黃尹旭

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100872)

一、問題的提出

公共數(shù)據(jù)是全部或者部分使用財(cái)政性資金的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織及科研機(jī)構(gòu)等公共機(jī)構(gòu)在依法履行公共職能過程中生成、采集的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源。黨的十九屆四中全會(huì)決定提出：“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制?！盵1]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》明確指出，要“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”，并特別要求“研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度規(guī)范”[2]。文章嘗試闡釋公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的法理，從而為數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素普遍一般性機(jī)制做出有益探索，并明確國家與公共數(shù)據(jù)的法律關(guān)系，促進(jìn)國家更好治理公共數(shù)據(jù)。

二、完善公共數(shù)據(jù)國家治理的必要性

政府及相應(yīng)的公共機(jī)構(gòu)管理著巨量的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)價(jià)值有多個(gè)側(cè)面，是復(fù)雜價(jià)值的綜合體。數(shù)據(jù)已被視為具有產(chǎn)生社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和政治價(jià)值潛力的資源。同時(shí)，“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的主體和客體應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展。對(duì)于“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”，中國圍繞“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”已經(jīng)有一定研究和立法實(shí)踐。例如，將“政府?dāng)?shù)據(jù)”定義為“行政主體在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源”[3]。具體地方立法中也已有“政務(wù)數(shù)據(jù)資源”的界定：“政務(wù)部門在依法履行職能過程中生成、采集的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)資源等。”[4]然而，僅將開放政府?dāng)?shù)據(jù)(Open Government Data，OGD))理解為行政主體或者政務(wù)部門可能亦為狹隘。美國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》(Open Government Data Act)要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開放數(shù)據(jù)，這里的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)包括除了政府問責(zé)局、聯(lián)邦選舉委員會(huì)和其他某些政府實(shí)體在內(nèi)大多數(shù)行政、軍事和公共事業(yè)①。印度相關(guān)開放數(shù)據(jù)計(jì)劃被命名為“國家數(shù)據(jù)共享和可得政策”(National Data Sharing and Accessibility Policy)。其中，國家數(shù)據(jù)(National Data)是指“通過公共投資創(chuàng)造或搜集的數(shù)據(jù)”。歐盟相關(guān)規(guī)則被統(tǒng)一規(guī)定在《公共部門信息再利用指令》(Directive on the Re-use of Public Sector Information)中。同時(shí)，政府與其他公共機(jī)構(gòu)創(chuàng)造、搜集數(shù)據(jù)的來源、過程及支持資金具有極高的共通性：全部或者部分使用財(cái)政性資金的相關(guān)機(jī)構(gòu)都在滿足國家目的及實(shí)踐相關(guān)公共政策，其在公共資金支持下，履行公共職能，進(jìn)而創(chuàng)造或者搜集了數(shù)據(jù)。因此，不同公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放的內(nèi)部理論機(jī)理也具有一致性。此外，再考慮中國的具體國情，非政府公共機(jī)構(gòu)數(shù)量多、情況復(fù)雜，僅就事業(yè)單位而言，其是政府發(fā)揮公共服務(wù)功能的主要載體，管理模式行政化較高[5]。進(jìn)而，這些非政府公共機(jī)構(gòu)也積累了大量數(shù)據(jù)，是寶貴的國家資源，也需要充分開發(fā)利用，才能挖掘公共數(shù)據(jù)最大的效用?！豆残畔①Y源開放試點(diǎn)工作方案》也指出：“凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以及法律法規(guī)規(guī)定不得開放的公共信息資源，都應(yīng)逐步納入開放范圍?！盵6]綜合國外實(shí)踐、理論機(jī)制與中國國情，應(yīng)當(dāng)將“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”之主體與客體一并進(jìn)一步延展到“公共數(shù)據(jù)”。

