薛雨石 北京科技大學
目前,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。教育事業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置,更要以高質量發(fā)展為根本要求,深化教育領域綜合改革,著力形成有利于高質量發(fā)展的教育體制機制。根據(jù)2021年4月教育部發(fā)布的“2020年全國教育經費執(zhí)行情況”,2020年全國教育經費總投入為53014億元,比2019年全國教育經費總投入首次超過的5萬億元,又進一步增長了5.65%。其中,2020年全國高等教育經費總投入為13999億元,比上年增長了3.99%。如何完善高校財會監(jiān)督體系,推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必將成為當前和今后一個時期的重要課題。
財會監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的重要組成,它與行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督等其他監(jiān)督一起,共同構成了黨和國家的監(jiān)督體系,構成了一個單位內部的監(jiān)督體系。財會監(jiān)督與其他監(jiān)督各有不同側重,相互不可替代。
1.法律法規(guī)依據(jù)
我國會計法制體系以《中華人民共和國會計法》(主席令第八十一號,2017年修正)法律為統(tǒng)領,以《事業(yè)單位財務規(guī)則》(財政部令第68號,2012年)、《高等學校財務制度》(財政部、教育部,2012年)等部門規(guī)章為主干。
其中,《會計法》中專門有“會計監(jiān)督”一章,內容基本圍繞會計核算展開。2012年的《事業(yè)單位財務規(guī)則》中,首次增設了“財務監(jiān)督”一章,涵蓋了單位所有財務活動。
2.二者的區(qū)別與聯(lián)系
根據(jù)上述指引可以看出,按照監(jiān)督對象劃分,會計監(jiān)督的對象是單位會計核算工作,是對資金靜態(tài)的確認計量,側重于對會計信息質量的監(jiān)督。財務監(jiān)督的對象涵蓋了單位所有財務活動,包括資金動態(tài)活動的全過程。
按照監(jiān)督實施主體劃分,對全部經濟事項的監(jiān)督,可以是紀檢、審計、稅務等國家有關部門,也可以是本單位的內部監(jiān)督、第三方中介機構、社會公眾。
如果將財務監(jiān)督和會計監(jiān)督統(tǒng)稱為財會監(jiān)督,就是專指單位財務部門的自我監(jiān)督,有別于紀委、巡察、內部審計等監(jiān)督部門對財會主體和行為的監(jiān)督。
綜上,筆者認為,財會監(jiān)督是單位財務部門的自我監(jiān)督,是對單位資金靜態(tài)及動態(tài)的總體監(jiān)督,根據(jù)現(xiàn)代治理的需要,應當將資金鏈條拓展到業(yè)務領域,實現(xiàn)以內部控制為主線、業(yè)財融合模式下的全過程監(jiān)督。
高等學校對財務監(jiān)督做出文件上的規(guī)定,是在2013年1月1日起正式投入實施的《高等學校財務制度》中,明確了高校財務監(jiān)督的內容和形式,同時也提出了建立健全財務監(jiān)督制度和依法接受外部監(jiān)督的要求。從此,高等學校實施財務監(jiān)督的制度依據(jù)更加充分,實施內容更為具體,實施手段也更加明確。
黨的十九大報告明確提出:“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程”。新時代高等教育工作的新定位,賦予了高校財會監(jiān)督新內涵,提出了新要求:高校財會監(jiān)督在貫徹財經法規(guī),保證會計信息質量,促進學校提升內部治理能力,保障教育資源優(yōu)化配置,提高教育經費使用效益,提高教育改革和發(fā)展質量,加強黨風廉政建設等方面,發(fā)揮了重要作用。高校建立“橫向到邊、縱向到底、合縱連橫”的財會監(jiān)督大格局意義重大。
高校財會工作并非簡單的財務收支,而是涉及教育、科研、行政、后勤保障、校辦企業(yè)等各個重點領域、關鍵環(huán)節(jié),服務對象也涵蓋學生、教職工、離退休等各類人員。在資金來源方面,很多高校具有“雙一流”建設、改善基本辦學條件等專項財政資金,國家審計也更加關注學校對國家重大政策措施的落實情況。
因此,高校財會監(jiān)督工作應當提高政治站位,立足于堅持社會主義辦學方向、準確把握立德樹人根本任務,著眼于落實黨和國家重大經濟方針政策和決策部署情況中,高風險、關鍵領域、重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督領域主要包括:
1.預算及績效監(jiān)督
