文/周永平

自2018年我國開啟新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革以來，有關(guān)安全生產(chǎn)工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發(fā)系列文章，回憶并探討我國安全生產(chǎn)工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。本文是第八篇。

專項(xiàng)整治或?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)，是我國常用的政策性的行政措施。它是指為解決特定領(lǐng)域存在的突出矛盾和問題，在相對集中的時(shí)段內(nèi)采取特殊的手段和措施，進(jìn)行超常規(guī)的治理行動(dòng)。

近年來，專項(xiàng)整治已經(jīng)成為安全生產(chǎn)工作不變的利器，不僅年年行文在相同的行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)整治，而且所涉行業(yè)領(lǐng)域越來越多、越來越細(xì)。沒有任何時(shí)限的專項(xiàng)整治，其本身已失去了專項(xiàng)行動(dòng)的本義；如果不斷地重復(fù)進(jìn)行一個(gè)領(lǐng)域的專項(xiàng)整治，說明其上一輪的整治并未達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)。

因?yàn)楣I(yè)化生產(chǎn)方式的高度危險(xiǎn)性才產(chǎn)生了安全生產(chǎn)問題，從宏觀上來講，發(fā)生事故有其必然性。對待事故的科學(xué)方法應(yīng)該是，對事故的原因進(jìn)行深入分析，找到真正的問題根源，特別是技術(shù)性原因，當(dāng)其具有共性特點(diǎn)，便修訂相關(guān)法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)，并通過正常的執(zhí)法予以實(shí)施，才能從根本上解決類似事故再發(fā)生問題。如果因?yàn)槟骋痪唧w事故，不顧給其他企業(yè)正常業(yè)務(wù)帶來的干擾和非正常的成本，在一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)展開大規(guī)模的專項(xiàng)整治（甚至全面停產(chǎn)整頓），不僅犯了“一人生病，同類吃藥”方法論錯(cuò)誤，也會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

近年在各項(xiàng)大檢查、大整治中，一些部門為更有力地推進(jìn)工作，提出了一些政策或口號(hào)。但其中有些口號(hào)看似表達(dá)了極端負(fù)責(zé)的精神，但卻經(jīng)不起推敲，與法治精神不符。

譬如，“對非法違法生產(chǎn)單位和責(zé)任人，一律按規(guī)定上限處罰”。首先，從嚴(yán)格的法的意義上講，“非法”和“違法”以及“生產(chǎn)單位”和“責(zé)任人”并非同類概念，將其視為一體規(guī)定處罰似有不妥；其次，無論哪類主體存在“非法”或“違法”行為，均會(huì)有情節(jié)輕重之別，并且不同違法主體的具體情況也千差萬別，法律法規(guī)對其處罰規(guī)定幅度正基于此；最后，法律基于對執(zhí)法人員的信任（一方面法不可能窮盡所有細(xì)節(jié)，另一方面如有違法對其信任便會(huì)受到相應(yīng)處罰），酌情實(shí)行自由裁量是其法定權(quán)力。

又比如，“把隱患當(dāng)成事故處理”。隱患是事故的前奏或可能造成事故，但它畢竟不是事故。要防止事故，就要對隱患進(jìn)行治理，而在現(xiàn)代復(fù)雜的生產(chǎn)過程中，具體隱患處于不斷變化之中，識(shí)別和治理各類隱患便是生產(chǎn)經(jīng)營單位永遠(yuǎn)不變的義務(wù)。如果行政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)了其存在明顯的甚至重大隱患而無動(dòng)于衷，則應(yīng)依據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定采取相應(yīng)的行政措施，包括停產(chǎn)、提請關(guān)閉這樣的強(qiáng)力手段。但如果將其作為事故來處理，這就使性質(zhì)發(fā)生了根本的變化。事故具有結(jié)果的實(shí)質(zhì)性和具體內(nèi)容，比如傷亡人員的數(shù)量、財(cái)產(chǎn)損失等涉及處理程度的指標(biāo)，如何確定？更為重要的是，在我國，傷亡事故的責(zé)任人一般都會(huì)面臨刑罰，如果把這一口號(hào)普遍實(shí)施，又有多少人被判刑？令人擔(dān)憂的是，在個(gè)別地方確已在這一口號(hào)的鼓勵(lì)下，實(shí)行了“事故前追刑責(zé)”的嘗試。不知其將我國刑法“罪刑法定”的根本性原則置于何地？

