婁底市財政局

引言

自2012年以來，某地級市本級每年至少安排5000萬元財政資金用于城區(qū)中小學(xué)校超大班額化解，2019年度財政投入達(dá)1.46億元。其中，大部分資金用于政府投資建設(shè)項目新建或改擴(kuò)建城區(qū)中小學(xué)教學(xué)樓及設(shè)施設(shè)備。政府投資建設(shè)項目是地方財政支出保障的重要內(nèi)容，往往具有覆蓋面廣、社會關(guān)注度高、持續(xù)時間長等特點，是各級政府實施預(yù)算績效管理的重點。政府對投資建設(shè)項目實行績效監(jiān)控管理，及時發(fā)現(xiàn)和糾正項目實施過程存在的問題，確保項目績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量完成，不僅有利于抑制政府投資沖動，也有利于提高地方政府資源配置效率。

一、EPC模式與政府投資建設(shè)項目績效監(jiān)控

（一）EPC模式簡述

EPC即工程（Engineering）、采購（Procurement）、建設(shè)（Construction），是國際通用的工程總承包產(chǎn)業(yè)總稱。在該模式下，一方面，總承包人是EPC總承包項目第一責(zé)任人，對建設(shè)工程“設(shè)計、采購、施工”整個過程負(fù)責(zé)、對工程質(zhì)量及工程所有專業(yè)分包人履約行為負(fù)總責(zé)，另一方面，發(fā)包人（通常指建設(shè)單位）一般不過于嚴(yán)格地控制總承包人，而是給總承包人在建設(shè)中較大的工作自由，但可以采取過程控制模式和事后監(jiān)督模式對EPC總承包項目進(jìn)行管理。

相比傳統(tǒng)承包模式而言，EPC總承包模式具有以下優(yōu)勢：一是突出了設(shè)計在整個工程建設(shè)過程中主導(dǎo)作用的發(fā)揮；二是可以有效克服設(shè)計、采購、施工相互制約和項目脫節(jié)的矛盾，有利于工程各階段工作合理銜接；三是有利于發(fā)揮總承包人的主觀能動性，運用其先進(jìn)管理經(jīng)驗為建設(shè)單位和承包人自身創(chuàng)造更多效益；四是減輕了發(fā)包人（建設(shè)單位）需承擔(dān)的項目風(fēng)險和管理負(fù)擔(dān)。

（二）政府投資建設(shè)項目績效監(jiān)控概述

政府投資建設(shè)項目績效監(jiān)控，是指各級財政部門和預(yù)算單位通過定期采集績效運行信息并匯總分析，對項目績效目標(biāo)運行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，并在發(fā)現(xiàn)績效運行目標(biāo)與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，及時采取措施予以糾正的管理行為。通常由項目主管部門負(fù)責(zé)組織實施，同級財政部門可根據(jù)工作需要對項目進(jìn)行績效重點監(jiān)控。

與一般項目績效監(jiān)控不同，EPC模式下建設(shè)項目績效監(jiān)控作為一種全過程監(jiān)控，既跟蹤項目前期設(shè)計、勘察、施工組織設(shè)計、招投標(biāo)、設(shè)備物資采購等實施情況，又監(jiān)控項目進(jìn)度、質(zhì)量、安全、成本、資金管理等管理效果。

二、EPC模式下實施政府投資建設(shè)項目績效監(jiān)控的局限

（一）政府投資建設(shè)項目績效監(jiān)控體系不完善

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，政府投資建設(shè)項目績效監(jiān)控納入全過程預(yù)算績效管理范疇，屬于績效運行監(jiān)控環(huán)節(jié)。政府投資項目績效監(jiān)控體系要圍繞項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“雙監(jiān)控”構(gòu)建。而EPC模式下，工程項目績效涉及項目管理目標(biāo)責(zé)任履行成效，項目績效指標(biāo)完成情況效果，項目風(fēng)險控制、進(jìn)度控制、費用控制效果，工程質(zhì)量狀況，對分包方實施控制的成效等多方面。由于EPC模式下政府投資項目績效監(jiān)控體系不完善，不同監(jiān)控機(jī)構(gòu)或人員對同一監(jiān)控對象進(jìn)行監(jiān)控時，就可能因績效監(jiān)控方案不同而得到差異化的監(jiān)控結(jié)果。

