文 李 瓊 周超中 封 麗

7月30日，省十三屆人大常委會第三十三次會議表決通過了《廣東省數(shù)字經濟促進條例》，于今年9月1日起施行。條例共10章72條，是廣東研究加強新興領域立法的重要成果，成為國家“十四五”規(guī)劃綱要、國家統(tǒng)計局數(shù)字經濟統(tǒng)計分類等最新政策出臺后的首部數(shù)字經濟地方性法規(guī)，不僅使廣東數(shù)字經濟系列產業(yè)政策于法有據(jù)，為其發(fā)展提供支撐和保障，還在新興領域支持和鼓勵先行先試，立法給予引領和推動，對于全面建設數(shù)字經濟強省，具有重要的現(xiàn)實意義和長遠影響。

數(shù)字經濟是繼農業(yè)經濟、工業(yè)經濟之后的主要經濟形態(tài)，數(shù)字化轉型正在驅動生產方式、生活方式和治理方式發(fā)生深刻變革，對世界經濟、政治和科技格局產生深遠影響。隨著數(shù)字經濟的發(fā)展，一些非常重要且專業(yè)的發(fā)展理念、技術概念日趨成熟，已經寫入了條例。從專業(yè)的角度和特征把握立法的基本精神，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

數(shù)字經濟的提出、發(fā)展與條例的總則界定

2016年，杭州G20峰會通過了《二十國集團數(shù)字經濟發(fā)展與合作倡議》，首次將“數(shù)字經濟”列為G20創(chuàng)新增長藍圖中的一項重要議題，闡述了數(shù)字經濟的意義和指導原則，數(shù)字經濟的概念從那時起應運而生。2017年政府工作報告首次提出數(shù)字經濟，指出要推動“互聯(lián)網(wǎng)+”深入發(fā)展，促進數(shù)字經濟加快成長。之后每年的政府工作報告都對數(shù)字經濟發(fā)展提出明確要求，促使數(shù)字經濟在新興領域蓬勃發(fā)展，不斷取得重大成就，上升為國家經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略。國家陸續(xù)制定出臺《國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《數(shù)字經濟發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等政策文件，對數(shù)字經濟作出規(guī)劃部署，明確了工作原則和重要任務，為地方數(shù)字經濟立法指明了方向。條例以“促進數(shù)字經濟發(fā)展，推進數(shù)字產業(yè)化和產業(yè)數(shù)字化，推動數(shù)字技術與實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數(shù)字產業(yè)集群，全面建設數(shù)字經濟強省”作為立法目的，在總則規(guī)定“數(shù)字經濟發(fā)展應當遵循創(chuàng)新引領、數(shù)據(jù)驅動、融合賦能、包容審慎、安全發(fā)展的原則?！?/p>

數(shù)字經濟是正在活躍發(fā)展中的一種經濟形態(tài)，雖然不斷發(fā)展壯大，但其概念卻并沒有權威定義，只是關于其內涵分別形成了兩種通說觀點。一種是，2016年G20杭州峰會《二十國集團數(shù)字經濟發(fā)展與合作倡議》認為，數(shù)字經濟是指以使用數(shù)字化的知識和信息作為關鍵生產要素、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優(yōu)化的重要推動力的一系列經濟活動。另一種是，2017年7月中國信通院發(fā)布《中國數(shù)字經濟發(fā)展白皮書》認為，數(shù)字經濟是以數(shù)字化的知識和信息為關鍵生產要素，以數(shù)字技術創(chuàng)新為核心驅動力，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡為重要載體，通過數(shù)字技術與實體經濟深度融合，不斷提高傳統(tǒng)產業(yè)數(shù)字化、智能化水平，加速重構經濟發(fā)展與政府治理模式的新型經濟形態(tài)。條例草案曾綜合這兩種通說觀點，將數(shù)字經濟定義為以數(shù)據(jù)資源為關鍵生產要素，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡為主要載體，以信息通信技術融合應用、全要素數(shù)字化轉型為重要推動力，促進公平與效率更加統(tǒng)一的新經濟形態(tài)。然而，在立法調研、專家論證和征求意見過程中，對此定義有不少異議。恰逢各方面對其法定含義爭論不定之時，2021年5月國家統(tǒng)計局發(fā)布了《數(shù)字經濟及其核心產業(yè)統(tǒng)計分類（2021）》，對數(shù)字經濟概念作了界定，條例及時對總則所作定義進行了修改，規(guī)定“本條例所稱數(shù)字經濟，是指以數(shù)據(jù)資源為關鍵生產要素，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡作為重要載體，以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優(yōu)化的重要推動力的一系列經濟活動”，更加權威和明晰地界定了條例的適用對象、適用事項。

