徐 緩

（550025 貴州民族大學(xué)人文科技學(xué)院 貴州 貴陽）

我國地方立法體制現(xiàn)狀及發(fā)展歷程分析

徐 緩

（550025 貴州民族大學(xué)人文科技學(xué)院 貴州 貴陽）

欲行法制，必先立法，有法可依乃法制的根本。地方立法體制是中國特色社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，地方行政立法權(quán)下放是我國立法體系的一大改進(jìn)創(chuàng)新，其靈活性、補(bǔ)充性、實(shí)時(shí)性的特點(diǎn)，為地方政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)管理提供了有效的方式手段，為我國立法體制的完善提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。

地方立法；利益均衡；立法監(jiān)督；利益群體

隨著改革開放的推行，30年來在全國人大及其常委會和國務(wù)院分別推行頒布了237和690件法律法規(guī)的背景下，地方各級人大及其常委會依據(jù)社會需要，已制定推行了一萬多部法律法規(guī)，對快速高效推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。迄今為止，與我國各地域性質(zhì)范圍劃分相適應(yīng)的，我國地方立法形成一種“兩類三區(qū)”的立法氛圍——兩類指國家權(quán)力機(jī)關(guān)所立法律法規(guī)和地方行政機(jī)構(gòu)所立規(guī)章制度，三區(qū)指普通行政區(qū)、民族自治區(qū)、特別行政區(qū)三種行政區(qū)域的立法。

一、我國地方立法現(xiàn)狀

1986年我國政府機(jī)構(gòu)建立完整的立法體制并沿用至今，體制中規(guī)定全國人大及其常委會擁有制定頒布法律的最高權(quán)利，一切國家和地方的規(guī)章制度不能與之相違背；并賦予國務(wù)院在不違背憲法和法律的基礎(chǔ)上制定行政法律規(guī)章的權(quán)利；在符合和不違背其憲法法律的精神下，省、自治區(qū)和省會城市及批準(zhǔn)的較大的城市的人大及人大常委會享有地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定權(quán)以及授權(quán)立法的權(quán)力，這種立法體制很好的適應(yīng)了我國的格局現(xiàn)狀?？偟膩碚f，我國的現(xiàn)行立法體制有兩大特征，一是從層次上說，以中央立法為準(zhǔn)，地方立法則是作為補(bǔ)充，不得違背憲法和國家立法的基本原則；二是將最高立法權(quán)和行政立法權(quán)分屬兩個(gè)政府機(jī)構(gòu)，分別從理論和實(shí)踐、主打和輔助兩個(gè)方面來構(gòu)建國家法律體系。不同層次的法律共同構(gòu)成我國穩(wěn)定有效的中國特色社會主義立法體系。

地方立法自1979年實(shí)施以來，我國政府機(jī)構(gòu)不斷完善改進(jìn)，取得了不俗的成果。2000年第九屆全國人民代表大會后，在全國的282個(gè)設(shè)區(qū)市中，包括27個(gè)省會城市和18個(gè)較大的市以及4個(gè)特別行政區(qū)皆被賦予地方立法權(quán)；2013年底，《立法法》得到了修改頒布，一改以往立法體制中追求數(shù)量的不良風(fēng)氣，使我國立法更科學(xué)明確，簡潔實(shí)用，有章可循。

在立法理論方面國內(nèi)學(xué)者也做出了不懈的努力。目前，一部分理論重點(diǎn)在于地方立法本身的完善方法，如周旺生的《立法學(xué)》、吳大英的《比較立法》、孫國華的《法理學(xué)教程》等，對我國地方立法制度做了仔細(xì)的評價(jià)總結(jié)，對以后完善地方立法有重要意義。另一部分是偏重于中央與地方立法關(guān)系的理論，較有名氣的有徐向華的《中國立法關(guān)系論》《論中央和地方的立法權(quán)利關(guān)系》、陳斯喜的《我國立法權(quán)限的劃分》、朱蘇力的《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)》等。

二、我國地方立法體制發(fā)展建設(shè)

