周 勇

（安陽(yáng)市教育局學(xué)生資助管理中心，河南 安陽(yáng) 455000）

0 引言

內(nèi)部控制的含義是指相關(guān)單位為了達(dá)到控制的目標(biāo)，通過(guò)制定內(nèi)部控制制度、實(shí)施相關(guān)措施和執(zhí)行規(guī)定的程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，提高行政運(yùn)行效率、保證國(guó)有資產(chǎn)的安全完整、節(jié)約行政管理的運(yùn)營(yíng)成本，從而實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部控制。同時(shí)，反腐敗的一項(xiàng)重要舉措就是要有完善的內(nèi)部控制制度，因此，內(nèi)部控制引起了眾多學(xué)者的關(guān)注。魏萌［1］闡述了行政事業(yè)單位內(nèi)部的問(wèn)題，并就員工培訓(xùn)、建立完善的制度、加強(qiáng)監(jiān)督工作等方面給出了解決方法；裴世清［2］從內(nèi)部控制的特點(diǎn)出發(fā)，剖析了內(nèi)部控制出現(xiàn)的問(wèn)題，并從強(qiáng)化意識(shí)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、完善流程三方面給出措施；趙葉靈［3］以高校內(nèi)部控制為研究對(duì)象，基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，從流程再造、設(shè)計(jì)管理權(quán)限等方面給出有效的管理措施；趙偉娜［4］從行政單位內(nèi)部財(cái)務(wù)控制出發(fā)，具體分析了單位內(nèi)部控制現(xiàn)存的問(wèn)題，并依據(jù)問(wèn)題從人員、結(jié)構(gòu)、制度三方面給出對(duì)策；金保玲［5］具體分析了事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理現(xiàn)狀，并從員工培訓(xùn)、組織建設(shè)等方面提出了針對(duì)性較強(qiáng)的方法。

基于上述分析，本文首先以行政事業(yè)單位為研究對(duì)象，闡釋內(nèi)部控制的相關(guān)理論含義，并分析其意義；其次從其特點(diǎn)出發(fā)，具體剖析其存在的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題，從內(nèi)部控制體系建立、加強(qiáng)員工意識(shí)、完善管理制度等方面給出解決方案，為行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)提供相關(guān)建議。

1 內(nèi)部控制

1.1 內(nèi)部控制理論

1936 年美國(guó)的會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)提出了內(nèi)部控制的詳細(xì)概念：“內(nèi)部控制的含義是為保護(hù)公司現(xiàn)金及非現(xiàn)金資產(chǎn)，檢查簿記事務(wù)的準(zhǔn)確性，而采用的控制手段”。美國(guó)《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》將內(nèi)部控制含義解釋為：政府為實(shí)現(xiàn)運(yùn)行的效率和效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性和符合適用的法律和法規(guī)而進(jìn)行管理的組成部分。我國(guó)2014 年實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》也明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)涵，是指為實(shí)現(xiàn)控制的目標(biāo)，各單位從制定內(nèi)部控制制度、實(shí)施相關(guān)措施和執(zhí)行程序等方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管、防范和管控；其實(shí)行內(nèi)部控制的主要目標(biāo)為：保證單位相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，保證資產(chǎn)安全和使用有效，并且確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，從而有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高為社會(huì)提供公共服務(wù)的效率和效果。因此，內(nèi)部控制理論的主要內(nèi)容就是由單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，全體單位職工共同參與實(shí)行，目的是保證單位內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。

1.2 行政事業(yè)單位內(nèi)控特點(diǎn)

1.2.1 內(nèi)控范圍廣泛

行政事業(yè)單位的性質(zhì)屬于非營(yíng)利性質(zhì)單位，其主要職能是為社會(huì)公眾提供具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)，作為國(guó)家財(cái)政資金的使用者和相關(guān)政策的執(zhí)行者，需要提供更加廣泛的社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，這不僅僅包括資金收支相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，還包括住房、社保等專項(xiàng)資金管理活動(dòng)，其職權(quán)范圍內(nèi)的依法查辦、檢查等業(yè)務(wù)事項(xiàng)，因此其內(nèi)部控制的范圍比企業(yè)更加寬泛。