在新的時(shí)代，安全生產(chǎn)領(lǐng)域要真正實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法，政府及其執(zhí)法部門要戒絕權(quán)力的傲慢和任性，對其自身的相關(guān)行為要依法予以規(guī)范，特別是處于宏觀地位的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)更要率先垂范，引導(dǎo)、督促其下級(jí)規(guī)范執(zhí)法行為，逐步建立起常態(tài)的、法治的行政執(zhí)法秩序。

公正司法問題

公正司法對社會(huì)的重要性無須贅述，其對建立我國安全生產(chǎn)法秩序在當(dāng)前尤為必要。司法在促進(jìn)我國安全生產(chǎn)工作，維護(hù)社會(huì)公平正義中一方面尚有更大的發(fā)揮空間，另一方面的確存在需要斟酌之處。

目前，我國的安全生產(chǎn)工作是以行政主導(dǎo)為主，在涉及相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)時(shí)，基本上是以政府及相關(guān)行政機(jī)關(guān)予以定奪，作出決定。包括工亡賠償標(biāo)準(zhǔn)提高、安全生產(chǎn)相關(guān)刑事處罰的司法解釋均是由行政部門直接推動(dòng)的結(jié)果。行政行為注重效率，執(zhí)行力強(qiáng)，是其優(yōu)勢，我國近20年安全生產(chǎn)取得世所罕見的成就，便是由行政部門主導(dǎo)，其他相關(guān)方面（包括司法）配合的工作格局之結(jié)果。但真正的法秩序絕不可能靠一權(quán)獨(dú)大能夠造就，任何權(quán)力都需要受到制約、限制，否則其任性帶來的后果將是對法治的嚴(yán)重破壞和社會(huì)整體利益的侵害。

黨的十八屆四中全會(huì)以后，我國法院系統(tǒng)對安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政訴訟（相對人對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的告訴）網(wǎng)開一面、普遍重視，對限制行政機(jī)關(guān)的于法無據(jù)行政行為顯現(xiàn)出巨大作用，受到社會(huì)各界的廣泛贊譽(yù)。司法作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，其對法秩序的建立和維護(hù)的功能是全方位的，其在安全生產(chǎn)法秩序中的建設(shè)性作用，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。譬如，今年修正的《安全生產(chǎn)法》第56條關(guān)于安全生產(chǎn)過錯(cuò)責(zé)任的民事訴訟還極為鮮見。

我國2003年便已建立法定的工傷保險(xiǎn)制度，但為促進(jìn)企業(yè)更好地履行其保障勞動(dòng)者安全的義務(wù)，且由于企業(yè)在履行工傷保險(xiǎn)義務(wù)的實(shí)際情況并不理想，這項(xiàng)制度相關(guān)的司法實(shí)踐似尚未跟進(jìn)。當(dāng)前，我國的生產(chǎn)安全事故，特別是一般事故并未得到有效遏制，仍呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)局面。其中絕大部分都被認(rèn)定為責(zé)任事故，說明企業(yè)存在著過錯(cuò)或過失。根據(jù)這一現(xiàn)實(shí)狀況，如能通過司法有效激活和實(shí)施工傷保險(xiǎn)制度，必定能在提升勞動(dòng)者相關(guān)權(quán)利意識(shí)和有力推動(dòng)企業(yè)履行其主體責(zé)任兩個(gè)方面收到奇效，對全面推進(jìn)依法治國將是善莫大焉。