（二）政府部門實施績效監(jiān)控管理受限

選擇EPC模式的建設(shè)項目一般是工程量大、涉及先進(jìn)技術(shù)和復(fù)雜流程工藝的系統(tǒng)項目。政府部門作為EPC建設(shè)項目的監(jiān)控主體時，既要考慮監(jiān)控管理成本，又要突出監(jiān)控實施效果。一方面，政府部門監(jiān)控主體在無法長時間、連續(xù)跟項目的情況下，通常只能通過案卷研究、實地勘查（測量）、對比分析、問卷調(diào)查等方式進(jìn)行不定期抽查，故而難以全面收集項目信息，導(dǎo)致績效監(jiān)控結(jié)果可能不全面。另一方面，建設(shè)項目前期策劃和設(shè)計階段是決定項目建設(shè)成本的關(guān)鍵階段，合理確定與有效控制工程造價十分重要。這要求監(jiān)控人員實施績效監(jiān)控時，必須具備較強(qiáng)專業(yè)性。

三、當(dāng)前EPC模式下政府投資建設(shè)項目存在的問題

EPC建設(shè)項目管理的好壞直接影響項目實施的最終成效。當(dāng)前絕大部分政府投資建設(shè)項目管理粗放，而EPC項目總承包人在自行實施項目管理過程中也存在諸多問題。以某地政府以EPC模式新建學(xué)校教學(xué)樓為例，EPC項目可能存在以下方面問題：一是招投標(biāo)管理方面。如存在投標(biāo)報價金額錯誤、中標(biāo)單位投標(biāo)文件瑕疵等重要性差錯；項目實際招標(biāo)控制價高于投資估算中的招標(biāo)控制價等。二是EPC合同方面。如合同工程范圍和施工內(nèi)容不明確容易導(dǎo)致原本屬于合同內(nèi)的項目辦理簽證，增加項目投入；在EPC模式下采用單價合同導(dǎo)致承包商應(yīng)承擔(dān)的項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移至建設(shè)單位。三是工期設(shè)計方面。如因招生需求或施工天氣等原因，違反建筑安裝工程工期定額壓縮施工工期，可能導(dǎo)致建設(shè)工程質(zhì)量存在隱患等。四是運用EPC模式操作方面。如建設(shè)單位、設(shè)計單位及施工單位缺乏EPC模式應(yīng)用經(jīng)驗，不能激發(fā)EPC總承包商在設(shè)計環(huán)節(jié)控制投資的動能，造成項目設(shè)計與施工實質(zhì)分離等。

四、加強(qiáng)EPC項目績效監(jiān)控的對策建議

（1）委托專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員，參與項目設(shè)計監(jiān)控管理。EPC項目設(shè)計，原則上由設(shè)計項目經(jīng)理負(fù)責(zé)，但由于政府部門和建設(shè)單位對工程設(shè)計圖紙、工程造價定額標(biāo)準(zhǔn)等缺乏專業(yè)判斷，無法對項目實施專業(yè)管理，因此，在建設(shè)單位不具備相關(guān)專業(yè)能力的背景下，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員參與監(jiān)管或咨詢很有必要。由咨詢單位代替建設(shè)單位提高施工過程參與度和控制力，給出專業(yè)性建議，能有效降低成本，節(jié)約財政資金，降低項目風(fēng)險。

該環(huán)節(jié)績效監(jiān)控重點：① EPC項目設(shè)計和施工方案。主要關(guān)注項目設(shè)計有無將施工單位成熟的施工工藝、方法加以運用，有無遵循“設(shè)計服務(wù)施工，施工反饋設(shè)計”原則及時完善設(shè)計圖紙等；② 設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證。主要關(guān)注設(shè)計變更簽證審批程序，設(shè)計變更工程量及內(nèi)容，設(shè)計變更對材料設(shè)備采購的影響。