1.2.2 內(nèi)控目標(biāo)與企業(yè)不同

行政事業(yè)單位內(nèi)控的目標(biāo)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，保證行政事業(yè)單位內(nèi)部的資產(chǎn)安全和利用效率，資金管理規(guī)范有序；第二，保證財(cái)務(wù)管理過(guò)程的真實(shí)完整性，提供準(zhǔn)確的、反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告；第三，確保單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及管理行為符合國(guó)家相關(guān)政策及相關(guān)法律法規(guī)的要求；第四，防控各種類型腐敗行為的發(fā)生。企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制主要為了節(jié)約成本，增長(zhǎng)企業(yè)利潤(rùn)，更加關(guān)注企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成果和發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)；而行政事業(yè)單位將內(nèi)部控制作為防止各種腐敗行為發(fā)生的防線，重視政府的公信力，更加關(guān)注社會(huì)責(zé)任的履行情況、公共服務(wù)的滿意度。

1.2.3 財(cái)務(wù)核算制度特殊

行政事業(yè)單位與一般企業(yè)在財(cái)務(wù)管理的核算制度上是有所不同的，企業(yè)只要根據(jù)行業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)核算準(zhǔn)則進(jìn)行核算即可，而行政事業(yè)還需參考國(guó)家相關(guān)政策措施進(jìn)行一些非營(yíng)利性質(zhì)的核算。

2 行政單位內(nèi)控建設(shè)存在問(wèn)題

2.1 內(nèi)部控制體系不健全

目前我國(guó)行政事業(yè)單位沒(méi)有建立完善且有針對(duì)性的內(nèi)部控制管理制度和管理體系，內(nèi)部組織架構(gòu)也缺乏科學(xué)性和合理性，各部門崗位劃分不嚴(yán)謹(jǐn)，相互之間難以制衡。在內(nèi)部控制的主要崗位上，缺少關(guān)鍵責(zé)任人來(lái)負(fù)責(zé)，內(nèi)控的執(zhí)行和審批權(quán)力或者由上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，或者由財(cái)務(wù)部門的員工負(fù)責(zé)，崗位職責(zé)和職權(quán)劃分缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和界限，從而影響內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。此外，傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式難以滿足新時(shí)代服務(wù)型政府的職能要求，尤其在信息化、數(shù)字化的時(shí)代潮流中，需要改變現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理模式，既要滿足群眾的需要，也要保障單位的利益。同時(shí)，行政事業(yè)單位內(nèi)部缺乏完善的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)單位所開展的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)難以提前識(shí)別和預(yù)防，事后應(yīng)對(duì)缺乏及時(shí)性，難以從源頭提高內(nèi)部控制建設(shè)的效果。

2.2 內(nèi)控意識(shí)薄弱

行政事業(yè)單位的運(yùn)行并不是以提高實(shí)際盈利能力為主要目標(biāo)，因此其從上到下都缺乏應(yīng)有的內(nèi)部控制意識(shí)，比如財(cái)務(wù)管理部門對(duì)資產(chǎn)及資金的處理難以做到嚴(yán)格審查。部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有充分領(lǐng)會(huì)我國(guó)實(shí)施事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的和精神，未能掌握新時(shí)代新的內(nèi)部控制管理理念和管理方法，也沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)提升單位工作效率、加強(qiáng)單位廉政作風(fēng)建設(shè)、節(jié)約單位運(yùn)行成本的重要性，因此在實(shí)際工作中，內(nèi)部控制在組織架構(gòu)設(shè)計(jì)、資產(chǎn)管理、制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理意識(shí)等方面就難以落到實(shí)際工作中。部分單位對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)存在偏差，單位內(nèi)部未能建立獨(dú)立的內(nèi)部控制部門，沒(méi)有專門的內(nèi)部控制人員，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)展緩慢。

