王海紅 彭 程 .臺州市城市建設(shè)投資發(fā)展集團有限公司 .中國投資咨詢有限責(zé)任公司

一、城投公司市場化轉(zhuǎn)型面臨的問題

城投公司，一般又稱為“地方政府投融資平臺”，是在我國特定的財稅體制和城市化快速推進背景下，由地方政府主導(dǎo)逐漸演變產(chǎn)生的，在城市化進程中發(fā)揮了重要作用。進入到新時代后，GDP 增長不再是各地方追求發(fā)展的唯一目標，各地依靠投資拉動GDP 增長的模式將徹底轉(zhuǎn)變，城投公司作為地方政府投融資主體的歷史使命也基本完成。未來地方政府的公益性、準公益性項目，將會以政府購買、政府補貼等更為規(guī)范的方式來進行。因此，城投公司亟待進行市場化轉(zhuǎn)型。

城投公司在市場化轉(zhuǎn)型過程中面臨不少問題，而且不同層級、地域的城投公司因資源稟賦和功能不一樣，面臨的問題也各異，但也存在一些“通病”，總的來說主要包括以下幾方面：

一是企業(yè)治理方面：法人治理結(jié)構(gòu)不完善，離市場化要求還存在一定差距，治理能力有待加強。城投公司名義上是企業(yè)，實質(zhì)上無論管理模式還是人員性質(zhì)，都具有濃厚的行政化色彩，有些地方的城投公司甚至還存在和政府部門“兩塊牌子一套班子”的情況。有些地方經(jīng)過系列改革，已實現(xiàn)了“政企分離”，但法人治理結(jié)構(gòu)不完善的問題還是較普遍，例如還存在董事長和總經(jīng)理一人兼任、監(jiān)事會未能履職、外部董事缺乏等問題；有些城投公司法人治理結(jié)構(gòu)看似較為完善，實質(zhì)是“有形無實”，董監(jiān)事主觀能動性和法人治理水平有待提高。

二是業(yè)務(wù)經(jīng)營方面：企業(yè)自身造血能力不強，資本運作能力偏弱，加上融資政策緊縮加大了企業(yè)融資壓力，加劇了轉(zhuǎn)型壓力。與此同時，由于原來的城投公司依賴政府賦予的資源而發(fā)展，導(dǎo)致脫離政府支持后，不少城投公司業(yè)務(wù)市場積累不足、決策機制緩慢，市場競爭力弱的問題顯現(xiàn)；在金融與投資業(yè)務(wù)方面，城投公司(金控類)等在市場營銷和風(fēng)控領(lǐng)域的業(yè)務(wù)經(jīng)驗不足，缺乏相對成熟的制度體系，在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、投資并購、小貸等業(yè)務(wù)領(lǐng)域可能面臨裹足不前的窘境。

三是與政府的關(guān)系方面：仍受一定程度的行政制約及干涉。帶有較濃厚的行政色彩是不少城投公司在經(jīng)營管理轉(zhuǎn)型上面臨的難題。雖然形式上“政企分離”了，但不少基建項目背后實際還是由政府決策和指揮，城投公司只是擔(dān)當(dāng)執(zhí)行者角色；而且在某些政府職能轉(zhuǎn)變不到位的情況下，城投公司市場化轉(zhuǎn)型還受制于職能定位的約束，有些只能以子公司為核心采取局部市場化轉(zhuǎn)型的方法。對此，城投公司的改革必須要從職能、經(jīng)營決策權(quán)、人員管理等方面徹底去開展，否則市場化轉(zhuǎn)型很可能就發(fā)展成了“新瓶裝舊酒”。

此外，資金運作方式落后、債務(wù)負擔(dān)沉重等問題也是不少城投公司市場化轉(zhuǎn)型的重要阻礙因素。

二、城投市場化轉(zhuǎn)型的方向

在國企改革背景下，雖然城投公司改革的主流方向是市場化，但是根據(jù)功能類型不同，城投公司市場化轉(zhuǎn)型的細分方向?qū)嶋H上存在差異。對此，陜西、山東、湖南、重慶等省市相繼發(fā)布融資平臺轉(zhuǎn)型或管理的文件，總體上看均采取“分類施策”的策略，對“空殼類”公司直接關(guān)閉，其他則轉(zhuǎn)型成一批市場化運作的公益類或商業(yè)類國有企業(yè)。