目前，我國司法對安全生產(chǎn)工作的介入注重于刑事方面，主要在生產(chǎn)經(jīng)營單位和有關(guān)行政人員的犯罪定性和量刑上做了大量工作。關(guān)于安全生產(chǎn)方面的刑法規(guī)則，近十?dāng)?shù)年間分別作出了三次修正或司法解釋。它們分別是2006年全國人大常委會(huì)作出的《刑法修正案(六）》、2007年和2015年最高法院和最高檢察院兩次就辦理安全生產(chǎn)刑事案件作出司法解釋。前者就安全生產(chǎn)新設(shè)兩種罪名（強(qiáng)迫冒險(xiǎn)作業(yè)罪和不報(bào)、謊報(bào)生產(chǎn)安全事故罪），兩次司法解釋主要是對辦理（偵查、審判）有關(guān)案件的適用范圍、程序作出規(guī)定。針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域如此頻繁地修法或作出司法解釋，正是因?yàn)檫@一時(shí)期該領(lǐng)域存在突出問題而祭出的重典，在客觀上為扭轉(zhuǎn)重特大生產(chǎn)安全事故頻發(fā)起到了至關(guān)重要的作用。但從嚴(yán)格的法治意義上看，其仍然存在某些不足或可討論的余地。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，刑事立法是全國人民代表大會(huì)專屬立法權(quán)，任何組織和個(gè)人均無權(quán)行使。新增罪名，是否屬于刑事立法，人大常委會(huì)是否有權(quán)行使？將重傷3人或財(cái)產(chǎn)損失100萬元以上定為“重大傷亡罪或其他嚴(yán)重后果”，“兩高”是否有權(quán)作出？3人重傷說明只有“傷”而沒有“亡”，是否可以構(gòu)成“重大傷亡罪”？100萬的財(cái)產(chǎn)損失既無“傷”也無“亡”，更重要的是，如果企業(yè)是私營性質(zhì)，老板也要因?yàn)樽约旱呢?cái)產(chǎn)損失而遭受刑罰？這是學(xué)術(shù)界提出的疑問，更是我們在推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)實(shí)踐中需要認(rèn)真對待的問題。

在安全生產(chǎn)的司法實(shí)踐中，最引起廣泛討論的莫過于對為數(shù)不少的行政執(zhí)法人員（見《勞動(dòng)保護(hù)》雜志2021年7期《我國安全生產(chǎn)責(zé)任制的特點(diǎn)》一文），甚至非行政執(zhí)法人員的黨政干部，因生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生事故而課以刑罰。

從安全生產(chǎn)法的一般法理講，組織生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的主體是用人單位,保護(hù)這一過程中勞動(dòng)者的安全健康權(quán)利，是其不可推卸的法定義務(wù)。在現(xiàn)代安全生產(chǎn)治理過程中，引入強(qiáng)勢的行政執(zhí)法，意在督促和迫使相關(guān)主體更切實(shí)地履行其義務(wù)，從而更有效地保障勞動(dòng)者的基本人權(quán)。行政執(zhí)法人員的職責(zé)定位在監(jiān)督和督促上，而不應(yīng)該替代用人單位去履行義務(wù)。就具體的生產(chǎn)安全事故而言，無論從專業(yè)的角度，還是從具體生產(chǎn)過程的介入程度來看，行政執(zhí)法人員都沒有能力去避免或阻止其發(fā)生，既不應(yīng)該、也不可能去為此承擔(dān)過重的責(zé)任（比如直接承擔(dān)刑責(zé)）。

從刑法看，確定犯罪嫌疑人罪行的標(biāo)準(zhǔn)必須是其行為與犯罪事實(shí)（結(jié)果)之間有明確的、直接的因果關(guān)系。行政執(zhí)法人員無論其職責(zé)定位,還是其具體履職是否到位，均不構(gòu)成事故的直接原因。故而因生產(chǎn)安全事故而追究監(jiān)管人員的刑事責(zé)任，在法理上確實(shí)難以證成其合理性。

