薛雨石 北京科技大學

引言

目前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。教育事業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，更要以高質量發(fā)展為根本要求，深化教育領域綜合改革，著力形成有利于高質量發(fā)展的教育體制機制。根據(jù)2021年4月教育部發(fā)布的“2020年全國教育經費執(zhí)行情況”，2020年全國教育經費總投入為53014億元，比2019年全國教育經費總投入首次超過的5萬億元，又進一步增長了5.65%。其中，2020年全國高等教育經費總投入為13999億元，比上年增長了3.99%。如何完善高校財會監(jiān)督體系，推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必將成為當前和今后一個時期的重要課題。

一、高校財會監(jiān)督的相關概述

財會監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的重要組成，它與行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督等其他監(jiān)督一起，共同構成了黨和國家的監(jiān)督體系，構成了一個單位內部的監(jiān)督體系。財會監(jiān)督與其他監(jiān)督各有不同側重，相互不可替代。

（一）會計監(jiān)督、財務監(jiān)督的法規(guī)依據(jù)與區(qū)別聯(lián)系

1.法律法規(guī)依據(jù)

我國會計法制體系以《中華人民共和國會計法》（主席令第八十一號，2017年修正）法律為統(tǒng)領，以《事業(yè)單位財務規(guī)則》（財政部令第68號，2012年）、《高等學校財務制度》（財政部、教育部，2012年）等部門規(guī)章為主干。

其中，《會計法》中專門有“會計監(jiān)督”一章，內容基本圍繞會計核算展開。2012年的《事業(yè)單位財務規(guī)則》中，首次增設了“財務監(jiān)督”一章，涵蓋了單位所有財務活動。

2.二者的區(qū)別與聯(lián)系

根據(jù)上述指引可以看出，按照監(jiān)督對象劃分，會計監(jiān)督的對象是單位會計核算工作，是對資金靜態(tài)的確認計量，側重于對會計信息質量的監(jiān)督。財務監(jiān)督的對象涵蓋了單位所有財務活動，包括資金動態(tài)活動的全過程。

按照監(jiān)督實施主體劃分，對全部經濟事項的監(jiān)督，可以是紀檢、審計、稅務等國家有關部門，也可以是本單位的內部監(jiān)督、第三方中介機構、社會公眾。

如果將財務監(jiān)督和會計監(jiān)督統(tǒng)稱為財會監(jiān)督，就是專指單位財務部門的自我監(jiān)督，有別于紀委、巡察、內部審計等監(jiān)督部門對財會主體和行為的監(jiān)督。

綜上，筆者認為，財會監(jiān)督是單位財務部門的自我監(jiān)督，是對單位資金靜態(tài)及動態(tài)的總體監(jiān)督，根據(jù)現(xiàn)代治理的需要，應當將資金鏈條拓展到業(yè)務領域，實現(xiàn)以內部控制為主線、業(yè)財融合模式下的全過程監(jiān)督。

（二）高校財會監(jiān)督的定義及開展的必要性

高等學校對財務監(jiān)督做出文件上的規(guī)定，是在2013年1月1日起正式投入實施的《高等學校財務制度》中，明確了高校財務監(jiān)督的內容和形式，同時也提出了建立健全財務監(jiān)督制度和依法接受外部監(jiān)督的要求。從此，高等學校實施財務監(jiān)督的制度依據(jù)更加充分，實施內容更為具體，實施手段也更加明確。

黨的十九大報告明確提出：“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程”。新時代高等教育工作的新定位，賦予了高校財會監(jiān)督新內涵，提出了新要求：高校財會監(jiān)督在貫徹財經法規(guī)，保證會計信息質量，促進學校提升內部治理能力，保障教育資源優(yōu)化配置，提高教育經費使用效益，提高教育改革和發(fā)展質量，加強黨風廉政建設等方面，發(fā)揮了重要作用。高校建立“橫向到邊、縱向到底、合縱連橫”的財會監(jiān)督大格局意義重大。

