張永花

（青島市財(cái)政事務(wù)服務(wù)中心，山東 青島 266071）

0 引言

自2017 年起，財(cái)政部開始每年布置行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，至2020 年末，財(cái)政部已經(jīng)要求全國(guó)行政事業(yè)單位編制了2016 年度到2019 年度的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告。幾年來，行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告編報(bào)每年都在發(fā)生變化，全國(guó)的內(nèi)控建設(shè)也逐漸開始規(guī)范和完善起來。

1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)歷程

1.1 2016 年內(nèi)部控制建設(shè)初期階段

2016 年，行政事業(yè)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)僅僅是單位主觀自評(píng)打分，財(cái)政部對(duì)內(nèi)控開始進(jìn)行調(diào)查摸底，組織全國(guó)各級(jí)各類行政事業(yè)單位編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告，通過單位評(píng)價(jià)得分來綜合反映單位內(nèi)部控制建設(shè)及實(shí)施情況。當(dāng)時(shí)，內(nèi)控評(píng)價(jià)由單位自行評(píng)分，評(píng)價(jià)沒有相應(yīng)的佐證材料，很容易出現(xiàn)評(píng)分虛高的情況，這種主觀評(píng)價(jià)不能真實(shí)反映單位的內(nèi)控建設(shè)及實(shí)施情況。

1.2 2017 年內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)進(jìn)入規(guī)范階段

2017 年，內(nèi)控編報(bào)增加了佐證材料上傳，不再由單位自行評(píng)分，首次通過軟件自動(dòng)生成的優(yōu)、良、中、差四個(gè)等次來反映單位開展內(nèi)部控制工作情況，評(píng)價(jià)結(jié)果變得更為客觀，全國(guó)有五分之一的單位達(dá)到優(yōu)良等級(jí)，其中深圳、上海、寧波、青島等東部沿海地區(qū)內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)良率普遍較高［1］。2017 年內(nèi)控系統(tǒng)雖然需要上傳佐證材料至填報(bào)軟件，系統(tǒng)自動(dòng)評(píng)級(jí)，但軟件不能判斷評(píng)價(jià)指標(biāo)和證明材料之間的邏輯關(guān)系，無(wú)法保證佐證材料的真實(shí)性、有效性。也就是說，只要上傳足夠多的材料，軟件就會(huì)給出較高的評(píng)價(jià)等次。

1.3 2018 年內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)開始完善

2018 年，填報(bào)軟件中新增“附件池”板塊，需要上傳各種內(nèi)控報(bào)告原始憑據(jù)，以證明單位內(nèi)部控制工作開展情況，原始憑據(jù)一般包括內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)議紀(jì)要、內(nèi)部控制制度、流程圖、內(nèi)部控制檢查報(bào)告、內(nèi)部控制培訓(xùn)會(huì)相關(guān)材料等，涉及三個(gè)層面六大模塊。同時(shí)，軟件新增信息系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)情況板塊，凸顯了信息化建設(shè)作用［2］。

1.4 2019 年內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)豐富了方式

2019 年，編報(bào)由單機(jī)版升級(jí)為網(wǎng)絡(luò)版，中央部門和山西、上海、浙江、湖南、廣西、海南、重慶、云南、寧夏、廈門10 個(gè)省市內(nèi)控使用網(wǎng)絡(luò)版［3］。系統(tǒng)方面，在單位層面新增了組織架構(gòu)方面的輪崗，擴(kuò)充了信息系統(tǒng)層面信息與溝通建設(shè)方面的考核內(nèi)容；內(nèi)控報(bào)告以標(biāo)準(zhǔn)化圖表的方式代替文字論述，完善了相關(guān)內(nèi)容勾稽功能，上傳佐證材料更多［4］。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)最新發(fā)展與變化