2017年春節(jié)期間，某地以政府文件方式要求其所轄區(qū)域煤礦停產(chǎn)，并要求相關(guān)政府人員盯守。其間某煤礦違反文件規(guī)定組織生產(chǎn)，發(fā)生重大煤塵爆炸事故。3名駐礦干部在被指定的鎮(zhèn)人大主席（顯然不屬有執(zhí)法權(quán)的政府工作人員）的帶領(lǐng)下，前往該礦進(jìn)行處理，但并未按文件要求進(jìn)行24小時(shí)盯守，由此4人均以玩忽職守罪判刑。如此處理生產(chǎn)安全事故20年來絕非個(gè)案，而是成了普遍的模式，并且呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。

為了消解輿論的壓力，在一些特大事故發(fā)生后，不顧法律的固定程序，在事故行政調(diào)查尚未展開，具體責(zé)任并不明確的情況下，便將負(fù)有相關(guān)職責(zé)的行政人員予以刑事立案，最終施以刑罰，確實(shí)值得從程序法和實(shí)體法上進(jìn)行認(rèn)真分析和研究。

據(jù)最高人民檢察院2018年向全國人民代表大會(huì)的報(bào)告，2013—2017年的5年中，全國有因安全生產(chǎn)事故追究失職瀆職罪的行政干部達(dá)4 368人，同比增長80.1%；而因玩忽職守被追究刑事責(zé)任的全國黨政干部的總?cè)藬?shù)為26 993人，同比增長10.6%。也就是說前者占近1/6。以直接從事安全生產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍的總?cè)藬?shù)大體匡算，其比例應(yīng)該不足黨政干部總數(shù)的1/30?；谕瑯拥恼紊鷳B(tài)和干部政策、干部素質(zhì)，一個(gè)單一的系統(tǒng)，因?yàn)閱我坏氖马?xiàng)玩忽職守占比如此之高，顯然無法讓人接受，更讓人難以理解，這似乎可以解釋唯有安監(jiān)系統(tǒng)屢屢報(bào)出集體辭職事件的原因。一個(gè)領(lǐng)域的黨政干部因工作（涉貪是另一回事）受到如此重罰，從全社會(huì)看，當(dāng)然是顯失公平的；對受到責(zé)罰的個(gè)人及其家庭而言，其渴望公平正義地對待之呼嚎，是令人錐心的?？梢姡芯拷鉀Q這一問題，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

全民守法

全民守法這一環(huán)節(jié)在安全生產(chǎn)法治建設(shè)中，主要著力點(diǎn)應(yīng)該在如何使用人單位遵守法律法規(guī)和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，認(rèn)真切實(shí)地履行保障勞動(dòng)者安全健康之義務(wù)。根據(jù)我國安全生產(chǎn)法治現(xiàn)狀，特別是責(zé)任主體履行義務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況，可以在攻心和施壓兩個(gè)方面著力。所謂攻心，就是要通過普法和各類宣傳教育活動(dòng)，提高責(zé)任主體的法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，甚至可以通過事故案例、血的教訓(xùn)，激發(fā)其對受害勞動(dòng)者的惻隱之心和對自身責(zé)任的認(rèn)知。施壓則需要綜合治理。譬如，通過激發(fā)和培養(yǎng)勞動(dòng)者的權(quán)利意識(shí)，甚至發(fā)揮其集體（工會(huì)）行動(dòng)權(quán)利，使其步入維護(hù)安全健康權(quán)利的前臺(tái)，勞動(dòng)者的自我維權(quán)給用人單位構(gòu)成的壓力是任何別的力量所無法替代的；同時(shí)，在需要對責(zé)任主體行政執(zhí)法和司法制裁時(shí)，依法對其進(jìn)行重處，以起到警示同類主體的示范之效。從各國的實(shí)踐來看，規(guī)范的、常抓不懈的行政執(zhí)法是迫使用人單位自覺履行法定義務(wù)的最重要手段。

法治被稱為善治，是當(dāng)代社會(huì)治理成本最低、效果最佳的治理方式。由于悠久的傳統(tǒng)和習(xí)慣勢力的頑固，要改變安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政權(quán)力獨(dú)大、不計(jì)成本的治理模式，按十八屆四中全會(huì)的要求，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法治目標(biāo)，我們還有很長的路要走。（未完待續(xù)）