戚占義 中交一公局海威工程建設(shè)有限公司

前言

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的加快、城市化建設(shè)的深入以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，地方財(cái)政面臨著較大的資金壓力。而PPP 模式的出現(xiàn)給我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展指出了一條可行的道路，它的出現(xiàn)不僅緩解了地方政府的資金壓力，更調(diào)動(dòng)了社會(huì)投資人參與基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)的積極性，改變了政府職能行使的方式。然而，立足于我國(guó)PPP 項(xiàng)目的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)分析，受到相關(guān)法律不健全、項(xiàng)目收益相對(duì)較少、融資渠道較為單一、融資成本過(guò)高等因素的影響，PPP項(xiàng)目難以發(fā)揮其真正的價(jià)值和功能，進(jìn)而制約了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展建設(shè)。所以，怎樣幫助PPP 項(xiàng)目走出融資困境，整合社會(huì)各界的力量來(lái)參與項(xiàng)目建設(shè)是推動(dòng)PPP 項(xiàng)目健康發(fā)展，加速我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程的重要前提。

一、PPP 項(xiàng)目融資的含義

PPP 模式其含義是政府和社會(huì)進(jìn)行資本合作，雙方共同參加、負(fù)責(zé)一些商業(yè)性的、公益性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。該模式以政府給予社會(huì)投資人特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，雙方形成一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作關(guān)系，來(lái)共同參與公共設(shè)施的建設(shè)過(guò)程。PPP 模式最初起源于20 世紀(jì)80 年代的英國(guó)，PPP 模式的主要目的是降低當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力，借由社會(huì)資金來(lái)加速公共設(shè)施的建設(shè)進(jìn)程，提高公共設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。PPP 模式在英國(guó)大獲成功，隨后相繼被各國(guó)引入。PPP 項(xiàng)目融資可以從廣義和狹義的角度來(lái)進(jìn)行理解。從廣義層面來(lái)看，PPP 項(xiàng)目融資是指政府和社會(huì)資本共同進(jìn)行公共設(shè)施服務(wù)建設(shè)，凡是兩者合作進(jìn)行的建設(shè)活動(dòng)都屬于廣義層面的PPP 項(xiàng)目融資。狹義層面的PPP 項(xiàng)目融資即指政府和社會(huì)主體進(jìn)行資金合作，但不包括項(xiàng)目決策制定、計(jì)劃實(shí)施、人員組織、項(xiàng)目管理等廣義層面的內(nèi)容。PPP 模式是一種全新的融資合作模式，其充分發(fā)揮了社會(huì)主體的建設(shè)力量，有效彌補(bǔ)了地方政府的資金缺口。在該模式下，政府不再大包大攬、全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目各個(gè)方面的問(wèn)題，而是將部分權(quán)利讓渡給社會(huì)投資者，由他們來(lái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、管理等，從而實(shí)現(xiàn)以少量的財(cái)政資金發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，撬動(dòng)更多的社會(huì)資本，緩解政府的資金壓力，推動(dòng)公共設(shè)施服務(wù)建設(shè)的健康發(fā)展。

二、PPP 項(xiàng)目融資特點(diǎn)

PPP 項(xiàng)目通常是一些項(xiàng)目規(guī)模較大、耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)、所需資金較多的項(xiàng)目。所以PPP 項(xiàng)目融資一般都具有融資需求急切、融資金額數(shù)額較多的特點(diǎn)。此外，PPP 項(xiàng)目的管理方主體和運(yùn)營(yíng)方主體不是單一的，而是多元的，政府以及社會(huì)投資主體都是項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人和運(yùn)營(yíng)方。國(guó)家政府對(duì)于PPP 項(xiàng)目是非常關(guān)注，高度支持的。客觀來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目能否順利落地及有效開(kāi)展與融資需求有沒(méi)有得到滿足高度相關(guān)，是存在直接關(guān)系的，所以PPP 項(xiàng)目的融資問(wèn)題是決定PPP 項(xiàng)目發(fā)展的直接因素。此外，PPP 項(xiàng)目融資的融資方式在理論層面是豐富多樣的，投資人可以通過(guò)銀行貸款融資、債券融資、信托融資、融資租賃、保險(xiǎn)融資、產(chǎn)業(yè)基金融資以及資產(chǎn)證券化融資等方式來(lái)參與PPP項(xiàng)目，但其中的很多融資方式較少使用。最后，PPP 項(xiàng)目融資的特點(diǎn)是投資人與政府共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。