（2）加強(qiáng)招投標(biāo)管理監(jiān)控，規(guī)范EPC項目招標(biāo)投標(biāo)。EPC項目要先完成可行性研究、方案設(shè)計或初步設(shè)計，且具備相應(yīng)階段項目批準(zhǔn)文件和招標(biāo)所需基礎(chǔ)資料后，才能以相對準(zhǔn)確的工程投資估算或概算為經(jīng)濟(jì)控制指標(biāo)，以限額設(shè)計為控制手段，按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)以及確定的建設(shè)規(guī)模、功能需求、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求等，進(jìn)行EPC工程總承包項目招標(biāo)。

該環(huán)節(jié)績效監(jiān)控重點：① 設(shè)計、采購和施工的技術(shù)解決方案，主要關(guān)注設(shè)計方案可建造性、采購需求及策略、施工方案可行性等方面；② 整體項目管理解決方案，主要關(guān)注設(shè)計、采購和施工進(jìn)度計劃，項目進(jìn)度、質(zhì)量和安全控制措施，項目分包管理情況等。

（3）重視EPC項目合同監(jiān)管，規(guī)避風(fēng)險控制造價。EPC模式下總承包人對整個建設(shè)項目負(fù)責(zé)，但總承包人無須親自完成整個建設(shè)工程項目，其可根據(jù)工程項目的不同規(guī)模、類型以及業(yè)主要求，將設(shè)備采購、施工及安裝等工作分包給專業(yè)分包商。因此，政府相關(guān)部門或建設(shè)單位可對合同進(jìn)行評審，同時在施工中加強(qiáng)合同管理，以保證合同造價的合理性、合法性，減少履行合同中甲、乙雙方的糾紛，維護(hù)合同雙方利益，有效控制工程造價。

該環(huán)節(jié)績效監(jiān)控重點：① 合同內(nèi)容監(jiān)管。主要關(guān)注施工合同中有關(guān)成本、質(zhì)量、進(jìn)度的管理約定，合同有關(guān)履約責(zé)任、變更事項、爭議解決方案的約定等。② 合同風(fēng)險規(guī)避。主要關(guān)注合同簽訂階段的投標(biāo)前風(fēng)險、投標(biāo)報價風(fēng)險，合同執(zhí)行階段設(shè)計、采購、施工風(fēng)險等。

（4）強(qiáng)化項目施工產(chǎn)出監(jiān)督，保證項目實現(xiàn)預(yù)期績效。對施工階段實施績效監(jiān)控，可以通過不定期抽查項目綜合管理情況，督促建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位按合同履職，更好地服務(wù)項目建設(shè)；通過檢查項目資金使用情況，規(guī)范項目建設(shè)資金管理，嚴(yán)格?？顚Ｓ茫煌ㄟ^對施工現(xiàn)場進(jìn)行勘察，及時整改施工過程中發(fā)現(xiàn)的問題，規(guī)范施工現(xiàn)場進(jìn)度管理、質(zhì)量管理、安全管理等，避免偷工減料和安全質(zhì)量事故的發(fā)生，減少施工材料浪費等。

該環(huán)節(jié)績效監(jiān)控重點：① 項目進(jìn)度執(zhí)行情況。主要關(guān)注施工圖審核進(jìn)度、項目預(yù)算進(jìn)度、項目施工進(jìn)度等。② 項目質(zhì)量產(chǎn)出情況。主要關(guān)注設(shè)計施工圖質(zhì)量、建筑施工質(zhì)量、施工監(jiān)理監(jiān)控現(xiàn)場工作質(zhì)量、招投標(biāo)代理公司執(zhí)行質(zhì)量等。③ 施工安全管理情況。主要關(guān)注警示牌設(shè)置、安全網(wǎng)與支持架狀況、安全工器具配備情況等。④ 資金管理情況。主要包括資金管理制度、會計核算、賬務(wù)處理、請款程序及撥付審批程序等。

結(jié)語

加強(qiáng)EPC模式下的政府投資建設(shè)項目實施績效管理，是貫徹落實全面預(yù)算績效管理的必然要求，也是地方各級政府在面對全新建設(shè)模式挑戰(zhàn)下強(qiáng)化財政支出項目管理的客觀需要。它服務(wù)于政府部門和建設(shè)單位，既兼顧政府投資建設(shè)項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，又反映主管部門或建設(shè)單位綜合管理效果，對推動財政資金聚力增效，提高各級政府公共服務(wù)供給質(zhì)量具有十分重要的意義。