（三）高校財會監(jiān)督的主要內容

高校財會工作并非簡單的財務收支，而是涉及教育、科研、行政、后勤保障、校辦企業(yè)等各個重點領域、關鍵環(huán)節(jié)，服務對象也涵蓋學生、教職工、離退休等各類人員。在資金來源方面，很多高校具有“雙一流”建設、改善基本辦學條件等專項財政資金，國家審計也更加關注學校對國家重大政策措施的落實情況。

因此，高校財會監(jiān)督工作應當提高政治站位，立足于堅持社會主義辦學方向、準確把握立德樹人根本任務，著眼于落實黨和國家重大經濟方針政策和決策部署情況中，高風險、關鍵領域、重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督領域主要包括：

1.預算及績效監(jiān)督

實現(xiàn)預算和績效管理一體化是提升高校管理治效的內在需要。除了關注傳統(tǒng)意義上的預算編制、批復和調整，是否科學、合理、合規(guī)，更要深入貫徹落實《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號），全面實施預算績效管理，按照“誰支出，誰負責”的原則，開展預算績效日常監(jiān)控，并定期對績效監(jiān)控信息進行收集，分析偏離績效目標的原因，并及時采取糾偏措施。

對預算績效的監(jiān)督，主要包括績效目標完成情況，產出的完成進度、經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的效果實現(xiàn)、服務對象的滿意度等；預算資金執(zhí)行情況，預算資金撥付、實際支出情況以及結轉結余；對重點政策和重大項目績效的延伸監(jiān)控、前期可行性研究和實施計劃調整。此外，要注重對績效監(jiān)控結果的應用，把績效監(jiān)控結果作為以后年度預算安排和政策制定的參考。

只有考核了績效的預算管理，才能真正發(fā)揮預算在財務管理中的龍頭作用，才能成為優(yōu)化資源配置、激發(fā)內生動力、提高管理效能的重要抓手，確保各項改革任務落到實處，確保每一分錢都用在刀刃上。

2.收入監(jiān)督

高校的收入主要包括財政撥款收入、學歷教育收入、非學歷教育收入、科研收入、出租出借國有資產收入、經營收入等。

對收入的監(jiān)督，必須從資金鏈條的源頭入手，每一個業(yè)務部門都要落實主體責任，確保收費項目、標準、范圍是否合規(guī)，對收款合同履行要進行全過程跟蹤。財務部門主要負責關注收入要全部納入預算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，堅決杜絕自收自支體外循環(huán)、私自設立“小金庫”的現(xiàn)象。同時，還要關注涉稅業(yè)務開具稅票，履行依法納稅義務；非稅業(yè)務開具非稅票據(jù)，及時足額上繳國庫或財政專戶，不滯留在往來款項中。

3.支出監(jiān)督

高校要認真貫徹落實黨中央、國務院關于“過緊日子”要求和中央八項規(guī)定精神，在服務保障中集約節(jié)約使用資金。在嚴控“三公”經費開支方面，可以大力整合精簡地點相同、對象重疊、內容相近的會議、培訓、調研等公務活動，優(yōu)先保障重點、剛需、緊急項目支出。中基本支出方面，從精細化管理上下功夫，在保證學校各項事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展中控制成本。

與收入監(jiān)督一樣，支出監(jiān)督同樣要從資金鏈條的源頭入手。隨著我國營改增的全覆蓋和金稅三期的全面上線，虛假票據(jù)導致資金被套取或浪費的可能性降低，因此監(jiān)督重點應前移至業(yè)務層面，實現(xiàn)業(yè)財融合模式下的財會監(jiān)督。

4.其他方面監(jiān)督

除教育教學外，高校其他業(yè)務涉及方方面面。高校權力集中、資源富集，具有“小社會、大基層”的特點。其中，合作辦學、獨立學院、研究院、校辦產業(yè)、后勤管理、附屬醫(yī)院、附屬中小學、基金會捐款、建設項目、資產出租出借、招投標采購管理、招生錄取、職務職稱評聘、科研成果轉化等，都是資金、資產、資源密集的高風險領域，業(yè)務內容也各具特色，煩瑣的報銷程序也未見提升監(jiān)督效果，而將內部控制作為主線，“穿針引線”到各業(yè)務領域、各監(jiān)督點，是提高財會監(jiān)督質效的有效途徑。通過對主要流程進行再梳理，對潛在的風險內容及等級進行再評估，對風險防控措施進行再完善，從源頭上和過程中提高事前、事中監(jiān)督。