2.3 資產(chǎn)損耗及流失管理不規(guī)范

我國(guó)行政事業(yè)單位承擔(dān)著社會(huì)公共服務(wù)職能，下屬單位內(nèi)部都有相當(dāng)數(shù)量的固定資產(chǎn)，例如醫(yī)院、多數(shù)的科研機(jī)構(gòu)、教育部門的事業(yè)單位等都有自己的儀器設(shè)備、場(chǎng)地等，這些固定資產(chǎn)的管理也是內(nèi)部控制建設(shè)中非常重要的一部分。目前行政事業(yè)單位的資產(chǎn)及資金管理較為側(cè)重現(xiàn)金及其他非固定資產(chǎn)的流入和流出，此類單位的收入來(lái)源也相對(duì)單一，在其財(cái)務(wù)管理中占相當(dāng)大一部分比重，因此對(duì)固定資產(chǎn)的損耗和流失就難免缺乏監(jiān)管，要對(duì)資產(chǎn)的損耗及流失情況進(jìn)行定期盤查和統(tǒng)計(jì)，及時(shí)對(duì)損耗的資產(chǎn)進(jìn)行定損，對(duì)流失的固定資產(chǎn)進(jìn)行追查，避免出現(xiàn)壞賬死賬。

2.4 監(jiān)督機(jī)制不完善

行政事業(yè)單位內(nèi)部還存在監(jiān)督審查機(jī)制不完善的情況。目前監(jiān)管和審查主要來(lái)自上級(jí)部門，審查項(xiàng)目類目和標(biāo)準(zhǔn)仍不夠細(xì)致，監(jiān)督?jīng)]有形成常態(tài)化，導(dǎo)致下級(jí)部門財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審核較為粗放。單位內(nèi)部雖設(shè)有財(cái)務(wù)管理部門，但是沒(méi)有專門執(zhí)行監(jiān)督和審計(jì)職能的部門，因此對(duì)常規(guī)項(xiàng)目缺乏規(guī)范化和常態(tài)化的監(jiān)督和審核，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目缺乏重點(diǎn)審查機(jī)制和項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、后期評(píng)價(jià)審查，容易造成單位的內(nèi)部虧損，難以查到虧損來(lái)源，此后工作中仍然難以避免此類虧損，不利于單位經(jīng)濟(jì)工作的進(jìn)行，影響內(nèi)部控制中財(cái)務(wù)管理控制有效性的提升。

3 行政事業(yè)單位完善內(nèi)控建設(shè)對(duì)策

3.1 完善內(nèi)部控制體系建設(shè)

為了完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，要建立科學(xué)的管理流程、管理規(guī)范及管理指標(biāo)，確保內(nèi)部控制落實(shí)到各項(xiàng)工作的具體內(nèi)容和具體流程之中。其中應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理，建立科學(xué)的財(cái)務(wù)內(nèi)控流程，將與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的會(huì)計(jì)核算、授權(quán)審批、預(yù)算管理、資金風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等相關(guān)流程梳理清楚。例如對(duì)預(yù)算管理，可擴(kuò)大預(yù)算管理的授權(quán)范圍，在項(xiàng)目后期評(píng)價(jià)時(shí)，對(duì)資金使用情況與項(xiàng)目預(yù)算規(guī)劃相比較，深入了解預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中偏差產(chǎn)生的原因，采取糾偏措施，提高資金使用效益。

此外，還需根據(jù)實(shí)際情況，劃分各部門及個(gè)人的相應(yīng)職責(zé)，落實(shí)各流程節(jié)點(diǎn)內(nèi)部控制責(zé)任人，建立單位內(nèi)部高效信息流通機(jī)制，加強(qiáng)各部門同審計(jì)、財(cái)務(wù)等部門的溝通，保證信息在各部門、各層級(jí)能夠及時(shí)傳達(dá)，讓人人都參與內(nèi)部控制建設(shè)，減少信息傳遞誤差。

3.2 強(qiáng)化組織全員內(nèi)部控制意識(shí)

