吳傳儉（教授/博士） 孫安欣（南京審計大學 江蘇南京 211815）

推動發(fā)展普惠金融是黨和國家的一項重大民生政策措施，對振興鄉(xiāng)村、消除金融服務歧視和化解社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不充分矛盾等具有非常重要的現(xiàn)實意義。然而普惠金融面向的服務對象主要是中低收入人群和中小微企業(yè)等社會弱勢群體，具有單筆資金運營成本高、收益總量偏低以及“短小頻急”等特征，并且需要承擔較高的償付能力風險，導致一些金融機構缺乏“能貸、愿貸、盡貸”的責任意識。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，國家應基于潛在帕累托補償原則，遵循金融市場的作用機制和運營規(guī)律，對普惠金融業(yè)務提供成本性補償和必要的合理經(jīng)濟激勵。審計部門應勤勉盡責依法履行審計監(jiān)督職責，在政府補償合規(guī)性和有效性審計監(jiān)督基礎上，抓住推動普惠金融發(fā)展的關鍵要素，獨立公允地提供盡職免責審計鑒證服務，既要充分保護金融機構及工作人員的切身利益，又要有力促進普惠金融工作人員誠實信用和更好履行完整風險注意義務，建立健全盡職免責審計監(jiān)督機制［1］，以全面調動金融機構提供普惠金融服務的積極性，推動盡職免責審慎監(jiān)管制度的堅決貫徹落實，加大普惠金融發(fā)展的推進力度。

一、普惠金融的潛在帕累托補償機制

（一）推進普惠金融發(fā)展的功能定位。黨中央大力推進普惠金融并對其采取盡職免責審慎監(jiān)管的目的，在于使以小微企業(yè)和弱勢群體為重點對象的社會各階層，都能機會均等地以可負擔價格獲得適當有效的包容性金融服務，增進社會公平與和諧發(fā)展。習近平總書記在2017年全國金融工作會議上強調，建設普惠金融體系，加強對小微企業(yè)、“三農(nóng)”和偏遠地區(qū)的金融服務，推進金融精準扶貧，鼓勵發(fā)展綠色金融。普惠金融是推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、精準扶貧脫貧和貫徹新發(fā)展理念等的重要金融支撐，對增進新時代的社會公平與和諧發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。發(fā)展普惠金融的迫切需求與其風險成本相對較高的矛盾，決定了對普惠金融工作人員應實行盡職免責的激勵性審慎監(jiān)管制度。推動普惠金融業(yè)務發(fā)展，需要動員各種社會力量。審計部門應指導和聯(lián)合內部審計、社會審計形成審計合力，充分履行加大對黨中央重大政策措施貫徹落實跟蹤審計力度的職責要求，按照審慎監(jiān)管提出的勤勉盡責要求，加大風險隱患揭示力度，通過全面審查普惠金融工作人員對審慎監(jiān)管制度和政策法規(guī)的遵守情況［2］，提供誠實信用和盡職免責方面的公允性審計鑒證，對普惠金融獲得合理成本與風險補償提供公允性鑒證服務，確保普惠金融政策得到貫徹落實，各項補償資金合理有效，并作為免于追究工作失誤的重要依據(jù)，推動建立普惠金融“敢貸、愿貸、能貸”長效機制［3］。