三、PPP 項(xiàng)目融資問(wèn)題分析

(一)PPP 項(xiàng)目融資渠道單一

由上文所述可知，雖然PPP 項(xiàng)目融資方式在理論上是豐富多樣的，但其中的很多融資方式是不切實(shí)際的，無(wú)法給投資人帶來(lái)可觀利益。投資者都希望自己投資的資金能有穩(wěn)定的收益，都希望自己承擔(dān)較少的風(fēng)險(xiǎn)。所以很多投資者在進(jìn)行PPP 項(xiàng)目融資時(shí)，都會(huì)優(yōu)先選擇債權(quán)融資模式，而不是通過(guò)股權(quán)融資渠道來(lái)進(jìn)行融資。這是因?yàn)閭鶛?quán)融資能夠帶給社會(huì)投資人固定的利息收益，其收益比較穩(wěn)定，投資期限也相對(duì)較短，投資風(fēng)險(xiǎn)較低。但是股權(quán)融資模式獲得的收益是不確定的，其會(huì)隨著項(xiàng)目營(yíng)收的波動(dòng)而波動(dòng)，其投資時(shí)間較長(zhǎng)。而且，企業(yè)項(xiàng)目一旦瀕臨倒閉，在進(jìn)行企業(yè)資產(chǎn)清查結(jié)算時(shí)，也會(huì)優(yōu)先還債，然后還股，因此股權(quán)有可能面臨無(wú)法清償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。PPP 項(xiàng)目的投資金額較大，施工時(shí)間又長(zhǎng)，而施工時(shí)間越長(zhǎng)表示項(xiàng)目面臨的不確定風(fēng)險(xiǎn)因素越多，政策的變化、市場(chǎng)的變動(dòng)都會(huì)增加項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)股權(quán)融資渠道來(lái)參加PPP 項(xiàng)目，投資人可能會(huì)獲得高昂的收益回報(bào)，但也可能出現(xiàn)血本無(wú)歸的情況。通過(guò)債券融資渠道來(lái)參與PPP 項(xiàng)目，投資人面臨的風(fēng)險(xiǎn)就更小，收益更穩(wěn)定。此外，進(jìn)一步分析債權(quán)融資模式可以發(fā)現(xiàn)銀行貸款是常見(jiàn)的債權(quán)融資模式，與銀行貸款相比，基金、信托、保險(xiǎn)等資金融資模式，雖然有國(guó)家政策的扶持和鼓勵(lì)，但是因?yàn)檫@些融資模式流程繁瑣、制度不全，使得其實(shí)際操作性不強(qiáng)，這也導(dǎo)致了PPP 項(xiàng)目融資渠道比較單一。

(二)PPP 項(xiàng)目投資收益難以滿足社會(huì)需求

從PPP 工程項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)看，其項(xiàng)目多是一些規(guī)模較大，構(gòu)造復(fù)雜的市政工程、交通工程、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)工程等。這些項(xiàng)目自始至終都需要大量資金支持，資金需求持續(xù)的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，有些項(xiàng)目的建設(shè)周期少則幾年，長(zhǎng)則十幾年不等。所以，很多企業(yè)既不愿意也沒(méi)有能力提供如此長(zhǎng)時(shí)間的資金支持，因?yàn)镻PP 項(xiàng)目的融資成本與時(shí)間成本確實(shí)過(guò)高。此外，高昂的融資成本與投資人獲得的投資收益卻不成正比，這是因?yàn)楹芏囗?xiàng)目屬于公共事業(yè)項(xiàng)目，且屬于公益事業(yè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的盈利能力可能本身就不是很強(qiáng)，因此絕大部分PPP 項(xiàng)目的投資收益約為8%，一些項(xiàng)目的投資收益甚至少于6%，如果再考慮到貨幣貶值、通貨膨脹等因素，投資人獲得的實(shí)際收益可能會(huì)更少。投資人都是非常精明的商人，促使他們做出投資決策的依據(jù)永遠(yuǎn)是利益，他們永遠(yuǎn)追求最小的風(fēng)險(xiǎn)和最大化的利益，所以PPP 項(xiàng)目通常不是企業(yè)的第一投資選擇，其很難滿足企業(yè)的投資標(biāo)準(zhǔn)。

(三)相關(guān)法律不健全

無(wú)論何種融資方式，都需要健全、明細(xì)的法律來(lái)約束融資行為，這樣才能保障投資人與融資人的利益，維持金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和秩序。但是中國(guó)引入PPP 項(xiàng)目的時(shí)間并不長(zhǎng)，其發(fā)展尚未成熟，涉及PPP 項(xiàng)目融資的法律也只有《合同法》《特許經(jīng)營(yíng)法》，但是這兩部法律并不是專門針對(duì)PPP 項(xiàng)目融資而制定實(shí)施的，因此其中的很多條款都不夠具體，較為籠統(tǒng)模糊，只是淺顯提及。這就導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目在融資過(guò)程中缺乏相應(yīng)的法律參考依據(jù)，多方融資主體容易產(chǎn)生利益糾紛，出現(xiàn)都想分享利益，不愿共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象。此外，PPP 項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理方雖然包括政府和社會(huì)投資人，但客觀來(lái)說(shuō)，政府依舊處于強(qiáng)勢(shì)的一方，其握有的決策權(quán)要更大，很多社會(huì)投資人擔(dān)心自身的利用得不到有效保障，就算政府迫害了自己的利益，自己也無(wú)法通過(guò)法律途徑來(lái)維權(quán)，所以他們不愿意將資金投入到PPP 項(xiàng)目中。由上文可知，涉及PPP 項(xiàng)目融資的相關(guān)法律制度不健全也是制約PPP 項(xiàng)目順利融資的關(guān)鍵因素。

