孫惠芬 陳渝鏈 重慶市建設(shè)崗位培訓(xùn)中心

引言

地方事業(yè)資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)中占據(jù)了很大的份額，是事業(yè)單位行使其職能的重要保障。事業(yè)資產(chǎn)管理效率的高低直接影響事業(yè)單位的運(yùn)行效率?，F(xiàn)行管理模式中存在多種弊端，如何將地方事業(yè)資產(chǎn)管理好、運(yùn)用好對(duì)于更好發(fā)揮地方事業(yè)單位的作用至關(guān)重要。本文結(jié)合相關(guān)法規(guī)及文獻(xiàn)，通過分析當(dāng)前形勢(shì)下地方事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的突出問題，提出對(duì)應(yīng)的優(yōu)化管理措施，希望能為地方事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化管理帶來一定的借鑒作用。

一、地方事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)情況

從2020年10月財(cái)政部發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2019年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》中可以看出：截至2019年底，全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額37.7萬(wàn)億元，其中：事業(yè)單位資產(chǎn)25.9萬(wàn)億元，事業(yè)單位資產(chǎn)占全國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)比例為：68.70%；地方行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額32.7萬(wàn)億元，其中：事業(yè)單位資產(chǎn)22.0萬(wàn)億元，地方事業(yè)單位資產(chǎn)占地方行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)比例為：67.28%，地方事業(yè)單位資產(chǎn)占全國(guó)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)比例為：84.94%。由此可見，地方事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)在整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)中有著重要的地位。

二、地方事業(yè)單位資產(chǎn)管理中存在的問題

（一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理脫節(jié)

資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)在中小事業(yè)單位中普遍存在，預(yù)算編制不夠精細(xì)，資產(chǎn)從入到出管理粗放?，F(xiàn)行的預(yù)算編制相對(duì)于以前已經(jīng)細(xì)化了很多，但是還沒有細(xì)化到明細(xì)的支出，預(yù)算編制往往是由財(cái)務(wù)部門或人員負(fù)責(zé)推進(jìn)，年中預(yù)算編制時(shí)，資產(chǎn)管理部門或人員的參與度不高，致使預(yù)算編制過粗，很難細(xì)化到具體資產(chǎn)的層面。資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)，資產(chǎn)管理粗放，資產(chǎn)購(gòu)置需求沒有細(xì)化到預(yù)算指標(biāo)，造成預(yù)算下達(dá)后，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)之間相互擠占、經(jīng)費(fèi)使用效率不高的后果。實(shí)務(wù)中，沒有預(yù)算安排的資產(chǎn)購(gòu)置需求往往通過追加預(yù)算甚至擠占其他經(jīng)費(fèi)的辦法解決，這種現(xiàn)象一方面使基層事業(yè)單位管理陷入被動(dòng)，管理混亂、財(cái)務(wù)失真；另一方面降低了預(yù)決算的嚴(yán)肅性，影響了預(yù)決算的準(zhǔn)確性，給財(cái)政數(shù)據(jù)收集和決策帶來負(fù)面影響。

地方事業(yè)單位中普遍存在資產(chǎn)管理部門或人員對(duì)財(cái)務(wù)管理不了解的情況，致使存在資產(chǎn)購(gòu)置入賬不及時(shí)、資產(chǎn)處置財(cái)務(wù)處理不及時(shí)等情況，實(shí)務(wù)工作中賬實(shí)脫節(jié)、賬實(shí)不符多是由此引起的。賬實(shí)不符不僅使事業(yè)資產(chǎn)失實(shí)、給單位帶來風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)造成財(cái)政部門、統(tǒng)計(jì)部門數(shù)據(jù)失真，不利于事業(yè)單位的發(fā)展和社會(huì)公共職能的履行。在政府會(huì)計(jì)制度下，由于賬務(wù)處理不及時(shí)影響范圍比之前更大：一方面資產(chǎn)入賬和實(shí)際使用時(shí)間不一致會(huì)造成折舊和攤銷有誤，使政府財(cái)務(wù)報(bào)告失真，影響財(cái)政數(shù)據(jù)的真實(shí)性，另一方面資產(chǎn)報(bào)告失真，資產(chǎn)數(shù)量和余值有誤，影響財(cái)政決策。

