文/熊愛宗 編輯/孫艷芳

2021年8月，國際貨幣基金組織（IMF）歷史上最大規(guī)模的特別提款權(quán)（SDR）分配方案生效。這對于解決部分國家，特別是發(fā)展中國家因疫情引發(fā)的國際流動性短缺問題發(fā)揮了重要作用。從歷史上看，SDR的產(chǎn)生就是為解決各國儲備資產(chǎn)不足的問題。SDR曾被寄予厚望，但其作用并未得到充分發(fā)揮，仍需在多方面進(jìn)行完善。

SDR產(chǎn)生的歷史背景

創(chuàng)設(shè)SDR最原始的動力來自于國際社會面臨的儲備資產(chǎn)不足問題。20世紀(jì)50年代，受制于“美元荒”所造成的外匯儲備不足，國際社會出現(xiàn)國際清償力不足的困境，部分國家的進(jìn)口能力受到嚴(yán)重限制。對此，國際社會要求IMF對貨幣儲備的充足性進(jìn)行評估。1952年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會（ECOSO）通過決議，督促IMF支持其成員國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退引起的國際收支困難。

為解決儲備不足的困難，IMF首先采取了兩項應(yīng)對措施。一是進(jìn)行份額增資。1959年IMF進(jìn)行了成立后的第一次份額增資，通過50%的份額普遍增資以及對部分國家的特別增資，IMF資源增長了51億美元。緊接著，1965年2月，IMF再次決定進(jìn)行份額普遍增資和特別增資，使得IMF的可用資源規(guī)模在隨后兩年增長到接近210億美元。二是建立借款總安排（GAB）。1962年，IMF同11個成員國達(dá)成了60億美元的多邊借款安排，進(jìn)一步補充了IMF幫助成員國應(yīng)對國際收支危機(jī)的能力。

在IMF積極進(jìn)行擴(kuò)充資源的背景下，國際社會也逐漸意識到依賴美元滿足國際流動性供給是不穩(wěn)定的。從20世紀(jì)60年代開始，美元危機(jī)不斷爆發(fā)。1960年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·特里芬提出“特里芬難題”，也即美國維持國際收支逆差對外提供美元流動性和保持美元幣值穩(wěn)定與堅挺之間存有矛盾。1964年，IMF也認(rèn)為，繼續(xù)依賴于美國收支逆差來滿足國際流動性供給既不可能也不穩(wěn)定。也就是說，傳統(tǒng)的儲備資產(chǎn)手段已經(jīng)難以為繼，必須尋求其他方法來進(jìn)行新的儲備資產(chǎn)創(chuàng)造。

國際社會包括IMF在內(nèi)，在20世紀(jì)60年代提出了各種各樣的儲備創(chuàng)造方案，最終逐步形成“儲備單位”和“提款權(quán)”兩種方案。其中“儲備單位”由IMF發(fā)行，并與黃金建立比價聯(lián)系；而“提款權(quán)”則是IMF融資便利的一種擴(kuò)展。1967年2月，IMF首次在文件中提出“SDR”的概念。SDR是相對IMF的普通提款權(quán)來說的，其在IMF建立獨立賬戶，成員國可以在任何時間，無論該國黃金和信貸部分的頭寸如何都可使用。

1967年6月，“提款權(quán)”方案逐漸占據(jù)上風(fēng)。1967年9月11日，IMF發(fā)布《國際貨幣基金組織SDR便利綱要》；9月29日，IMF理事會批準(zhǔn)了綱要決議，標(biāo)志著SDR進(jìn)入實質(zhì)階段。1968年4月到1969年7月，IMF執(zhí)董會、理事會以及各成員國相繼批準(zhǔn)《國際貨幣基金組織協(xié)定》的修改。1969年8月，IMF建立SDR賬戶，SDR正式誕生。

SDR的發(fā)展歷史

SDR是IMF創(chuàng)造的一種儲備資產(chǎn)。在布雷頓森林體系的大部分時期，SDR的價值被定義為1美元，通過美元與黃金比價，SDR與黃金也建立了直接的比價關(guān)系。1971年12月“史密森協(xié)議”之后，美元不斷貶值，SDR相對美元的價值不斷上升。為保證SDR作為儲備資產(chǎn)具有穩(wěn)定的購買力，1974年7月，IMF決定以籃子貨幣作為SDR定價的基礎(chǔ)。最初的籃子由16種貨幣組成，并在1981年減少為5種（包括美元、馬克、法郎、日元、英鎊）。1999年馬克和法郎被歐元取代，SDR的籃子貨幣隨之于2001年進(jìn)一步削減至4種。

2015年11月30日，IMF發(fā)布公告決定，從2016年10月1日起，人民幣被納入SDR貨幣籃子，與美元、歐元、日元、英鎊一道共同決定SDR價值。人民幣在貨幣籃子中的權(quán)重為10.92%，僅次于美元和歐元，高于日元和英鎊。人民幣的加入打破了SDR貨幣籃子自上世紀(jì)80年代開始一直由發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣構(gòu)成的局面，這不但是反映了人民幣在國際貨幣體系中不斷上升的地位，同時，人民幣的加入也有利于增加SDR作為儲備資產(chǎn)的吸引力，有利于推動國際儲備貨幣體系的多元化，從而在一定程度上增強(qiáng)國際貨幣體系的穩(wěn)定性。