在數(shù)字變革社會(huì)，數(shù)據(jù)在某種程度上已經(jīng)成為了最為重要的生產(chǎn)要素之一。21世紀(jì)以來，隨著新興數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)成為科學(xué)研究的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力[7]，并具有經(jīng)濟(jì)學(xué)家Schumpeter所提出的“破壞式創(chuàng)新”(Disruptive Innovation)[8]潛力。數(shù)據(jù)正成為當(dāng)下時(shí)代的核心驅(qū)動(dòng)力。在以區(qū)塊鏈為代表的新興技術(shù)的推動(dòng)下，數(shù)據(jù)正在成為關(guān)鍵生產(chǎn)要素。正如論者所言，數(shù)據(jù)之所以成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心，就在于其顛覆式結(jié)構(gòu)再造的潛能[9]。而潛能挖掘、價(jià)值實(shí)現(xiàn)離不開數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)處理者等各方的合作，作為合作的結(jié)果又隱含這樣結(jié)構(gòu)：即參與主體越多，提供數(shù)據(jù)就越多，特別是跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)往往又能激發(fā)顛覆式價(jià)值。這種情況下，如何激勵(lì)數(shù)據(jù)開放與共享，并促使多方主體共同參與數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)顯得尤為重要。但正是因?yàn)槎喾街黧w的參與和利用的復(fù)雜度，進(jìn)而，一方面技術(shù)黑箱[10]導(dǎo)致不當(dāng)濫用行為與風(fēng)險(xiǎn)橫生，威脅了數(shù)據(jù)利用系統(tǒng)整體穩(wěn)定性；另一方面導(dǎo)致科技優(yōu)勢(shì)方(如平臺(tái))與弱勢(shì)方(如用戶)之間的技術(shù)鴻溝，在數(shù)據(jù)利用系統(tǒng)里形成了一定的不平等，數(shù)據(jù)信息濫用頻發(fā)[11]。因此，既有數(shù)據(jù)關(guān)系亟待外部性調(diào)整。

公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)既依循前述數(shù)據(jù)一般邏輯，又有自身的特殊性。對(duì)于公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)而言，數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值被進(jìn)一步融合升華為民生價(jià)值。數(shù)據(jù)與民生息息相關(guān)，大數(shù)據(jù)正在推動(dòng)新一輪產(chǎn)業(yè)升級(jí)與技術(shù)革命，促進(jìn)服務(wù)業(yè)態(tài)不斷更新。數(shù)據(jù)開放共享程度也是衡量大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要指標(biāo)。數(shù)據(jù)的集中可能造成壟斷，需要加以引導(dǎo)，以切實(shí)發(fā)揮數(shù)據(jù)共享的最大優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，數(shù)據(jù)亦具有政治價(jià)值。公共數(shù)據(jù)的政治價(jià)值與“開放政府”理念息息相關(guān)，也體現(xiàn)了中國《憲法》第2條第3款確立的參與民主原則，因而公共數(shù)據(jù)的政治價(jià)值對(duì)于公民進(jìn)一步具體為民主價(jià)值。公民切實(shí)參與國家事務(wù)、公共政治是民主的本質(zhì)和生活方式的基本表征[12]。公共數(shù)據(jù)是整個(gè)社會(huì)公共部門信息的重要載體，原始數(shù)據(jù)能夠在某種程度上更加直接地表現(xiàn)政府狀況，并滿足公民多層次、多樣態(tài)的民主參與的需要。公民了解相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)，才能夠更好地參與社會(huì)治理。開放公共數(shù)據(jù)在政治層面還有助于提高政府透明度與民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公民的自我賦權(quán)，改進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，推動(dòng)服務(wù)型政府，促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，也有利于評(píng)價(jià)和評(píng)估公共政策與措施[13]。國家作為公共數(shù)據(jù)的主要監(jiān)督者和使用者，負(fù)有實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的責(zé)任。