行政事業(yè)單位全員都要參與內(nèi)部控制的建設(shè)過(guò)程，做到人人都有相應(yīng)的責(zé)任，全員樹立內(nèi)部控制的意識(shí)，從自己做起，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和防范意識(shí)，強(qiáng)化廉政建設(shè)。首先，組織全員從上到下加強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，單位主要領(lǐng)導(dǎo)要作為帶頭人，率先學(xué)習(xí)內(nèi)部控制理論及相關(guān)政策法規(guī)，領(lǐng)會(huì)國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制的精神和內(nèi)涵，從組織上層推進(jìn)內(nèi)部控制制度、監(jiān)督機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范等內(nèi)控主要事項(xiàng)。其次，對(duì)組織成員開展定期內(nèi)部控制道德教育，在單位內(nèi)加大內(nèi)控必要性的宣傳，為內(nèi)控制度體系的建立和執(zhí)行，營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境。最后，行政事業(yè)單位要定期開展工作人員內(nèi)部控制業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高單位職工工作素養(yǎng)，提高全員對(duì)內(nèi)部控制工作的重視程度，讓組織可以更好地發(fā)揮其行政管理職能。

3.3 加強(qiáng)資產(chǎn)流失及損耗管理

行政事業(yè)單位為非營(yíng)利組織，在單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行當(dāng)中，成員易缺乏成本控制意識(shí)，單位內(nèi)部也對(duì)所擁有的各項(xiàng)資產(chǎn)缺乏規(guī)范詳細(xì)的定損規(guī)范和損耗處理辦法。因此，首先要對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行清查造冊(cè)，對(duì)固定資產(chǎn)的使用年限、購(gòu)置情況及損耗情況做詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)和整理。其次，將現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行劃分，分配到相應(yīng)部門或相關(guān)個(gè)人，定時(shí)定期檢查并統(tǒng)計(jì)上報(bào)損耗情況，加強(qiáng)對(duì)固定資產(chǎn)的管理。最后，建立固定資產(chǎn)流失和損耗處理制度，讓各項(xiàng)資產(chǎn)的處理有法可依，從而降低行政事業(yè)單位運(yùn)行成本，提高單位員工的成本控制意識(shí)。

3.4 建設(shè)內(nèi)部控制監(jiān)督和考核機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)審計(jì)工作在內(nèi)部控制中的重要性，確保審計(jì)監(jiān)察工作在行政事業(yè)單位中的重要地位。首先，行政事業(yè)單位內(nèi)部有必要設(shè)立單獨(dú)的監(jiān)督或是審計(jì)部門，與財(cái)務(wù)部門互相監(jiān)督，同時(shí)對(duì)各項(xiàng)工作的進(jìn)程加大審計(jì)監(jiān)察力度，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目建立專項(xiàng)監(jiān)督和考核機(jī)制，設(shè)計(jì)合理的獎(jiǎng)懲制度，科學(xué)審查每項(xiàng)工作的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)展，并對(duì)后續(xù)結(jié)果進(jìn)行持續(xù)跟進(jìn)評(píng)估。其次，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制為目的，以項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目過(guò)程中經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展、事后效益評(píng)價(jià)為主線，制定適用于常規(guī)項(xiàng)目的具體考核監(jiān)督制度，以內(nèi)部控制建設(shè)為目標(biāo)，完善預(yù)算管理、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等六類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的考核標(biāo)準(zhǔn)，保證在內(nèi)部控制的監(jiān)督和考核工作公平、公正、公開地開展。最后以監(jiān)督和考核為手段，發(fā)揮其在內(nèi)部控制過(guò)程中的重要作用，達(dá)到加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

本文以我國(guó)目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理工作研究為對(duì)象，從其現(xiàn)有特點(diǎn)出發(fā)，分析我國(guó)目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制存在著體系不健全、內(nèi)部控制意識(shí)薄弱、資產(chǎn)損耗及流失管理不規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制不完善等問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響事業(yè)單位的工作效率和工作質(zhì)量，導(dǎo)致出現(xiàn)管理浪費(fèi)、資產(chǎn)流失、滋生腐敗等現(xiàn)象，進(jìn)而影響單位行政效率。針對(duì)以上問(wèn)題，本文從內(nèi)部控制體系建立、加強(qiáng)員工意識(shí)、完善管理制度等方面給出解決方案，旨在為行政單位內(nèi)部控制管理提供建議。