數(shù)字經濟的兩大核心、三大要素與條例的框架結構

國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，打造數(shù)字經濟新優(yōu)勢，分設“加強關鍵數(shù)字技術創(chuàng)新應用、加快推動數(shù)字產業(yè)化、推進產業(yè)數(shù)字化轉型”三節(jié)內容，明確了數(shù)字產業(yè)化和產業(yè)數(shù)字化在數(shù)字經濟發(fā)展中的核心位置。中國信通院2017年開始每年均發(fā)布“數(shù)字經濟白皮書”，其主要觀點是數(shù)字經濟蘊含豐富內涵，包括數(shù)字產業(yè)化和產業(yè)數(shù)字化兩大部分，數(shù)字產業(yè)化和產業(yè)數(shù)字化重塑生產力，是數(shù)字經濟發(fā)展的核心。

國家統(tǒng)計局《數(shù)字經濟及其核心產業(yè)統(tǒng)計分類（2021）》進一步從數(shù)字產業(yè)化和產業(yè)數(shù)字化兩個方面，分別從經濟社會全行業(yè)和數(shù)字產業(yè)化發(fā)展領域，確定數(shù)字經濟及其核心產業(yè)的基本范圍，具體將數(shù)字經濟產業(yè)范圍確定為：01數(shù)字產品制造業(yè)、02數(shù)字產品服務業(yè)、03數(shù)字技術應用業(yè)、04數(shù)字要素驅動業(yè)、05數(shù)字化效率提升業(yè)5個大類。數(shù)字經濟核心產業(yè)對應的01-04大類即數(shù)字產業(yè)化部分，主要包括計算機通信和其他電子設備制造業(yè)、電信廣播電視和衛(wèi)星傳輸服務、互聯(lián)網(wǎng)和相關服務、軟件和信息技術服務業(yè)等，是數(shù)字經濟發(fā)展的基礎；第05大類為產業(yè)數(shù)字化部分，指應用數(shù)字技術和數(shù)據(jù)資源為傳統(tǒng)產業(yè)帶來的產出增加和效率提升，是數(shù)字技術與實體經濟的融合。并且，國家數(shù)字經濟及其核心產業(yè)統(tǒng)計分類主管部門同時著重強調，數(shù)字經濟緊扣三個要素，即數(shù)據(jù)資源、現(xiàn)代信息網(wǎng)絡和信息通信技術。這三個要素缺一不可?？傊瑪?shù)字經濟發(fā)展重大決策部署和相關政策文件，均指明數(shù)字經濟發(fā)展核心在于數(shù)字產業(yè)化、產業(yè)數(shù)字化，不可或缺的三個要素在于數(shù)據(jù)資源、數(shù)字技術、現(xiàn)代通信技術開發(fā)利用，已經成為數(shù)字經濟業(yè)內共識并已付諸實踐。因此，條例的框架結構、內在邏輯和章節(jié)內容也據(jù)此搭建和分配。

條例立足廣東實際，突出產業(yè)基礎好、市場大的發(fā)展優(yōu)勢，原則上按照二大核心、三大要素整體構建框架結構，設置了10章內容規(guī)范，在總則、保障、附則3章的基礎上，用7章聚焦“數(shù)字產業(yè)化、產業(yè)數(shù)字化”兩大核心，并依托“數(shù)據(jù)資源、數(shù)字技術、通信網(wǎng)絡”三大要素驅動，即：第二章“數(shù)字產業(yè)化”，這是一大核心，是數(shù)字經濟的基礎部分。第三章、第四章、第五章可以并稱“產業(yè)數(shù)字化”，為與省情實際密切結合，條例將產業(yè)數(shù)字化進一步細分為工業(yè)數(shù)字化、農業(yè)數(shù)字化、服務業(yè)數(shù)字化三章，體現(xiàn)了我省作為數(shù)字經濟大省的實際特征和發(fā)展戰(zhàn)略，這是另一大核心，是數(shù)字經濟與實體經濟融合的部分，是數(shù)字經濟發(fā)展的主陣地、大市場。第六章、第七章、第八章分別緊扣“數(shù)據(jù)資源、信息通信技術、現(xiàn)代信息網(wǎng)絡”三大要素，共同構筑數(shù)字經濟內生動力。其中，第六章數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用保護，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)作為數(shù)字經濟發(fā)展關鍵生產要素的驅動作用。第七章數(shù)字技術創(chuàng)新，充分發(fā)揮數(shù)字技術創(chuàng)新作為數(shù)字經濟發(fā)展重要推動力的引擎作用。第八章數(shù)字基礎設施建設，充分發(fā)揮數(shù)字基礎設施作為數(shù)字經濟發(fā)展主要載體的支撐作用，提高現(xiàn)代通信網(wǎng)絡技術水平，使通信要素驅動效益更加快捷高效。