實現(xiàn)預算和績效管理一體化是提升高校管理治效的內在需要。除了關注傳統(tǒng)意義上的預算編制、批復和調整,是否科學、合理、合規(guī),更要深入貫徹落實《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》(教財〔2019〕6號),全面實施預算績效管理,按照“誰支出,誰負責”的原則,開展預算績效日常監(jiān)控,并定期對績效監(jiān)控信息進行收集,分析偏離績效目標的原因,并及時采取糾偏措施。
對預算績效的監(jiān)督,主要包括績效目標完成情況,產出的完成進度、經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的效果實現(xiàn)、服務對象的滿意度等;預算資金執(zhí)行情況,預算資金撥付、實際支出情況以及結轉結余;對重點政策和重大項目績效的延伸監(jiān)控、前期可行性研究和實施計劃調整。此外,要注重對績效監(jiān)控結果的應用,把績效監(jiān)控結果作為以后年度預算安排和政策制定的參考。
只有考核了績效的預算管理,才能真正發(fā)揮預算在財務管理中的龍頭作用,才能成為優(yōu)化資源配置、激發(fā)內生動力、提高管理效能的重要抓手,確保各項改革任務落到實處,確保每一分錢都用在刀刃上。
2.收入監(jiān)督
高校的收入主要包括財政撥款收入、學歷教育收入、非學歷教育收入、科研收入、出租出借國有資產收入、經營收入等。
對收入的監(jiān)督,必須從資金鏈條的源頭入手,每一個業(yè)務部門都要落實主體責任,確保收費項目、標準、范圍是否合規(guī),對收款合同履行要進行全過程跟蹤。財務部門主要負責關注收入要全部納入預算,統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理,堅決杜絕自收自支體外循環(huán)、私自設立“小金庫”的現(xiàn)象。同時,還要關注涉稅業(yè)務開具稅票,履行依法納稅義務;非稅業(yè)務開具非稅票據(jù),及時足額上繳國庫或財政專戶,不滯留在往來款項中。
3.支出監(jiān)督
高校要認真貫徹落實黨中央、國務院關于“過緊日子”要求和中央八項規(guī)定精神,在服務保障中集約節(jié)約使用資金。在嚴控“三公”經費開支方面,可以大力整合精簡地點相同、對象重疊、內容相近的會議、培訓、調研等公務活動,優(yōu)先保障重點、剛需、緊急項目支出。中基本支出方面,從精細化管理上下功夫,在保證學校各項事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展中控制成本。
與收入監(jiān)督一樣,支出監(jiān)督同樣要從資金鏈條的源頭入手。隨著我國營改增的全覆蓋和金稅三期的全面上線,虛假票據(jù)導致資金被套取或浪費的可能性降低,因此監(jiān)督重點應前移至業(yè)務層面,實現(xiàn)業(yè)財融合模式下的財會監(jiān)督。
4.其他方面監(jiān)督
除教育教學外,高校其他業(yè)務涉及方方面面。高校權力集中、資源富集,具有“小社會、大基層”的特點。其中,合作辦學、獨立學院、研究院、校辦產業(yè)、后勤管理、附屬醫(yī)院、附屬中小學、基金會捐款、建設項目、資產出租出借、招投標采購管理、招生錄取、職務職稱評聘、科研成果轉化等,都是資金、資產、資源密集的高風險領域,業(yè)務內容也各具特色,煩瑣的報銷程序也未見提升監(jiān)督效果,而將內部控制作為主線,“穿針引線”到各業(yè)務領域、各監(jiān)督點,是提高財會監(jiān)督質效的有效途徑。通過對主要流程進行再梳理,對潛在的風險內容及等級進行再評估,對風險防控措施進行再完善,從源頭上和過程中提高事前、事中監(jiān)督。
隨著近年來中央對高校的巡視、審計工作不斷深入,高校經費使用情況逐年規(guī)范,財務管理水平持續(xù)向好,高校反腐持續(xù)發(fā)力,始終保持高壓態(tài)勢,但個別貪腐現(xiàn)象依然時有發(fā)生。2020年中紀委曾發(fā)表《觀察 破解高校一把手監(jiān)督難》一文指出,“一把手”腐敗成為當前高校腐敗案件的顯著特征,重要根源在于監(jiān)督不力。有人形容其中的困境為“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”。只有深刻剖析現(xiàn)有監(jiān)督體系中的問題,才能為高校筑牢“防腐墻”。
目前高校財會監(jiān)督存在的主要問題有:
在學校整體層面普遍缺乏頂層設計,未能將財會監(jiān)督職能融入本單位內部控制制度中,財會監(jiān)督與其他監(jiān)督職責分工也不明確,造成各自為政、重復監(jiān)督、監(jiān)督效率低下等問題。缺乏頂層設計導致了未能建立起系統(tǒng)化的長效機制,重監(jiān)督輕整改,屢審屢犯的現(xiàn)象時有發(fā)生。
認為監(jiān)督工作只是紀委、巡察、內部審計的責任,財務部門沒有設置專人專崗進行財會監(jiān)督工作,而是更加注重會計核算工作,往往忽視財會監(jiān)督職能。