數(shù)據(jù)關(guān)系因?yàn)榭萍荚斐傻哪芰櫆峡赡軣o法僅依靠私法工具調(diào)整。以個(gè)人數(shù)據(jù)為例，個(gè)人數(shù)據(jù)利用有諸多風(fēng)險(xiǎn)[14]，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利更多表現(xiàn)為個(gè)人的同意，但這種個(gè)人同意越發(fā)出現(xiàn)被授權(quán)平臺(tái)濫用的狀況[15]?？萍荚斐傻牟黄降瓤陀^上亦需要國家的介入、設(shè)權(quán)、監(jiān)督等規(guī)制，增加數(shù)據(jù)利用的透明度、平衡各方能力后，再形成嶄新的“數(shù)據(jù)權(quán)”，不再強(qiáng)調(diào)某方的控制權(quán)利，而是強(qiáng)調(diào)科技優(yōu)勢(shì)方的保護(hù)義務(wù)和合理使用。在此情況下，數(shù)據(jù)治理的公私協(xié)調(diào)、合理設(shè)置國家的權(quán)力與責(zé)任成為重要的命題[16]。

數(shù)據(jù)治理面臨的社會(huì)和法律挑戰(zhàn)，需要國家加以積極調(diào)整。特別是公共數(shù)據(jù)，基于維護(hù)公共利益和人民福祉角度，更需要及時(shí)完善國家治理：其一，就來源角度而言，公共數(shù)據(jù)依托于社會(huì)性生產(chǎn)和生活，是全社會(huì)公共運(yùn)行的產(chǎn)物；其二，就價(jià)值角度而言，公共數(shù)據(jù)蘊(yùn)含巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，一定程度上影響國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，公共數(shù)據(jù)的利用事關(guān)公共利益；其三，就現(xiàn)實(shí)角度而言，各個(gè)公共機(jī)構(gòu)存儲(chǔ)、管理公共數(shù)據(jù)，這些公共機(jī)構(gòu)對(duì)國家負(fù)責(zé)，受到廣泛監(jiān)督，將公共數(shù)據(jù)的管理義務(wù)交由這些公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)的制度成本也最低。

三、國家與公共數(shù)據(jù)關(guān)系模式抉擇：所有路徑還是規(guī)制路徑

建構(gòu)國家與公共數(shù)據(jù)的法律關(guān)系仍需要回歸法律文本本身。長期以來，數(shù)據(jù)適用什么法律關(guān)系一直有所爭議。公共機(jī)構(gòu)可能通過建構(gòu)承載公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫而擁有一定的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。然而，如果僅是公共服務(wù)中形成并自動(dòng)存儲(chǔ)在信息系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)集合未必滿足“額頭出汗”原則。而且，如果僅僅擁有數(shù)據(jù)庫匯編權(quán)，對(duì)于管理規(guī)制公共數(shù)據(jù)而言作用亦十分有限。因此，現(xiàn)實(shí)生活中，政府通過數(shù)據(jù)庫權(quán)利路徑管理規(guī)制公共數(shù)據(jù)的并不多見。

更常見的兩種模式：一種是所有權(quán)方案，如《福建省電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用管理辦法》和《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》皆規(guī)定其政務(wù)數(shù)據(jù)(信息)資源歸國家所有；另一種是規(guī)制方案，即通過規(guī)定政府之于公共數(shù)據(jù)的權(quán)力與責(zé)任來行使職能，如《北京市政務(wù)信息資源管理辦法(試行)》《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》及《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》等。下文試就這兩種方案進(jìn)行分析。