四、完善我國(guó)PPP 項(xiàng)目融資的對(duì)策

(一)拓寬PPP 項(xiàng)目的融資渠道

首先，充分整合金融機(jī)構(gòu)的力量，提倡和引導(dǎo)市場(chǎng)金融機(jī)構(gòu)推出一些適用于PPP 項(xiàng)目融資的信貸產(chǎn)品，制定出健全高效、科學(xué)合理的融資審批流程。其次，充分利用保險(xiǎn)、基金、證券等市場(chǎng)的資金，匹配融資周期與項(xiàng)目周期，有效提高融資的效率。此外，借由先進(jìn)的大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來(lái)提高融資效率。同以往的金融相比，數(shù)字普惠金融對(duì)于信息的處理更加高效便捷，其對(duì)于信息更加敏感，處理信息的手段也更加先進(jìn)。其依托于云計(jì)算和大數(shù)據(jù)，能夠客觀全面地掌握貸款人的經(jīng)營(yíng)狀況，了解其管理能力、發(fā)展現(xiàn)狀、資金用途、償付能力，財(cái)務(wù)水平等。掌握了這些信息，有利于信貸資金的合理配置，能夠提高資金的活力，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。最后，政府應(yīng)該積極組織銀行、保險(xiǎn)、基金、證券等部門領(lǐng)導(dǎo)，圍繞PPP 項(xiàng)目的發(fā)展前景來(lái)探討股權(quán)投資的可行性，估算出投資利益和投資優(yōu)勢(shì)，將這些信息進(jìn)行梳理整合并告知投資者，從而讓投資者有更多的融資選擇。

(二)降低投資方風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)資本收益

PPP 項(xiàng)目是由政府和社會(huì)投資人共同建設(shè)的項(xiàng)目，政府和投資人應(yīng)該彼此尊重，地位平等的合作關(guān)系，而不是互相提防，彼此競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。雙方在簽訂協(xié)議時(shí)，政府部門應(yīng)該明確告知投資人具有的權(quán)利、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)盡的義務(wù)與獲得的收益，這樣能夠最大程度地保護(hù)投資人的知情權(quán)，保護(hù)投資方的利益，讓其在與政府的合作過(guò)程中不會(huì)太被動(dòng)。此外，雙方都應(yīng)該重視項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管控，政府要允許所有投資人參與項(xiàng)目的監(jiān)管工作，積極聽(tīng)取各方投資人的建議，采納一些合理的意見(jiàn)。政府本身也要加強(qiáng)信用管理，自覺(jué)接受社會(huì)的監(jiān)督，堅(jiān)決禁止政府出現(xiàn)違反合約，暗箱操作、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的行為。最后，涉及PPP 項(xiàng)目融資的社會(huì)資本，政府應(yīng)該給予投資方一定的優(yōu)惠政策，降低投資人貸款的利率，放低其貸款的門檻，加快審批流程，利用自身的權(quán)威性和公信力來(lái)為投資方進(jìn)行擔(dān)保，從而使投資者看到政府的誠(chéng)意，降低投資人的投資成本，增強(qiáng)其投資信心。

(三)完善PPP 模式的法律法規(guī)

面對(duì)PPP 項(xiàng)目融資缺乏法律指導(dǎo)依據(jù)的現(xiàn)象，國(guó)家迫切需要出臺(tái)一部針對(duì)性較強(qiáng)，條款全面，內(nèi)容細(xì)致的法律。這部“PPP 項(xiàng)目基本法”應(yīng)該是地方政府制定地方法律時(shí)的統(tǒng)一參考依據(jù)，其應(yīng)該從整體的角度，明確政府與社會(huì)投資方需要承擔(dān)的職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)等，明確雙方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制與維權(quán)途徑等。成熟健全的法律能夠規(guī)范政府的權(quán)力行使行為，最大程度地保障投資方的利益，確保PPP項(xiàng)目融資的公平公正。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP 模式有利于我國(guó)公共基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展，能夠降低當(dāng)?shù)卣馁Y金壓力，面對(duì)PPP 項(xiàng)目融資存在的投資回報(bào)少、缺乏法律參考依據(jù)、融資渠道狹窄的問(wèn)題，要從降低投資方風(fēng)險(xiǎn)、提高投資方收益、健全法律制度，以及拓寬融資渠道等方面來(lái)針對(duì)性地解決以上問(wèn)題。加速PPP 項(xiàng)目的落地，實(shí)現(xiàn)PPP 模式的全面發(fā)展?！?/p>