（二）資產(chǎn)配置不合理，使用效率不高

在實(shí)務(wù)工作中，盡管經(jīng)過了多年的改進(jìn)，但事業(yè)單位仍然普遍存在家底不清的情況。家底不清，實(shí)際的資產(chǎn)需求就沒有辦法做到科學(xué)合理，不可避免地就會(huì)產(chǎn)生資產(chǎn)配置不合理，使用效率不高的問題。一方面資產(chǎn)配置重金額輕數(shù)量的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，資產(chǎn)部門對(duì)資產(chǎn)的配置更注重金額的控制，忽視數(shù)量的控制。出現(xiàn)部分單位資產(chǎn)存在不合理購(gòu)置、資產(chǎn)閑置，在單位內(nèi)部沒有很好地實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的共用和調(diào)配，降低了事業(yè)資產(chǎn)的使用效率，而同時(shí)還有部分單位受資金限制出現(xiàn)資產(chǎn)短缺的矛盾情況。另一方面，資產(chǎn)在不同單位間調(diào)配、處置手續(xù)復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)高，很多閑置資產(chǎn)無(wú)法及時(shí)劃撥、調(diào)配，該處置的資產(chǎn)無(wú)法及時(shí)處置，可以調(diào)配的事業(yè)資產(chǎn)也無(wú)法順暢實(shí)現(xiàn)調(diào)配，資產(chǎn)浪費(fèi)和短缺共存。造成部分單位資產(chǎn)賬面大，實(shí)際使用效率低的現(xiàn)象，而同時(shí)另外一些有同樣資產(chǎn)需求的單位又在不斷的購(gòu)置新資產(chǎn)，在社會(huì)層面造成極大浪費(fèi)。這些都有悖于事業(yè)單位運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)提供公共服務(wù)職能的初衷。

（三）重有形資產(chǎn)輕無(wú)形資產(chǎn)

事業(yè)單位具有國(guó)有資產(chǎn)、資源體量大、專業(yè)技術(shù)人員多等天然優(yōu)勢(shì)，易于申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)，承接、主辦科研項(xiàng)目。實(shí)務(wù)中，有相當(dāng)一部分科研項(xiàng)目最終無(wú)法形成具有科技成果轉(zhuǎn)化效力的科研成果，賬務(wù)處理時(shí)應(yīng)直接列作當(dāng)期支出，而對(duì)于形成專利等無(wú)形資產(chǎn)的部分，賬務(wù)處理時(shí)應(yīng)列作研發(fā)支出，最終在達(dá)到無(wú)形資產(chǎn)確認(rèn)條件時(shí)確認(rèn)事業(yè)單位無(wú)形資產(chǎn)。但因?yàn)閭鹘y(tǒng)觀念的束縛及部門間溝通的限制等因素，致使形成無(wú)形資產(chǎn)的經(jīng)費(fèi)支出賬務(wù)處理卻問題重重。業(yè)務(wù)或科研部門或人員，在確定可以形成科研成果時(shí)，未告知財(cái)務(wù)部門或人員，對(duì)于最終形成的科研成果，也未及時(shí)與財(cái)務(wù)人員溝通。使得該部分支出在支出時(shí)賬務(wù)處理直接列在了當(dāng)期支出，更沒有后續(xù)的無(wú)形資產(chǎn)賬務(wù)處理，未能及時(shí)形成賬面資產(chǎn)、甚至造成賬外資產(chǎn)的嚴(yán)重情況。

在科研項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用中，財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目的不了解，或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人財(cái)務(wù)知識(shí)及資產(chǎn)管理理念的欠缺，歸根結(jié)底就是現(xiàn)行資產(chǎn)管理模式下，事業(yè)單位重有形資產(chǎn)輕無(wú)形資產(chǎn)造成的。項(xiàng)目人員對(duì)于科研項(xiàng)目的進(jìn)度和科研成果未能及時(shí)與財(cái)務(wù)人員溝通，財(cái)務(wù)人員受固有思維的限制等多方原因一方面造成了賬務(wù)處理的問題，另一方面客觀上也造成了出現(xiàn)單位賬外資產(chǎn)的嚴(yán)重現(xiàn)象。這種傳統(tǒng)的資產(chǎn)管理模式不僅給無(wú)形資產(chǎn)的流失帶來極大隱患，也為事業(yè)單位的管理帶來極大風(fēng)險(xiǎn)。