對(duì)于在數(shù)據(jù)上設(shè)立所有權(quán)的觀點(diǎn)至今未有較為統(tǒng)一的意見。所有權(quán)作為公共數(shù)據(jù)治理的法理基礎(chǔ)尚有諸多疑慮：國家治理公共數(shù)據(jù)并不一定需要依靠國家所有權(quán)方案。在某種程度上，國家所有權(quán)與國家規(guī)制權(quán)是內(nèi)涵一致的。特別是，僅僅建立國家所有的制度，而不建立相應(yīng)的規(guī)制體系，將可能使得公共資源淪為開放資源或者成為尋租對(duì)象，反而不利于公共資源維護(hù)。例如，泰國、尼日爾等在國有化森林后的管理缺失導(dǎo)致了災(zāi)難性的影響[17]。當(dāng)下的公法理論也強(qiáng)調(diào)，對(duì)于國家所有的自然資源同樣需要強(qiáng)調(diào)國家所有權(quán)中的規(guī)制權(quán)能[18]。國家所有權(quán)是規(guī)制的重要工具，是規(guī)制權(quán)能的特殊表達(dá)[19]。參照自然資源，可料想到對(duì)于數(shù)據(jù)設(shè)置規(guī)制公權(quán)與設(shè)置國家所有權(quán)在很大程度上是同質(zhì)的。

依靠所有權(quán)構(gòu)造公共數(shù)據(jù)與國家之關(guān)系所存在的諸多疑慮，使人們轉(zhuǎn)向思索以規(guī)制為基礎(chǔ)建構(gòu)國家與公共數(shù)據(jù)關(guān)系是否可行。產(chǎn)權(quán)是人為創(chuàng)造的，所有權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)并非“物”與“創(chuàng)造”的固有本質(zhì)，市場、技術(shù)、意識(shí)形態(tài)確定了資源的既有制度，隨著時(shí)間的推移，這些制度會(huì)發(fā)生變化，今天的任何財(cái)產(chǎn)安排隨時(shí)都可能發(fā)生變化，重要的是要認(rèn)識(shí)到財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)選擇，“財(cái)產(chǎn)權(quán)是什么，取決于人們想用財(cái)產(chǎn)權(quán)做什么”[20]。日本學(xué)者也指出，不應(yīng)當(dāng)就公物的公所有權(quán)說和私所有權(quán)說一直爭論，公物是行政主體管理權(quán)而非所有權(quán)的對(duì)象，公物的重點(diǎn)應(yīng)是管理。日本《河川法》明確規(guī)定，河川不是私權(quán)之標(biāo)的，也沒有據(jù)此規(guī)定河川的所有權(quán)屬于國家，實(shí)質(zhì)上使日本河川處于沒有所有權(quán)的狀態(tài)，但并不妨礙日本《河川法》規(guī)定各級(jí)政府對(duì)于河川的管理權(quán)力與義務(wù)[21]?！八接谢迸c“政府規(guī)制”的傳統(tǒng)二分雖然不無問題，但是也提供了一個(gè)看待問題的有用的路徑——在私有化存在困難時(shí)，嘗試更多討論國家規(guī)制。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究也證明不必訴諸產(chǎn)權(quán)而管制公共資源使用的社會(huì)控制機(jī)制是存在的[22]12。國家可以直接援引中國《憲法》保護(hù)公共資源的責(zé)任條款而保護(hù)和管理公共數(shù)據(jù)，激發(fā)并利用其價(jià)值。國家應(yīng)當(dāng)積極履行憲法防止公共資源被濫用的“管理—規(guī)制”責(zé)任，對(duì)內(nèi)管理自己系統(tǒng)內(nèi)的公共數(shù)據(jù)資源，并對(duì)外規(guī)制開放后的公共數(shù)據(jù)資源。基于此責(zé)任產(chǎn)生了國家對(duì)于公共數(shù)據(jù)“管理—規(guī)制”權(quán)力存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，進(jìn)而“管理—規(guī)制”公共資源的權(quán)力規(guī)則可在現(xiàn)代法治國家原則下進(jìn)一步續(xù)造。