自建國以來我國地方立法體制建設(shè)大致可以分為三個(gè)階段。第一階段，出現(xiàn)了地方立法的萌芽，但這一概念并沒有得到重視，擁有立法權(quán)的地域有限，沒有對應(yīng)的立法機(jī)制和機(jī)構(gòu)生成。1954年第一次全國人民代表大會召開，通過了我國第一部憲法，這部憲法賦予民族自治地域相應(yīng)機(jī)關(guān)制定順應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)的權(quán)利，但是對于非民族自治區(qū)域并未賦予類似的立法權(quán)利，對比如今地方立法權(quán)利下放的地域范圍可以看出，當(dāng)時(shí)的地方立法權(quán)并不是如今意義上的立法權(quán)利，更像是一種維護(hù)國家穩(wěn)定統(tǒng)一的政治措施。

1979年地方立法體制的發(fā)展出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)，地方立法權(quán)正式被明確和下放，相關(guān)機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)范圍建立明確，我國“一元二級多層次”的立法體制初步建成，有效促進(jìn)了我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1979年第五屆全國人民代表大會通過頒布了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，規(guī)定地方立法權(quán)由各地方人大及其常委會擁有，在之后的修正案中還將與國務(wù)院發(fā)布規(guī)章制度相對應(yīng)的地方規(guī)章制度權(quán)賦予地方政府，完成了我國立法體系由粗糙的“一刀切”模式到適應(yīng)性更強(qiáng)的“一元二級多層次”的轉(zhuǎn)變。

由第二階段到第三階段的轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在2000年，第九屆全國人民代表大會制定頒布了《中華人民共和國立法法》，這一法律是我國法治建設(shè)的一大里程碑，這標(biāo)志著我國中央和地方立法從此有法可依，法律內(nèi)容更規(guī)范有條理，涵蓋范圍更廣泛科學(xué)全面，法律效力提升至更高水準(zhǔn)。2013年《立法法》的修改被放進(jìn)人大代表的日程，各地方立法權(quán)的施用效力被置于考慮范圍內(nèi)，對于立法法的細(xì)節(jié)部分不斷修改完善，使之適應(yīng)并全面推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國特色法制體系建設(shè)。

三、國外地方立法經(jīng)驗(yàn)啟示

國外的民主意識和法律觀念萌發(fā)較早，法制體系較我國完善?？偟膩碚f，國外的立法體制主要分為兩種，聯(lián)邦制和單一制。實(shí)行聯(lián)邦制的國家一般國土較為遼闊，地域自然條件和風(fēng)土人情等存在較大的差異，即采用的法律體制需要適應(yīng)地域差異，推動社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，如美國、加拿大、印度等。而采用單一制的國家，中央的權(quán)利對于地方來說有著壓倒性的優(yōu)勢，中央立法對全體公民的權(quán)益代表程度極高，國家的利益趨向一致性，如法國、英國等。

從文獻(xiàn)資料中可以看出，比我們早幾百年樹立民主意識的國外地方法制建設(shè)逐漸呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，傳統(tǒng)的“三讀”程序不再是真正的“讀”，而成為了立法程序的序數(shù)詞，但是對于立法過程中的審核一直沒有減弱；第二，議會的獨(dú)立立法權(quán)受到挑戰(zhàn)，不同的黨派之爭和政府利益使得議會行使權(quán)利受到或多或少的影響，減少了議會的話語權(quán)；第三，聽證程序不斷加強(qiáng)，為了彌補(bǔ)議會議員精力有限的缺點(diǎn)，不斷建立健全有基層群眾、專業(yè)人士等參與的聽證制度。

四、結(jié)論

本文以地方立法體制的完善為題，參考多方文獻(xiàn)資料，總結(jié)了我國數(shù)十年來地方立法取得的成就和現(xiàn)狀，并與國外數(shù)個(gè)國家地方立法體制做對比。我國地方立法在立法質(zhì)量、立法過程中的利益衡量、地方立法權(quán)限等方面存在較大的缺陷，本文對此加以討論，并提出切實(shí)可行的改進(jìn)建議。

［1］關(guān)明峰.遼寧省地方行政立法研究［D］.遼寧：大連理工大學(xué)法學(xué)院，2014.3.

［2］王麗.地方立法利益衡量問題研究［D］.吉林：吉林大學(xué)法學(xué)院，2015.6.

［3］陳俊.小議中國當(dāng)代地方立法權(quán)限的劃分及完善［J］.湖南師范大學(xué)社會科學(xué)報(bào)，2009（2）.

徐緩（1991～ ），男，漢族，貴州畢節(jié)，貴州民族大學(xué)人文科技學(xué)院，本科，研究方向：立法。