（四）信息化管理缺位

在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，事業(yè)資產(chǎn)對(duì)信息化管理的需求越來越凸顯，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理信息化也是事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求。在眾多中小型事業(yè)單位中，事業(yè)資產(chǎn)管理仍然處于手工電子表和單機(jī)管理模式，管理效率低下，管理方式落后，甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部信息共享，更遑論系統(tǒng)內(nèi)和區(qū)域內(nèi)信息共享，無(wú)法適應(yīng)事業(yè)單位的發(fā)展需要。事業(yè)資產(chǎn)在缺乏信息化支持的情況下，普遍存在多種問題，前清后亂，不成體系尤其明顯。事業(yè)單位基本上是按行政職能設(shè)置部門，資產(chǎn)由各部門或使用人員管理，資產(chǎn)管理呈現(xiàn)人為切割分塊的特點(diǎn)，不成體系。資產(chǎn)管理信息化平臺(tái)的缺位客觀上也加劇了資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理、預(yù)決算管理的脫節(jié)；同時(shí)也使國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)和流失的變得隱蔽，不易察覺。

（五）資產(chǎn)監(jiān)管缺位

在事業(yè)資產(chǎn)管理中，資產(chǎn)監(jiān)管難度大甚至監(jiān)管缺位的現(xiàn)象普遍存在。就內(nèi)部監(jiān)管而言，在廣大中小事業(yè)單位中，由于規(guī)模、編制、人員等因素限制，無(wú)法建立內(nèi)部審計(jì)等監(jiān)管部門，無(wú)法實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部監(jiān)管。缺少內(nèi)部監(jiān)管，單位內(nèi)部資產(chǎn)管理就缺少了防護(hù)屏，缺少對(duì)資產(chǎn)的安全性、質(zhì)量性、合規(guī)性、合理性的內(nèi)部監(jiān)控。就外部監(jiān)管而言，財(cái)政部門或行政主管部門組織一次資產(chǎn)檢查需要耗費(fèi)大量的人力、時(shí)間等成本，所以檢查的頻率并不高，通常幾年都無(wú)法實(shí)施一次較為全面的檢查或資產(chǎn)清查，無(wú)法實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)管。在這種內(nèi)外部監(jiān)管都無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情況下，資產(chǎn)管理小到資產(chǎn)入賬延誤、采購(gòu)隨意大到單位履職、滋生腐敗等都極易出現(xiàn)問題。

三、優(yōu)化地方事業(yè)資產(chǎn)管理的路徑

（一）建立資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理三位一體的管理體系

資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理三者相互影響、相輔相成。

在實(shí)務(wù)工作中我們要向預(yù)算要績(jī)效，真正做到無(wú)預(yù)算不支出，用錢必有效，無(wú)效必問責(zé)。建立資產(chǎn)配置預(yù)算管理制度使資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相互促進(jìn)和融合，強(qiáng)化資產(chǎn)預(yù)算的合理性、促進(jìn)資產(chǎn)配置的公平性、提高資產(chǎn)的實(shí)用性和使用性。一方面將預(yù)算工作做實(shí)做細(xì)，真正發(fā)揮預(yù)算作用，確保資金支出合理有據(jù)，在預(yù)算安排環(huán)節(jié)進(jìn)行資產(chǎn)配置的合理性和必要性分析，嚴(yán)格控制資產(chǎn)購(gòu)置預(yù)算，從源頭上控制資產(chǎn)配置；另一方面強(qiáng)化預(yù)算剛性，既要杜絕預(yù)算外資產(chǎn)購(gòu)置，又要嚴(yán)格控制預(yù)算追加，強(qiáng)化預(yù)算追加的評(píng)審和控制工作，使事業(yè)資產(chǎn)配置既要合理，避免資產(chǎn)重置，又要滿足事業(yè)職能。