四、完善人民參與的治理模式

普通民眾在既有數(shù)據(jù)中處于劣勢(shì)，因此需要引入國家重構(gòu)數(shù)據(jù)關(guān)系。相應(yīng)的，在國家與公共數(shù)據(jù)這一具體數(shù)據(jù)關(guān)系之中，如何基于正義理念體現(xiàn)人民參與亦是重要命題。在既有數(shù)據(jù)關(guān)系中，平臺(tái)以免費(fèi)服務(wù)交換了用戶的個(gè)人數(shù)據(jù)，用戶不能完全了解其數(shù)據(jù)的各種使用方式，也無法概念化其生產(chǎn)資產(chǎn)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值。僅向用戶提供其數(shù)據(jù)的無形和未經(jīng)量化的交易，這在系統(tǒng)上大大增加了更為有利的經(jīng)濟(jì)安排的復(fù)雜性。經(jīng)濟(jì)上的不合理使得個(gè)人無意與平臺(tái)討價(jià)還價(jià)去獲取其本應(yīng)獲得的數(shù)據(jù)利益。當(dāng)然，不可否認(rèn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)作為靈活有效的數(shù)據(jù)利用者，其提供的廣泛的免費(fèi)服務(wù)毫無疑問降低了用戶的成本。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)似乎構(gòu)筑一種特殊的“平臺(tái)福利主義”。即使與廣泛提供免費(fèi)服務(wù)之前的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代相比，在平臺(tái)福利主義社會(huì)結(jié)構(gòu)中處于最不利地位的個(gè)人處境更優(yōu)，然而根據(jù)Rawls的正義理論，此種社會(huì)也不是正義的。正如Rawls所批評(píng)的，在生產(chǎn)資料屬于私有的社會(huì)中，即使資本主義得到了慷慨的福利制度的補(bǔ)充，它也使一小部分財(cái)產(chǎn)所有人“幾乎壟斷了生產(chǎn)資料”[23]135。在當(dāng)前的數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，很少有人獲得控制大量數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的機(jī)會(huì)，控制數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的能力在社會(huì)之中分布是極為不均的。即使在當(dāng)前社會(huì)最優(yōu)的數(shù)據(jù)法律環(huán)境之中，普通民眾亦只能對(duì)其個(gè)人數(shù)據(jù)擁有同意使用與否的權(quán)利，而無法控制數(shù)據(jù)的具體用途。傳統(tǒng)個(gè)人數(shù)據(jù)、個(gè)人信息保護(hù)規(guī)范無法彌補(bǔ)在數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)性資源異化結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的最初差距。相對(duì)于福利國家，Rawls提出了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的民主制理念，即“分散財(cái)產(chǎn)和資本的所有權(quán)，防止少數(shù)人控制整個(gè)經(jīng)濟(jì)，以間接控制政治生活”[23]140。Rawls追求通過經(jīng)濟(jì)自由使得民眾得以在社會(huì)平等和經(jīng)濟(jì)平等的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自治[23]139。由此，公共數(shù)據(jù)治理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)治理的分散性、民主性與自治性，特別是在控制權(quán)力和分配權(quán)力上。因此，國家需要通過規(guī)制公共數(shù)據(jù)，體現(xiàn)人民參與，促進(jìn)社會(huì)共同治理，形塑社會(huì)共治模式。

完善公共數(shù)據(jù)治理應(yīng)當(dāng)根據(jù)類型化的縱橫向相關(guān)關(guān)系建構(gòu)基本法定數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)，并允許主體依照利益相關(guān)原則主張法律明列之權(quán)利。數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素，更要體現(xiàn)生產(chǎn)要素貢獻(xiàn)者在相關(guān)生產(chǎn)要素參與生產(chǎn)及產(chǎn)品分配的“權(quán)力—治理”體制結(jié)構(gòu)。這種新的治理機(jī)制，以及健全數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素由市場評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制需要結(jié)合利益相關(guān)者機(jī)制，在就某一具體數(shù)據(jù)治理問題進(jìn)行討論時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“利益相關(guān)者發(fā)現(xiàn)—利益相關(guān)者協(xié)商—照顧最不利者權(quán)益”的基本流程。以此構(gòu)建公共數(shù)據(jù)“共建共治”[24]范式邏輯。國家的“管理—規(guī)制”的權(quán)力不排斥其他主體參與具體的治理，以形成公私融合多層次多中心的治理體系。避免只有一個(gè)制定規(guī)則的主體，防止出現(xiàn)一個(gè)錯(cuò)誤形成系統(tǒng)性影響[22]9。多維治理有助于獲得地方知識(shí)，給予試錯(cuò)學(xué)習(xí)的冗余，更好地傳導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，并在較小系統(tǒng)出現(xiàn)問題時(shí)，更大系統(tǒng)還可以繼續(xù)運(yùn)行。特別是針對(duì)數(shù)據(jù)，隨著時(shí)間和技術(shù)進(jìn)步，數(shù)據(jù)內(nèi)涵、特征和安全要求都會(huì)不斷變遷，需要多維治理的靈活機(jī)制。因此，國家許可特定主體參與公共機(jī)構(gòu)開放利用以形成多中心、多層次數(shù)據(jù)治理機(jī)制是有必要的，并不與數(shù)據(jù)平等開放理念沖突。