二、高校財會監(jiān)督現(xiàn)狀分析

隨著近年來中央對高校的巡視、審計工作不斷深入，高校經費使用情況逐年規(guī)范，財務管理水平持續(xù)向好，高校反腐持續(xù)發(fā)力，始終保持高壓態(tài)勢，但個別貪腐現(xiàn)象依然時有發(fā)生。2020年中紀委曾發(fā)表《觀察 破解高校一把手監(jiān)督難》一文指出，“一把手”腐敗成為當前高校腐敗案件的顯著特征，重要根源在于監(jiān)督不力。有人形容其中的困境為“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”。只有深刻剖析現(xiàn)有監(jiān)督體系中的問題，才能為高校筑牢“防腐墻”。

目前高校財會監(jiān)督存在的主要問題有：

（一）缺乏頂層設計

在學校整體層面普遍缺乏頂層設計，未能將財會監(jiān)督職能融入本單位內部控制制度中，財會監(jiān)督與其他監(jiān)督職責分工也不明確，造成各自為政、重復監(jiān)督、監(jiān)督效率低下等問題。缺乏頂層設計導致了未能建立起系統(tǒng)化的長效機制，重監(jiān)督輕整改，屢審屢犯的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）對財會監(jiān)督認識不足

認為監(jiān)督工作只是紀委、巡察、內部審計的責任，財務部門沒有設置專人專崗進行財會監(jiān)督工作，而是更加注重會計核算工作，往往忽視財會監(jiān)督職能。

（三）邊界與尺度不好把握

一方面，目前財務部門主要集中在對財務收支合規(guī)性的審核上，更加關注報銷材料是否完整，手續(xù)是否齊全，而忽視對整個經濟事項和資金鏈條科學性、合理性的把握，監(jiān)督點掌握不準確。另一方面，由于過于強調會計信息的合規(guī)性和財務制度的嚴肅性，造成了一定程度的業(yè)財分割，有些業(yè)務人員甚至為了滿足財務部門的報銷要求而去編造原始資料，造成一管就緊，一放全松的局面。

（四）個別制度有待補充完善

財會監(jiān)督工作的質效取決于完整可行的規(guī)章制度。然而，很多高校制度存在漏洞，個別制度無具體目標和措施，操作性不強，對全部經濟事項也未進行有效整合，文件之間存在沖突，造成監(jiān)督盲點、監(jiān)督效果不佳等現(xiàn)象。

（五）財會監(jiān)督方法技術落后

各業(yè)務部門還未構建統(tǒng)一的信息化平臺，存在信息孤島，原始業(yè)務數(shù)據(jù)還停留在手工階段，未實現(xiàn)信息共享，這些大大影響了財務數(shù)據(jù)的準確性，加大了監(jiān)督難度。例如學生退宿未能實現(xiàn)退部分住宿費的及時處理，科研經費到賬未能及時通知相關人員辦理入賬手續(xù)等。

（六）監(jiān)督重事后，輕事前、事中

財會監(jiān)督相較于內部審計監(jiān)督，一個很重要的優(yōu)勢就在于財會監(jiān)督在支付款項之前，內部審計在支付款項之后。如果未能充分發(fā)揮財會監(jiān)督作用，只是起到了二次復核的作用，就會導致很多事情出現(xiàn)了后果，才去想辦法解決，即使存在違規(guī)行為，也不能及時制止。