綜合城投行業(yè)轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀以及中央和相關(guān)省市國資國企系列政策文件等因素的考慮和評估，筆者認為城投公司市場化轉(zhuǎn)型未來將主要聚焦于以下方向：

第一，向城市綜合服務(wù)商轉(zhuǎn)型發(fā)展。針對原來以土地儲備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的城投公司而言，可以基于原有業(yè)務(wù)資源和經(jīng)驗，積極爭取水、電、熱、氣等公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營權(quán)，并參與城市道路、環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)、醫(yī)療、文體等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項目的建設(shè)和運營，以拓展或擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)業(yè)務(wù)規(guī)模，由此逐步轉(zhuǎn)型為城市綜合服務(wù)商。由此，城投公司既可以利用相關(guān)特許經(jīng)營權(quán)向社會獲取穩(wěn)定的經(jīng)營收入和現(xiàn)金流，還可以從中獲得政府對相關(guān)公用事業(yè)的補貼收入，這有利于增強城投公司自身造血能力。

第二，向國有資本投資運營公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。新時期國有資本投資運營公司要求以提升資本運營效率、提高國有資本回報為主要目標。在各地政府面臨改變傳統(tǒng)基建發(fā)展道路、引導(dǎo)地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)升級迫切需求的情況下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成為主要突破口。在這種背景下，城投公司轉(zhuǎn)型關(guān)鍵是從融資端向投資端轉(zhuǎn)變。對此，東部發(fā)達地區(qū)的一些政府通過注資、整合重組等方式為平臺公司解決歷史包袱、壯大城投公司資產(chǎn)規(guī)模，在此基礎(chǔ)上將相關(guān)平臺公司轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)型、投資控股型、扶持創(chuàng)業(yè)型等企業(yè)。其中不少城投公司被定位為區(qū)域綜合性國有金融投資平臺，通過與銀行、社會資本及地方政府組建產(chǎn)業(yè)投資基金的形式，發(fā)揮孵化地方產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的積極作用。此外，在能源環(huán)保等國家重點發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，借助泛市值管理模式及股權(quán)投資路徑，對相關(guān)上市公司并購基金進行投資，由此促進地方產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與創(chuàng)新，并有助于鞏固國企市場主導(dǎo)地位。同時也有利于帶動相關(guān)投資機構(gòu)、社會資本進入地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，進而促進地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。

第三，向?qū)I(yè)化的實體產(chǎn)業(yè)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。專注于某一實體產(chǎn)業(yè)，基于以往在該領(lǐng)域的業(yè)務(wù)經(jīng)驗和資源，向?qū)I(yè)化的經(jīng)營公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。隨著國企改革三年行動方案的逐步推進與落實，相關(guān)專家明確未來國企改革將向“資企分離”發(fā)展，即把資本運營職能剝離到國有資本投資公司與運營公司，使大多數(shù)國有企業(yè)回歸實體經(jīng)濟。

三、城投公司市場化轉(zhuǎn)型策略及建議

基于城投公司市場化轉(zhuǎn)型面臨的系列問題，城投公司要成功實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展，筆者認為有以下幾個重點：

首先，明確戰(zhàn)略定位和目標。明確發(fā)展定位和目標是城投公司市場化轉(zhuǎn)型成功與否的重要因素，這決定著城投公司最后轉(zhuǎn)型成什么類型的企業(yè)以及如何選擇轉(zhuǎn)型路徑的問題。結(jié)合前述分析，未來僅有純公益類業(yè)務(wù)的城投公司將消失，兼有公益類和準公益類業(yè)務(wù)的城投公司具備向城市綜合運營服務(wù)商轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和潛力，其中像以交通、水電氣熱等準公益類業(yè)務(wù)為主的城投公司還可能通過對產(chǎn)業(yè)鏈進行縱深延伸向?qū)I(yè)化實體產(chǎn)業(yè)公司發(fā)展；以經(jīng)營性業(yè)務(wù)為主的城投公司既可能發(fā)展為投控型公司也可能成為實體產(chǎn)業(yè)公司。