2020 年，內(nèi)控填報(bào)增加了網(wǎng)絡(luò)版的使用省市數(shù)量，由10個(gè)省市增加到了24 個(gè)，即中央部門和北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、河南、湖南、廣東、廣西、海南、四川、重慶、貴州、陜西、寧夏、青海、廈門、大連、青島24個(gè)省市采取網(wǎng)絡(luò)版方式（個(gè)別省市如青島后來又改用了單機(jī)版）。報(bào)告內(nèi)容基本持續(xù)上年的主體結(jié)構(gòu)，在內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)運(yùn)行、權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制建立和建立健全內(nèi)部控制制度三個(gè)方面新增了部分要求，同時(shí)刪除了組織機(jī)構(gòu)改革情況和內(nèi)控適用領(lǐng)域兩項(xiàng)內(nèi)容［5］。

2020 年，由于受到新冠肺炎疫情影響，內(nèi)控報(bào)告報(bào)送時(shí)間順延了3 個(gè)月。同時(shí)，2020 年填報(bào)（2019 年度報(bào)告）增加了數(shù)據(jù)審核環(huán)節(jié)，由軟件公司（久其公司）對(duì)內(nèi)控報(bào)告數(shù)據(jù)進(jìn)行檢查，由單位對(duì)其中的異常數(shù)據(jù)進(jìn)行修正或說明，后期再由財(cái)政部組織專家對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行審驗(yàn)、校驗(yàn)和反饋，提高了數(shù)據(jù)質(zhì)量。

2020 年編報(bào)的2019 年度內(nèi)控報(bào)告中，主要由單位內(nèi)部控制情況總體評(píng)價(jià)、單位內(nèi)部控制總體成果、單位內(nèi)部控制存在問題和建議三部分組成。內(nèi)控報(bào)告的變化主要有三個(gè)方面。

2.1 單位層面報(bào)告的變化

2020 年編報(bào)依然持續(xù)關(guān)注單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況，強(qiáng)調(diào)內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。報(bào)告首次新增了“單位風(fēng)險(xiǎn)清單”要求，將風(fēng)險(xiǎn)清單從業(yè)務(wù)層面提升到單位層面管控，這標(biāo)志著行政事業(yè)單位從合規(guī)性內(nèi)控管理邁向以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的內(nèi)控管理關(guān)鍵階段。行政事業(yè)單位需要重視風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，排查風(fēng)險(xiǎn)成因，從源頭上做好應(yīng)對(duì)策略，通過內(nèi)部控制機(jī)制有效運(yùn)行防控風(fēng)險(xiǎn)。

2020 年編報(bào)對(duì)各類監(jiān)督檢查的問題整改給予了重點(diǎn)關(guān)注。行政事業(yè)單位需對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)等發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行綜合上報(bào)，透露出各類監(jiān)督手段應(yīng)齊抓并管的管理思路。行政事業(yè)單位需要整合內(nèi)部管理資源，利用內(nèi)部控制體系建設(shè)來解決各類管理問題，對(duì)內(nèi)控歷史問題做到“事事有回應(yīng)，件件有落實(shí)”，從而提高監(jiān)督管控實(shí)效。

針對(duì)行政事業(yè)單位輪崗難的問題，2020 年編報(bào)增加了對(duì)不具備輪崗條件的關(guān)鍵崗位或人員的業(yè)務(wù)活動(dòng)開展專項(xiàng)審計(jì)訴求。對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位，單位要建立領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力清單、部門職責(zé)清單和崗位職責(zé)清單，強(qiáng)化權(quán)力透明度。

2020 年，內(nèi)控要求持續(xù)關(guān)注決策程序的合規(guī)性，對(duì)重大行政決策事項(xiàng)實(shí)施公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論五個(gè)法定程序。將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入重大行政事項(xiàng)決策的法定程序是對(duì)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控工作提出的更高要求。行政事業(yè)單位內(nèi)控工作需從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)走向更廣泛的工作應(yīng)用中，做好事前風(fēng)險(xiǎn)防控。