SDR主要用來補充成員國的儲備資產(chǎn)。IMF規(guī)定，每隔5年評估全球?qū)τ趦滟Y產(chǎn)的長期需求情況以決定是否進(jìn)行SDR分配，這被稱為普遍分配。除此之外，IMF還會進(jìn)行SDR的特別分配。SDR從創(chuàng)立到現(xiàn)在，總共進(jìn)行過四次普遍分配和一次特別分配：第一次普遍分配是在1970—1972年；第二次普遍分配在1979—1981年；第三次普遍分配是在2009年，與此同時還完成了一次特別分配；最近一次普遍分配是在2021年。其中，最近兩次的分配都是在全球面臨嚴(yán)重危機(jī)沖擊的背景下完成的。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，國際社會就紛紛呼吁IMF進(jìn)行大規(guī)模的SDR分配以增強(qiáng)全球流動性。最終在2021年8月，IMF理事會批準(zhǔn)規(guī)模6500億美元的SDR普遍分配。這是IMF歷史上規(guī)模最大的一次SDR分配。在當(dāng)前全球風(fēng)險不斷加大的背景下，SDR分配有利于滿足全球?qū)滟Y產(chǎn)的長期需求，有助于鞏固經(jīng)濟(jì)信心，提升全球經(jīng)濟(jì)的抗風(fēng)險能力和穩(wěn)健性。通過歷次分配，SDR的累積總額達(dá)到6607億SDR。

SDR的作用未能得到充分發(fā)揮

SDR在建立之初曾被寄予厚望。1974年，國際貨幣體系改革委員會建議應(yīng)將SDR發(fā)展成為國際貨幣體系主要的儲備資產(chǎn)，IMF接受了這一建議，并最終在1976年4月IMF理事會批準(zhǔn)的《國際貨幣基金協(xié)定第二次修訂案》中進(jìn)行了法律上的確認(rèn)。不過，SDR的發(fā)展并不順利。SDR作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，至少有以下幾個原因：

其一，SDR的分配規(guī)模太小。據(jù)IMF統(tǒng)計，在SDR第一次分配之后，SDR占全球非黃金儲備資產(chǎn)的比例曾一度超過8%，此后快速下降；在第二次分配之后最高比例曾達(dá)到6.5%（1982年），不過2008年一度下降至0.4%；2009年的分配再度使SDR占非黃金儲備的比例上升至3.7%，但2020年再次下降至2.2%。相對外匯儲備資產(chǎn)規(guī)模的有限性，極大限制了SDR作用的發(fā)揮。

其二，SDR機(jī)制設(shè)計上存在內(nèi)在缺陷。IMF規(guī)定，SDR只能由各國政府以及IMF指定的參加者持有和使用，私人實體和個人不能持有SDR。這使得SDR的使用主要集中在官方領(lǐng)域，在私人領(lǐng)域SDR曾用來進(jìn)行發(fā)展中國家的債務(wù)標(biāo)價，但其規(guī)模和影響十分有限。IMF為SDR設(shè)立了單獨賬戶，這使得那些分配但未使用的SDR被不斷“沉淀”，無法通過IMF再貸給有需求的國家使用。

其三，來自美國政治上的反對。SDR最初是用來降低黃金的作用，布雷頓森林體系崩潰后，則有削弱美元的意味，所以任何提升SDR地位與作用的行動自然都會遭到美國的反對。比如1997年9月IMF理事會批準(zhǔn)的SDR的特別分配，美國直到2009年6月才批準(zhǔn)通過。美國在特朗普時期也一直反對進(jìn)行SDR的分配。2020年4月，在國際社會大力呼吁通過SDR分配幫助發(fā)展中國家應(yīng)對疫情的背景下，美國前財政部長姆努欽以低收入國家獲得SDR分配額度較低為由拒絕進(jìn)行SDR分配；直到拜登政府上臺之后的2021年2月，美國財政部長耶倫才表示支持IMF進(jìn)行新一輪SDR分配。

如何進(jìn)一步發(fā)揮特別提款權(quán)的作用

IMF也一直在探索如何進(jìn)一步擴(kuò)大SDR的作用。2018年4月，IMF發(fā)表一篇政策論文，考慮了當(dāng)前SDR的作用。論文提出了三個SDR概念：一是官方SDR（O-SDR），即SDR是由IMF管理的儲備資產(chǎn)；二是市場SDR（M-SDR），也即由官方或私人發(fā)行的SDR標(biāo)價的金融工具；三是計價提款權(quán)（U-SDR），也即SDR被用作計價單位和數(shù)據(jù)統(tǒng)計單位。SDR要進(jìn)一步發(fā)揮作用仍需在以上方面進(jìn)行努力。

為促進(jìn)官方特別提款權(quán)的作用，應(yīng)進(jìn)一步完善特別提款權(quán)分配供給機(jī)制，既要滿足各國對于儲備資產(chǎn)的長期需求，同時又要避免特別提款權(quán)這種無條件流動性供給所帶來的道德風(fēng)險問題。從長期來看，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大特別提款權(quán)的分配規(guī)模，并確保其在全球儲備資產(chǎn)中的比例維持不變，甚至有所上升。

市場特別提款權(quán)作用的發(fā)揮，有賴于市場規(guī)模和流動性的提高，同時也需要完善的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施、結(jié)算與套期保值工具。鑒此，應(yīng)積極推動基金組織等國際金融機(jī)構(gòu)發(fā)行特別提款權(quán)計價金融產(chǎn)品，各國央行也應(yīng)設(shè)計相關(guān)的流動性便利，以便于投資者通過市場特別提款權(quán)工具進(jìn)行流動性置換。

為擴(kuò)大計價特別提款權(quán)的使用，應(yīng)積極推動國際貿(mào)易、大宗商品等以特別提款權(quán)計價，推動國際組織、政府部門以特別提款權(quán)作為統(tǒng)計單位，同時建立低價高效的特別提款權(quán)清算與支付體系，使其能成為國際貿(mào)易和金融交易公認(rèn)的支付手段。