資產(chǎn)管理是財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在《政府會(huì)計(jì)制度》下，更強(qiáng)化了資產(chǎn)管理在財(cái)務(wù)管理工作中的重要性。資產(chǎn)的形成、使用、維護(hù)、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)，都是資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相互配合、相互促進(jìn)的過程。促進(jìn)資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的融合，需要資產(chǎn)管理部門或人員了解和熟悉財(cái)務(wù)管理，資產(chǎn)管理部門或人員與財(cái)務(wù)人員加強(qiáng)交流，在資產(chǎn)管理全過程中融入財(cái)務(wù)思維。同時(shí)要求財(cái)務(wù)人員提高責(zé)任意識(shí)，主動(dòng)加入資產(chǎn)管理各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的決策中，密切關(guān)注資產(chǎn)管理的工作進(jìn)程。

（二）加強(qiáng)資產(chǎn)整合，優(yōu)化配置，提高資產(chǎn)使用效能

近年財(cái)政部門已經(jīng)意識(shí)到事業(yè)資產(chǎn)配置不合理、使用效率不高的問題。加強(qiáng)資產(chǎn)整合，優(yōu)化配置需要多方共同協(xié)作，最重要的需要增強(qiáng)事業(yè)單位的主動(dòng)性以及主管部門和地方財(cái)政的協(xié)調(diào)性?；鶎邮聵I(yè)單位需要將“摸清家底”落到實(shí)處，而非敷衍應(yīng)付，做到從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，從數(shù)據(jù)的源頭確保數(shù)據(jù)真實(shí)，不僅有利于單位切實(shí)了解發(fā)展需求，更有利于主管部門和財(cái)政掌握真實(shí)情況、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前，已有多省市出臺(tái)“建立資產(chǎn)共享調(diào)劑機(jī)制”等舉措，地方事業(yè)單位可以憑借這些利好政策，根據(jù)工作需要積極跟地方財(cái)政和主管部門溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)“國(guó)有資產(chǎn)清查摸清家底”的成果，依托資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，加強(qiáng)資產(chǎn)整合，建立資產(chǎn)共享調(diào)劑機(jī)制，既保證單位的發(fā)展及履職運(yùn)轉(zhuǎn)又優(yōu)化單位的資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)使用效能、促進(jìn)區(qū)域事業(yè)單位整體的發(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)變思想、全面管理、全面規(guī)范

從單位層面到具體資產(chǎn)管理人員層面提高對(duì)國(guó)有資產(chǎn)重要性的認(rèn)識(shí)，打破傳統(tǒng)思維，提高管理水平。在工作中既要重視外購(gòu)資產(chǎn)也要重視自制資產(chǎn)，既要重視有形資產(chǎn)管理也要注重?zé)o形資產(chǎn)管理。尤其要注重研發(fā)支出相關(guān)財(cái)務(wù)管理及研發(fā)支出的后續(xù)跟蹤，對(duì)于達(dá)到無(wú)形資產(chǎn)確認(rèn)條件的，及時(shí)確認(rèn)無(wú)形資產(chǎn)，避免延遲入賬或形成賬外資產(chǎn)，降低事業(yè)單位管理風(fēng)險(xiǎn)。既要重視資產(chǎn)采購(gòu)管理、處置管理也要重視資產(chǎn)使用管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)從入到出全鏈條管理，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和轉(zhuǎn)化。嚴(yán)格落實(shí)《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，建立資產(chǎn)管理一把手制度，從思想上高度重視國(guó)有資產(chǎn)管理工作，完善資產(chǎn)管理制度，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)專人管理、嚴(yán)格落實(shí)定期盤點(diǎn)，建立健全資產(chǎn)管理相關(guān)的內(nèi)控制度，保證事業(yè)資產(chǎn)的安全性和完整性，實(shí)現(xiàn)事業(yè)資產(chǎn)全面規(guī)范管理。