城投公司需制定新時期背景下適合自身的戰(zhàn)略規(guī)劃體系，并明確城投公司轉(zhuǎn)型的方向及目標。這不僅有利于避免在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中受市場業(yè)務(wù)等多方因素的干擾，保證市場化轉(zhuǎn)型不背離其發(fā)展大方向；同時也有助于企業(yè)資源的集聚和有效利用。

其次，注重內(nèi)外部關(guān)系理順。一方面理順外部政企關(guān)系，從以往依靠政府信用擔(dān)保轉(zhuǎn)向依靠企業(yè)自身信用進行融資、從依靠政府給予或派發(fā)指令開展項目的業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)向國有資本授權(quán)管理體制下的契約化模式，按照市場化方式開展企業(yè)對外經(jīng)營。另一方面，理順城投公司內(nèi)部職能部門之間、城投公司與下屬子公司之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。根據(jù)城投公司發(fā)展定位的不同，其內(nèi)部職能機構(gòu)設(shè)置以及對子公司的管控模式等存在差異，例如轉(zhuǎn)型為投控型的城投公司對子公司的管控可能更偏向財務(wù)管控，而產(chǎn)業(yè)型的城投公司采取的管控模式通常更傾向運營管控。上述兩方面關(guān)系的理順和厘清，是城投公司從實質(zhì)上實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型的重要條件，否則城投市場化轉(zhuǎn)型就只是停留于表面。

最后，從企業(yè)治理、業(yè)務(wù)以及人員管理三個維度進行市場化轉(zhuǎn)型。企業(yè)治理需要去行政化和公司治理企業(yè)化。一方面要完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)與組織體系，在發(fā)展戰(zhàn)略指引下采取配套的管控模式；另一方面，開展并完善制度流程建設(shè)，健全風(fēng)險內(nèi)控制度體系，實現(xiàn)企業(yè)規(guī)范化管理。

城投公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型最直接的目的就是為了增強自身造血能力，實現(xiàn)市場化經(jīng)營。在明確了戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標的基礎(chǔ)上，城投公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的路徑，最直接且快捷有效的方式是由政府注入優(yōu)質(zhì)資源來增強城投公司造血能力，但這個條件受限于地方政府能力和區(qū)域資源稟賦，實質(zhì)上只能算資產(chǎn)整合，并不是城投自身“脫胎換骨”真正成功實現(xiàn)了市場化轉(zhuǎn)型。除了這種方式外，參考上海城投、合肥建投、天津城投等優(yōu)秀城投公司的發(fā)展經(jīng)驗，實踐中還有兩種主要方式助力城投業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是加強資本運作。城投公司主要通過股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)投資基金、并購、上市等資本運作方式優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)和扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而實現(xiàn)資本溢價，以增強自身造血能力。另一個是進行混改，例如天津城投。城投公司開展混改有助于產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)多元化，且能借助外部力量淡化其“自帶”的行政色彩，同時還便于引入市場化企業(yè)管理模式，為企業(yè)注入發(fā)展活力的同時，推動其向市場化運轉(zhuǎn)的現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型。

人員是城投公司市場化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵的推動力量。城投市場化轉(zhuǎn)型要注重對員工市場化觀念的引導(dǎo)和轉(zhuǎn)變，積極向地方國資監(jiān)管部門爭取在人力方面的最大限度放權(quán)、授權(quán)，并構(gòu)建配套的市場化人力資源機制；在引才育才方面建立“能者上、庸者下、劣者汰”的員工選拔任用制度，積極探索“職業(yè)經(jīng)理人制度、員工持股”等制度的適用路徑；同時緊抓績效考核與落實效果，杜絕人力資源和激勵機制流于形式，形成有利于轉(zhuǎn)型發(fā)展的用人導(dǎo)向，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力。