一方面,目前財務部門主要集中在對財務收支合規(guī)性的審核上,更加關注報銷材料是否完整,手續(xù)是否齊全,而忽視對整個經濟事項和資金鏈條科學性、合理性的把握,監(jiān)督點掌握不準確。另一方面,由于過于強調會計信息的合規(guī)性和財務制度的嚴肅性,造成了一定程度的業(yè)財分割,有些業(yè)務人員甚至為了滿足財務部門的報銷要求而去編造原始資料,造成一管就緊,一放全松的局面。
財會監(jiān)督工作的質效取決于完整可行的規(guī)章制度。然而,很多高校制度存在漏洞,個別制度無具體目標和措施,操作性不強,對全部經濟事項也未進行有效整合,文件之間存在沖突,造成監(jiān)督盲點、監(jiān)督效果不佳等現(xiàn)象。
各業(yè)務部門還未構建統(tǒng)一的信息化平臺,存在信息孤島,原始業(yè)務數(shù)據(jù)還停留在手工階段,未實現(xiàn)信息共享,這些大大影響了財務數(shù)據(jù)的準確性,加大了監(jiān)督難度。例如學生退宿未能實現(xiàn)退部分住宿費的及時處理,科研經費到賬未能及時通知相關人員辦理入賬手續(xù)等。
財會監(jiān)督相較于內部審計監(jiān)督,一個很重要的優(yōu)勢就在于財會監(jiān)督在支付款項之前,內部審計在支付款項之后。如果未能充分發(fā)揮財會監(jiān)督作用,只是起到了二次復核的作用,就會導致很多事情出現(xiàn)了后果,才去想辦法解決,即使存在違規(guī)行為,也不能及時制止。
頂層設計和內部環(huán)境的營造是財會監(jiān)督體系建立健全的先決條件。以內部控制為主線,以風險為導向的財會監(jiān)督模式,上至學校黨委常委會、校長辦公會,中至學院黨政聯(lián)席會、機關單位處務會,下至具體業(yè)務層面的控制,將監(jiān)督點融入預決算、收入支出、資產管理、采購管理、合同管理、工程項目、科研項目等方方面面,實現(xiàn)監(jiān)督的全過程、全方位、全覆蓋。此外,還需在學校整體層面持之以恒地營造“有權必問效,無效必問責”的監(jiān)督環(huán)境,壓實業(yè)務部門的主體責任和績效目標,從根本上保障行穩(wěn)致遠的長效監(jiān)督機制。
財務部門作為高校全部資金的匯聚地和支付前的最后一道關口,建立內部自我監(jiān)督,正是開展自身權力控制與制衡的重要舉措。一方面,要在財務部門設置財會監(jiān)督專人專崗監(jiān)督其他財會崗位,建立重要崗位權力制衡機制;另一方面,該崗位對人員專業(yè)上的要求要高于其他財會崗位,體制機制上也要突出財會監(jiān)督人員的地位,因此要注重選拔德才兼?zhèn)涞娜瞬派先卧搷徫还ぷ?,使財會監(jiān)督人員“能監(jiān)督、可監(jiān)督、敢監(jiān)督”,最終實現(xiàn)有效監(jiān)督。
由于財務工作相對專業(yè),廣大師生和科研人員對于準備多項報銷材料,歷經多道審批環(huán)節(jié)普遍感到困難。財務部門應當主動應對新形勢,充分利用信息化手段,開發(fā)科學、規(guī)范、高效的電子化報銷平臺,打造一站式報銷服務,做好政策宣講,在嚴肅財經紀律的同時,落實好關于科技領域“放管服”的要求,能放盡放,減輕報銷人員負擔,提高辦事效率,讓財會監(jiān)督不錯位、不越位、不缺位。
各業(yè)務部門應根據(jù)自身特點,自下而上對現(xiàn)有制度進行認真梳理,完善過時制度,廢止虛設制度,修訂缺陷制度,填補制度空白,再自上而下從整體層面對各部門制度匯編成網絡,整合相互沖突的條款,理順業(yè)務流程,形成分工明確、責任清晰、配合協(xié)調的工作機制,讓財會監(jiān)督有章可循。
建立各業(yè)務部門之間的數(shù)據(jù)接口標準和信息共享機制,打造一個全校大數(shù)據(jù)平臺,實現(xiàn)教務、科研、財務、人事、資產等職能部門數(shù)據(jù)的無縫對接、實時溝通和反饋,這樣既能提高辦事效率,又能提高數(shù)據(jù)在傳遞中的準確性。財會監(jiān)督可通過大數(shù)據(jù)自動分析比對,從數(shù)據(jù)池中選取疑點,再提交人工進行核查,實現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化和全覆蓋。
財會監(jiān)督可利用紀檢巡察、內部審計的工作成果,同時也可成為其他監(jiān)督的線索。財會監(jiān)督與其他監(jiān)督各有不同側重,相互不可替代。財務、紀檢、巡察、內審、法務等部門要定期開展交流、相互聽取意見、問題線索移送。唯有共同防范,方能形成嚴密的風險防護網。
綜上所述,對高校財會監(jiān)督體系的相關思考主要按照三個方面來論述,先是對定義及開展的必要性進行詳細介紹,再對高校財會監(jiān)督的主要內容分成四個領域進行分析,進而根據(jù)目前工作的開展,了解到缺乏頂層設計、認識不足、邊界與尺度不好把握、個別制度有待補充完善、方法技術落后、監(jiān)督重事后,輕事前、事中的六方面現(xiàn)狀,針對現(xiàn)狀逐條給出完善建議,形成解決問題的機制探究。