（四）全面推進(jìn)信息化管理

事業(yè)資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)信息化管理不是一蹴而就的事情，需要分步驟分階段進(jìn)行。第一階段，需要實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部資產(chǎn)管理信息化，使事業(yè)資產(chǎn)的預(yù)算、采購(gòu)、核算、變動(dòng)、決算、清查等工作均能在一個(gè)信息系統(tǒng)中完成。在單位內(nèi)部根據(jù)資產(chǎn)的采購(gòu)管理、實(shí)物管理、價(jià)值管理、使用管理等將信息系統(tǒng)進(jìn)行完善，通過安全設(shè)置和權(quán)限設(shè)置，單位內(nèi)部資產(chǎn)管理相關(guān)人員能夠在資產(chǎn)信息系統(tǒng)中隨時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行查看、補(bǔ)充、修改、監(jiān)控等工作，突破資產(chǎn)管理切割塊，依靠信息的及時(shí)性和連通性，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理，從而保障每一個(gè)基層事業(yè)單位的資產(chǎn)數(shù)據(jù)真實(shí)、完整、可靠。為下一步資產(chǎn)管理信息化工作做好扎實(shí)的基礎(chǔ)工作。第二階段，需要實(shí)現(xiàn)部門國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)的管理，使部門掌握真實(shí)的資產(chǎn)數(shù)據(jù)。第三階段，也是最重要的階段——建立資產(chǎn)管理大平臺(tái)，通過信息化實(shí)現(xiàn)區(qū)域甚至全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理。在資產(chǎn)管理大平臺(tái)上，國(guó)有資產(chǎn)的信息可以即時(shí)被各級(jí)管理部門查詢和處理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域甚至全國(guó)資產(chǎn)優(yōu)化配置，對(duì)提高資產(chǎn)使用效率和決策效率起到舉重若輕的作用。

事業(yè)資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)信息化管理目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。通過區(qū)域甚至全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)信息化大平臺(tái)，建立國(guó)有資產(chǎn)自下而上、上下聯(lián)通的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)全面統(tǒng)籌管理，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值。

（五）建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管

事業(yè)單位應(yīng)建立適合單位特點(diǎn)的資產(chǎn)管理監(jiān)管體系。在內(nèi)部監(jiān)管中，由于眾多中小型事業(yè)單位甚至主管部門均未設(shè)置內(nèi)審職能部門，需要借助其他職能部門實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)管。一方面可以依托紀(jì)檢部門或紀(jì)檢人員承擔(dān)起部分事業(yè)單位內(nèi)審職能，對(duì)資產(chǎn)管理情況進(jìn)行監(jiān)管，以加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管為根基，強(qiáng)化監(jiān)管工作，形成相互制約，相互監(jiān)督的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的優(yōu)化管理；另一方面可以建立內(nèi)部資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將考核評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到單位對(duì)內(nèi)部部門和職工的考核中，用考核結(jié)果倒逼職工對(duì)資產(chǎn)管理工作的重視，促進(jìn)資產(chǎn)管理工作的進(jìn)步。在外部監(jiān)管中，行政主管部門一方面可以定期組織下屬事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)管理工作進(jìn)行交流和相互檢查，促進(jìn)資產(chǎn)管理工作的開展；另一方面可以建立單位層面的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將資產(chǎn)管理工作納入對(duì)事業(yè)單位的考核中，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管，以此促進(jìn)事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)資產(chǎn)管理工作的重視。內(nèi)外部監(jiān)管協(xié)同發(fā)力，促進(jìn)事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作的優(yōu)化。

結(jié)語(yǔ)

目前，地方事業(yè)資產(chǎn)管理中存在的問題日益凸顯，這些問題不僅影響一個(gè)單位，更影響整個(gè)社會(huì)事業(yè)職能的履行。原有的管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)事業(yè)單位發(fā)展的需求，成為地方事業(yè)單位發(fā)展的掣肘。在這樣的背景下，多維管理、全面規(guī)范、多部門協(xié)調(diào)配合共同發(fā)力優(yōu)化地方事業(yè)資產(chǎn)管理已經(jīng)迫在眉睫。只有建立適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的資產(chǎn)管理體系，才能真正助力地方事業(yè)單位的發(fā)展，助力地方事業(yè)單位更好地實(shí)現(xiàn)其公益屬性，助力社會(huì)發(fā)展。