數(shù)字經濟的發(fā)展現(xiàn)狀、促進重點與條例的主要規(guī)范

廣東作為數(shù)字經濟大省，近年來出臺實施了一系列促進數(shù)字經濟發(fā)展的重大規(guī)劃、重大舉措，推動經濟社會數(shù)字化轉型，取得積極成效，2020年我省數(shù)字經濟增加值規(guī)模約5.2萬億元，占GDP比重46.8%，全省數(shù)字產業(yè)化增加值規(guī)模約1.73萬億元、產業(yè)數(shù)額化增加值規(guī)模約3.47萬億元、5G基站累計12.42萬座約占全國17.5%，數(shù)字經濟規(guī)模和發(fā)展指數(shù)均居全國第一。據(jù)中國信息通信研究院《中國數(shù)字經濟發(fā)展白皮書》，具體經濟指標如表1、表2。

為了支持先行先試，發(fā)揮立法的保障和促進作用，推動廣東數(shù)字經濟規(guī)模和發(fā)展水平繼續(xù)保持全國領先，條例圍繞數(shù)字經濟的發(fā)展方向、促進重點主要做了以下規(guī)范：

一是明確數(shù)字經濟發(fā)展基本問題。在總則規(guī)定了立法目的、適用范圍、發(fā)展原則和重點、政府及部門職責等基本問題，如就數(shù)字經濟整體發(fā)展重點規(guī)定：“數(shù)字經濟發(fā)展以數(shù)字產業(yè)化和產業(yè)數(shù)字化為核心。數(shù)字產業(yè)化主要促進數(shù)字產品制造業(yè)、數(shù)字產品服務業(yè)、數(shù)字技術應用業(yè)、數(shù)字要素驅動業(yè)的發(fā)展；產業(yè)數(shù)字化主要促進工業(yè)數(shù)字化、農業(yè)數(shù)字化、服務業(yè)數(shù)字化等數(shù)字化效率提升業(yè)的發(fā)展?！?/p>

二是推進數(shù)字產業(yè)化。規(guī)定縣級以上人民政府應當促進計算機通信和其他電子設備制造業(yè)、電信廣播電視和衛(wèi)星傳輸服務、互聯(lián)網(wǎng)和相關服務、軟件和信息技術服務業(yè)等發(fā)展，培育人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算、網(wǎng)絡安全等新興數(shù)字產業(yè)，謀劃布局未來產業(yè)。條例分別就著力打造集成電路、軟件、新一代移動通信產業(yè)高地，發(fā)展平臺經濟和共享經濟，建設戰(zhàn)略性產業(yè)集群等作出了具體規(guī)定。

三是推進產業(yè)數(shù)字化。規(guī)定縣級以上人民政府應當促進工業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化轉型；發(fā)展智慧農業(yè)，促進鄉(xiāng)村振興；創(chuàng)新服務內容模式，提升服務質量效率。區(qū)分重點，分別從基礎設施、技術、生態(tài)、平臺、應用等方面推進工業(yè)數(shù)字化；從農業(yè)生產、農產品流通、鄉(xiāng)村數(shù)字基礎設施、數(shù)字鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)等方面推進農業(yè)數(shù)字化；從智能交通、智慧物流、數(shù)字金融、數(shù)字商貿、智慧教育、智慧醫(yī)療等方面推進服務業(yè)數(shù)字化。