三、高校完善財務監(jiān)督體系的機制探究

（一）完善財會監(jiān)督的頂層設計和長效機制

頂層設計和內部環(huán)境的營造是財會監(jiān)督體系建立健全的先決條件。以內部控制為主線，以風險為導向的財會監(jiān)督模式，上至學校黨委常委會、校長辦公會，中至學院黨政聯(lián)席會、機關單位處務會，下至具體業(yè)務層面的控制，將監(jiān)督點融入預決算、收入支出、資產管理、采購管理、合同管理、工程項目、科研項目等方方面面，實現(xiàn)監(jiān)督的全過程、全方位、全覆蓋。此外，還需在學校整體層面持之以恒地營造“有權必問效，無效必問責”的監(jiān)督環(huán)境，壓實業(yè)務部門的主體責任和績效目標，從根本上保障行穩(wěn)致遠的長效監(jiān)督機制。

（二）加強對財會監(jiān)督的認識

財務部門作為高校全部資金的匯聚地和支付前的最后一道關口，建立內部自我監(jiān)督，正是開展自身權力控制與制衡的重要舉措。一方面，要在財務部門設置財會監(jiān)督專人專崗監(jiān)督其他財會崗位，建立重要崗位權力制衡機制；另一方面，該崗位對人員專業(yè)上的要求要高于其他財會崗位，體制機制上也要突出財會監(jiān)督人員的地位，因此要注重選拔德才兼?zhèn)涞娜瞬派先卧搷徫还ぷ?，使財會監(jiān)督人員“能監(jiān)督、可監(jiān)督、敢監(jiān)督”，最終實現(xiàn)有效監(jiān)督。

（三）做好財會服務與監(jiān)督兩不誤

由于財務工作相對專業(yè)，廣大師生和科研人員對于準備多項報銷材料，歷經多道審批環(huán)節(jié)普遍感到困難。財務部門應當主動應對新形勢，充分利用信息化手段，開發(fā)科學、規(guī)范、高效的電子化報銷平臺，打造一站式報銷服務，做好政策宣講，在嚴肅財經紀律的同時，落實好關于科技領域“放管服”的要求，能放盡放，減輕報銷人員負擔，提高辦事效率，讓財會監(jiān)督不錯位、不越位、不缺位。

（四）進一步補充完善制度漏洞

各業(yè)務部門應根據(jù)自身特點，自下而上對現(xiàn)有制度進行認真梳理，完善過時制度，廢止虛設制度，修訂缺陷制度，填補制度空白，再自上而下從整體層面對各部門制度匯編成網絡，整合相互沖突的條款，理順業(yè)務流程，形成分工明確、責任清晰、配合協(xié)調的工作機制，讓財會監(jiān)督有章可循。

（五）利用信息化財會監(jiān)督手段

建立各業(yè)務部門之間的數(shù)據(jù)接口標準和信息共享機制，打造一個全校大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)教務、科研、財務、人事、資產等職能部門數(shù)據(jù)的無縫對接、實時溝通和反饋，這樣既能提高辦事效率，又能提高數(shù)據(jù)在傳遞中的準確性。財會監(jiān)督可通過大數(shù)據(jù)自動分析比對，從數(shù)據(jù)池中選取疑點，再提交人工進行核查，實現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化和全覆蓋。

（六）財會監(jiān)督與其他監(jiān)督形成監(jiān)督合力

財會監(jiān)督可利用紀檢巡察、內部審計的工作成果，同時也可成為其他監(jiān)督的線索。財會監(jiān)督與其他監(jiān)督各有不同側重，相互不可替代。財務、紀檢、巡察、內審、法務等部門要定期開展交流、相互聽取意見、問題線索移送。唯有共同防范，方能形成嚴密的風險防護網。

結語

綜上所述，對高校財會監(jiān)督體系的相關思考主要按照三個方面來論述，先是對定義及開展的必要性進行詳細介紹，再對高校財會監(jiān)督的主要內容分成四個領域進行分析，進而根據(jù)目前工作的開展，了解到缺乏頂層設計、認識不足、邊界與尺度不好把握、個別制度有待補充完善、方法技術落后、監(jiān)督重事后，輕事前、事中的六方面現(xiàn)狀，針對現(xiàn)狀逐條給出完善建議，形成解決問題的機制探究。