差異，各部分之間的協(xié)調(diào)存在問(wèn)題，導(dǎo)致適用范圍有限，基本規(guī)則不統(tǒng)一。因此，為合理優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃體系，應(yīng)當(dāng)按照一個(gè)最權(quán)威統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，依法審查國(guó)土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，明確各類規(guī)則的實(shí)施范圍，避免各規(guī)劃內(nèi)容之間產(chǎn)生遺漏、重疊、矛盾等重大失誤。

4.2 完善相關(guān)法律

國(guó)土資源的保護(hù)利用應(yīng)當(dāng)充分遵循實(shí)事求是的基本原則和開發(fā)利用的客觀規(guī)律，在明確各類型土地使用標(biāo)準(zhǔn)的前提下要成立管理部門，完善相關(guān)法律并建立切實(shí)可行的國(guó)土空間規(guī)劃管理機(jī)制，加強(qiáng)懲罰力度，對(duì)國(guó)土資源利用的一系列步驟實(shí)行嚴(yán)格的審核制度，以提高國(guó)土資源的利用質(zhì)量，有效規(guī)避國(guó)土資源利用過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾糾紛和違規(guī)建設(shè)等問(wèn)題。

4.3 構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系

通過(guò)建立全國(guó)統(tǒng)一、各級(jí)部門緊密協(xié)調(diào)和各層級(jí)嚴(yán)格管理和管控的發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建統(tǒng)一的理論框架，是明晰空間規(guī)劃的概念、內(nèi)涵和構(gòu)成的重要因子。將空間規(guī)劃作為協(xié)同和統(tǒng)籌各類規(guī)劃的總和，對(duì)其他類型的規(guī)劃處理則僅作為形式上的專項(xiàng)規(guī)劃，不單獨(dú)賦予其法定意義，有選擇性地引入國(guó)外空間規(guī)劃理論，探索符合我國(guó)國(guó)情的空間規(guī)劃體系的理論；轉(zhuǎn)變空間規(guī)劃關(guān)注重點(diǎn)，從對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的關(guān)注轉(zhuǎn)為對(duì)國(guó)土空間資源模式的關(guān)注，明確的空間規(guī)劃概念、內(nèi)涵，以及關(guān)注視角能夠更精準(zhǔn)、有效地把握研究?jī)?nèi)容[4]。

4.4 不斷細(xì)化戰(zhàn)略層次和內(nèi)容

國(guó)土空間規(guī)劃工作中，首先，建議省級(jí)、市級(jí)編制國(guó)土空間規(guī)劃增設(shè)戰(zhàn)略與區(qū)域研究專題，縣級(jí)及以下編制國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)置戰(zhàn)略與區(qū)域研究專篇，重點(diǎn)研究明確上位戰(zhàn)略落實(shí)和區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題。其次，建議進(jìn)一步細(xì)化戰(zhàn)略層次和內(nèi)容，細(xì)化省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)戰(zhàn)略的編制要點(diǎn)和具體范圍，如在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制層面，明確跨省際協(xié)調(diào)、省內(nèi)次區(qū)域協(xié)調(diào)、各市縣空間開發(fā)保護(hù)協(xié)調(diào)等等。最后，建議探索全新工作模式。眾所周知，空間布局與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不能分割而論，制定空間開發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略必然要緊密結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)定位，因此，建議探索全新工作模式，在發(fā)展規(guī)劃體系與國(guó)土空間規(guī)劃體系開展專題研究中，互設(shè)專題，協(xié)同推進(jìn)。

4.5 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

國(guó)土空間規(guī)劃的編制不僅涉及城市區(qū)域，隨著城市化速度的不斷提升，近郊農(nóng)村向城市建成區(qū)轉(zhuǎn)化的速度也將越來(lái)越快，如若不能對(duì)近郊農(nóng)村區(qū)域進(jìn)行合理的空間規(guī)劃，即便是將來(lái)其所屬空間全部變成建成區(qū)，其空間利用率也將遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他同地域的建成區(qū)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)城市空間應(yīng)有的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在國(guó)土空間規(guī)劃編制時(shí)要及時(shí)發(fā)現(xiàn)了此類問(wèn)題，其在規(guī)劃編制階段充分考慮了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的可行性。

4.6 加大投入技術(shù)資金支持，強(qiáng)化生態(tài)調(diào)控

構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)調(diào)控機(jī)制，一方面，要綜合城市、土地、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等多方面因素，形成一套引領(lǐng)城市可持續(xù)發(fā)展的綜合規(guī)劃，引領(lǐng)保護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)環(huán)境應(yīng)急處理能力，避免國(guó)土資源的浪費(fèi)和破壞。另一方面，政府要重視生態(tài)保護(hù)技術(shù)手段的科研工作，并加大在國(guó)土空間規(guī)劃方面的資金投入，為國(guó)土生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供技術(shù)支持和資金保障[5]。

4.7 提升跨行政區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的地位

首先，應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，明確跨行政區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的地位關(guān)系，在兩個(gè)文件中分別處于不同的地位層次，容易導(dǎo)致該類型規(guī)劃在實(shí)施中產(chǎn)生矛盾。其次，進(jìn)一步明確跨行政區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃與所在區(qū)域的國(guó)土空間規(guī)劃的地位關(guān)系。按照《意見》解讀，跨行政區(qū)域的國(guó)土空間規(guī)劃屬專項(xiàng)規(guī)劃范疇，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從同級(jí)總體規(guī)劃，但是從規(guī)劃范圍來(lái)看，跨行政區(qū)域是從區(qū)域視角出發(fā)，注重解決協(xié)調(diào)城市間問(wèn)題，認(rèn)為城市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從。如在編制本級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃確實(shí)需要變更已有跨行政區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分論證，經(jīng)其審批機(jī)關(guān)同意后方可變更，從一定程度上確保本級(jí)規(guī)劃應(yīng)有的規(guī)劃主權(quán)。

4.8 加大公眾參與度

國(guó)土空間規(guī)劃離不開公眾的參與，在傳統(tǒng)的方式下，公眾對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃的參與度較為有限，規(guī)劃對(duì)于公眾意見及需求的反饋?lái)憫?yīng)度不夠。通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾的意見進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄、收集及分析，從而客觀地體現(xiàn)公眾對(duì)于城市發(fā)展的意見和需求。目前許多部門及單位都建立了與公眾進(jìn)行溝通的公眾號(hào)、微博等新媒體平臺(tái)，可以通過(guò)這些新媒體平臺(tái)及時(shí)向公眾公示國(guó)土規(guī)劃的相關(guān)信息，并在此基礎(chǔ)上建立公眾意見數(shù)據(jù)庫(kù)，以便能夠及時(shí)對(duì)公眾意見作出反饋，從而保證國(guó)土空間規(guī)劃更加貼近公眾的需求，使得規(guī)劃成果更加科學(xué)、接地氣[6]。

5 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段，我國(guó)空間規(guī)劃正處于對(duì)理論體系的優(yōu)化、完善階段，由于空間系統(tǒng)具有多元素影響的復(fù)雜性，國(guó)土空間由地域空間屬性向權(quán)域空間屬性的拓展，也提出了研究構(gòu)建國(guó)土空間統(tǒng)一治理范式的客觀要求。我國(guó)未來(lái)的研究需要重點(diǎn)關(guān)注空間規(guī)劃中的編制實(shí)施和管理等核心問(wèn)題，特別是在規(guī)劃理論框架體系構(gòu)建、規(guī)劃技術(shù)方法和模式的確定、編制審批程序的層次分級(jí)和法律法規(guī)體系的完善上深入研究。