表1 2020年全國及部分省份數(shù)字經濟指標表

四是發(fā)揮數(shù)據(jù)、技術要素賦能和基礎設施支撐作用。為發(fā)揮數(shù)據(jù)資源作為關鍵生產要素的驅動作用，對數(shù)據(jù)資源共享開放、開發(fā)利用、交易、質量管理、安全保護等作了規(guī)定。為發(fā)揮數(shù)字技術創(chuàng)新的引擎作用，對關鍵核心技術攻關，建設技術創(chuàng)新體系等作了規(guī)定。為發(fā)揮數(shù)字基礎設施作為主要載體的支撐作用，對通信網(wǎng)絡、新技術、儲存和計算等基礎設施建設作了規(guī)定。

五是加強數(shù)字經濟促進保障。數(shù)字經濟促進工作主要由政府主導、部門推動，條例在完善關于數(shù)據(jù)安全和個人信息安全保護、新業(yè)態(tài)人才評價機制和從業(yè)人員勞動權益保障相關規(guī)定，充分發(fā)揮市場主體和社會力量作用的基礎上，對政府及部門促進保障工作規(guī)范了一整套保障措施。一方面，加強數(shù)字經濟組織保障。強調提高政府數(shù)字化效能，在財稅、金融、人才、知識產權以及土地供應、電力接引、設施保護、政府采購等方面完善政策措施，優(yōu)化市場環(huán)境，包容審慎監(jiān)管，優(yōu)化智能化服務。另一方面，壓實數(shù)字經濟保障責任。在明晰省、市、縣人民政府不同職責定位，明確和細化具體條款中有關部門職責的基礎上，規(guī)定縣級以上人民政府有關部門應當按照職責分工，制定執(zhí)行本條例的工作計劃，并定期向本級人民政府報告執(zhí)行情況，同時規(guī)定縣級以上人民政府應當定期對本級數(shù)字經濟發(fā)展情況進行評估，并對下一級人民政府數(shù)字經濟發(fā)展情況開展監(jiān)督檢查，還規(guī)定了各級人民政府及有關部門的法律責任。

數(shù)字經濟與數(shù)字化的關系以及條例用語釋義

2020大灣區(qū)數(shù)字經濟與科技產業(yè)高峰論壇在深圳舉行（資料圖片）

根據(jù)國家“十四五”規(guī)劃綱要，數(shù)字化發(fā)展分數(shù)字經濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府、數(shù)字生態(tài)四章。數(shù)字經濟強調充分發(fā)揮海量數(shù)據(jù)和豐富應用場景優(yōu)勢，促進數(shù)字技術與實體經濟深度融合，賦能傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，催生新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，壯大經濟發(fā)展新引擎。數(shù)字社會強調適應數(shù)字技術全面融入社會交往和日常生活新趨勢，促進公共服務和社會運行方式創(chuàng)新，構筑全民暢享的數(shù)字生活。數(shù)字政府強調將數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學性和服務效率。數(shù)字生態(tài)強調堅持放管并重，促進發(fā)展與規(guī)范管理相統(tǒng)一，構建數(shù)字規(guī)則體系，營造開放、健康、安全的數(shù)字生態(tài)。條例在針對數(shù)字經濟本身實質內容，設置章節(jié)作出促進規(guī)定的同時，考慮到數(shù)字經濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府都是數(shù)字化發(fā)展的重要組成部分，三者互為支撐、彼此滲透、相互交融，為理清關系，兼顧數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略的整體協(xié)同，規(guī)定“縣級以上人民政府應當堅持數(shù)字經濟、數(shù)字政府、數(shù)字社會一體建設，營造良好數(shù)字生態(tài)。”

此外，新興領域發(fā)展日新月異，不斷產生新的名詞且不斷更新概念含義，立法有必要為創(chuàng)新發(fā)展預留空間。因此，條例沒有對所用的現(xiàn)代信息網(wǎng)絡、信息通信技術、制造業(yè)數(shù)字化轉型、戰(zhàn)略性支柱產業(yè)集群、戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)標識解析、制造業(yè)數(shù)字化轉型服務商、上云上平臺、5G、大數(shù)據(jù)、工業(yè)大數(shù)據(jù)、云計算、邊緣計算、人工智能、區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生、物聯(lián)網(wǎng)等專用名詞作出解釋，反而更有利其內涵和外延在實踐中不斷豐富完善?！?/p>