利益相關(guān)者之間最基本的劃分可能是那些做出決定或采取行動(dòng)的人，以及那些被該決定或行動(dòng)所影響的人(無論是積極的還是消極的)；這些團(tuán)體可以被稱為主動(dòng)和被動(dòng)的利益相關(guān)者。利益特征呈現(xiàn)微觀色彩的利益相關(guān)者更容易采取行動(dòng)，利益特征呈現(xiàn)宏觀色彩的利益相關(guān)者行動(dòng)更顯消極。因此，應(yīng)當(dāng)為微觀利益特征的利益相關(guān)者建構(gòu)更為具體的數(shù)據(jù)權(quán)利，并為他們參與數(shù)據(jù)治理和利益分配提供更多渠道。當(dāng)然也不能忽視宏觀利益相關(guān)者，因?yàn)樗麄兊谋粍?dòng)性，他們更多需要國家層面的主動(dòng)關(guān)照，并通過設(shè)置一定代表的形式參與治理進(jìn)程。

五、結(jié)論

公共數(shù)據(jù)治理的討論有利于完善包括其他類型數(shù)據(jù)(特別是私的因素更多的類型)在內(nèi)的整體數(shù)據(jù)治理機(jī)制。公共數(shù)據(jù)的國家治理和公共利益面向似乎更加理所應(yīng)當(dāng)，但數(shù)據(jù)公共產(chǎn)品的屬性、“價(jià)值在流通中創(chuàng)造”的基本特征是共同的。對(duì)于平臺(tái)和其他私主體控制的數(shù)據(jù)，學(xué)界用很多努力論證所有權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)范式的可能性，至今法理亦未完全融通。數(shù)據(jù)的公共性、私法的局限、市場的失靈等都提示國家介入的必要和可能。私主體與私主體交互產(chǎn)生的數(shù)據(jù)流與國家之間的關(guān)系需要進(jìn)一步論證和梳理，但數(shù)據(jù)權(quán)屬不清晰、弱勢(shì)主體無法參與數(shù)據(jù)利益分配等現(xiàn)實(shí)情況都需要國家治理加以調(diào)整。國家治理與市場機(jī)制并不沖突，國家治理可以有效促進(jìn)市場機(jī)制的有效展開，為各方平等參與市場博弈創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，維護(hù)市場公平和活力。

國家一般性的治理數(shù)據(jù)，需要考慮市場自發(fā)形成的秩序，尊重各個(gè)利益相關(guān)者，維護(hù)個(gè)人信息的尊嚴(yán)和安全。公私融合的數(shù)據(jù)治理之關(guān)鍵在于通過法治化規(guī)制填平數(shù)據(jù)關(guān)系中科技優(yōu)勢(shì)方與弱勢(shì)方的鴻溝，使之處于相對(duì)平等地位后再加強(qiáng)私法之治與實(shí)現(xiàn)市場作用。利益相關(guān)者理論與機(jī)制為進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)整體治理秩序提供了協(xié)商和多元治理的維度。

注釋：

① 參見：Section 3561 of title 44, United States Code。