2.2 業(yè)務(wù)層面報(bào)告的變化

在業(yè)務(wù)層面中，建立健全六大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理制度，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，落實(shí)制度管控點(diǎn)等，仍然是內(nèi)部控制建設(shè)基本動(dòng)作。2020 年編報(bào)中還強(qiáng)調(diào)了制度與流程的更新情況，說明內(nèi)控工作不能止步于“有”，還應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)變化及時(shí)迭代，確保內(nèi)控體系的適用性和實(shí)用性。

除預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理、合同業(yè)務(wù)管理六大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外，2020年編報(bào)還對(duì)其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)部控制制度建設(shè)和流程規(guī)范進(jìn)行申報(bào)，進(jìn)一步拓展內(nèi)部控制管理工具的應(yīng)用范圍。

相較2019 年的編報(bào)，2020 年編報(bào)對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況指標(biāo)做了大量的精簡(jiǎn)，從部門決算、資產(chǎn)年報(bào)中直接提取的部分?jǐn)?shù)據(jù)無(wú)需再上傳佐證材料。各項(xiàng)內(nèi)控制度執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)要點(diǎn)仍需緊密結(jié)合實(shí)際業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，量化內(nèi)部控制工作成效。

值得注意的是，2020 年編報(bào)強(qiáng)化了“預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控程度”指標(biāo)。隨著近年來中央不斷推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，行政事業(yè)單位應(yīng)著力強(qiáng)化預(yù)算和績(jī)效管理一體化，切實(shí)將績(jī)效管理嵌入預(yù)算編制源頭，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，覆蓋所有財(cái)政性資金，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核，做到績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制同步管理。此次強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控程度，就是要求各單位要全面實(shí)施績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“雙監(jiān)控”，利用好“預(yù)算x 績(jī)效” 雙引擎促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和管理水平提升。

2.3 內(nèi)控信息化的變化

2020 年編報(bào)刪除了 “內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立情況”，回歸本質(zhì)，強(qiáng)化內(nèi)控信息化對(duì)基本業(yè)務(wù)活動(dòng)的促進(jìn)作用。行政事業(yè)單位應(yīng)詳細(xì)上報(bào)內(nèi)控信息化的資金投入規(guī)模、建設(shè)方式、業(yè)務(wù)覆蓋范圍等，并強(qiáng)調(diào)了內(nèi)控信息化建設(shè)要緊跟制度的更新步伐，及時(shí)迭代系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化互聯(lián)互通，避免信息孤島、管理斷層等信息化應(yīng)用問題。

3 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)趨勢(shì)

從2016 年度、2017 年度、2018 年度和2019 年度（2020 年9 月編報(bào)）四年行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告的內(nèi)容變化來看來，“抓深、抓細(xì)、抓實(shí)，務(wù)求落地見效”是各級(jí)行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)工作的主要趨勢(shì)。

在未來的內(nèi)控工作中，行政事業(yè)單位需要建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的內(nèi)控體系，拓展內(nèi)部控制管理工具的應(yīng)用場(chǎng)景；整合各項(xiàng)監(jiān)督檢查工作成果，通過運(yùn)行內(nèi)部控制體系推動(dòng)問題整改落地；落實(shí)內(nèi)控執(zhí)行責(zé)任制，細(xì)化權(quán)限清單，提高權(quán)力運(yùn)行機(jī)制透明度；推動(dòng)績(jī)效管理制度執(zhí)行落地，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制；同步內(nèi)控建設(shè)與實(shí)際業(yè)務(wù)需求，定期評(píng)價(jià)內(nèi)控制度執(zhí)行情況，持續(xù)迭代內(nèi)控成果；穩(wěn)抓內(nèi)控信息化建設(shè)，高度結(jié)合業(yè)務(wù)管理需求，整合系統(tǒng)資源，做好信息互聯(lián)互通。