（二）普惠金融的潛在帕累托補償屬性及補償方式。普惠金融的功能定位和金融機構的存貸款息差盈利模式，意味著按照市場化運營的金融機構，需要減少貸款利率和承擔額外的服務成本、運營風險等。普惠金融業(yè)務對金融機構而言具有市場讓利的準公共產(chǎn)品屬性，即金融機構需要消化一部分運營成本和降低貸款利率。由于小微企業(yè)和弱勢群體在金融服務上的福利改進，短期內并不與金融機構的福利改進同步，因而并不完全符合帕累托改進標準，而是符合潛在帕累托補償?shù)目柖??？怂乖瓌t。將高盈利的市場金融產(chǎn)品轉變?yōu)榈陀臏使伯a(chǎn)品形式，二者之間的成本和收益差值需要通過市場或政府提供補償。應由市場提供補償?shù)淖匀谎a償方式先行，充分發(fā)揮市場作用機制，市場補償能力不足的部分再由政府通過各種優(yōu)惠政策或專項補貼資金提供補償。由于普惠金融所服務的弱勢群體的社會福利改善較為緩慢，自然補償?shù)臅r間周期較長，并且弱勢群體的信貸信息相對缺乏，在金融機構并不缺乏優(yōu)質存貸款客戶時，通常會導致普惠金融業(yè)務的供給意愿不足，這就需要政府采取業(yè)務獎勵、成本費用補貼、貸款貼息、以獎代補、降低央行存款準備金或定向降準、信用擔保等方式，激勵金融機構以更低的貸款利率向弱勢群體提供優(yōu)質的普惠性金融服務，同時處理好自然補償與政府補償方式的動態(tài)平衡，避免過度補償問題，也是審計監(jiān)督需要重點關注的內容。

二、利益補償視角下普惠金融盡職免責審計監(jiān)督體系構建

（一）推動普惠金融業(yè)務發(fā)展的盡職免責審計監(jiān)督框架。審計體系要素主要包括審計主體、審計主題、審計客體、審計目標、審計內容、審計方式和審計結果應用等，通過構建系統(tǒng)完整的普惠金融審計監(jiān)督體系，有助于充分發(fā)揮審計依法全面監(jiān)督和業(yè)務促進職能，推動普惠金融在盡職免責原則下的高質量發(fā)展。普惠金融作為一項國家政策，應該以政府審計為主導，協(xié)同內部審計和社會審計力量，對普惠金融服務主體及服務對象提供全方位審計監(jiān)督，既要確保金融機構在獲得市場和政府補償基礎上勤勉盡責提供普惠金融服務，又要確保普惠金融資金規(guī)范使用、有效使用，防范普惠金融資金和財政專項資金被違規(guī)套利現(xiàn)象。從潛在帕累托利益補償視角來看，審計監(jiān)督應加強事前審計和事中審計，加大風險隱患揭示力度，促進政策貫徹落實和專項資金規(guī)范使用，及時糾正各種違規(guī)違法問題。在通過事后績效審計提升普惠金融資金使用效果的同時，充分運用審計結果加大問題整改和服務改善力度，推動黨和國家普惠金融政策的貫徹落實。提供普惠金融服務的直接主體是金融機構的工作人員，審計報告還要充分發(fā)揮審計的公允性獨立性特征，對工作人員是否充分履行了普惠金融勤勉盡責要求獨立提供公允性鑒證服務，將審計鑒證結果移交給金融機構、金融監(jiān)管機構和財政資金管理部門，作為普惠金融盡職免責和業(yè)績考核的重要依據(jù)。

（二）潛在帕累托補償機制下的審計監(jiān)督內容要點。普惠金融的包容性服務是以金融機構運行成本增加、短期收益減少和壞賬風險增加為代價的，必然需要市場和政府提供必要的補償。在有政府合理補償?shù)那闆r下，審計監(jiān)督應該涵蓋普惠金融業(yè)務全過程，包括業(yè)務成本、收益和風險變動情況的真實信息，通過及時、準確和完整獲得和披露相關信息，為政府補償?shù)囊?guī)模和途徑提供精準支持。在此基礎上，對普惠金融政策貫徹落實和專項資金使用情況依法實施全面審計監(jiān)督，包括政府補償?shù)倪m度性、合理性和有效性，通過加大風險隱患審核和揭示力度，推動金融機構充分履行完整風險義務。在金融機構提供普惠金融服務方面，要以實現(xiàn)普惠金融發(fā)展目標為導向，重點抓住普惠金融便利性、產(chǎn)品多元化、價格可負擔、商業(yè)可持續(xù)和消費者保護等關鍵內容，尤其是要全面審核普惠金融服務是否因為降低了消費者負擔成本而導致自身收益減少和風險增加，查證是否采取了降低成本和改善服務效率的現(xiàn)代化信息技術。為實現(xiàn)普惠金融的商業(yè)可持續(xù)，應查證普惠金融服務是否注重長遠而非短期利益，并構建了實現(xiàn)有效運轉的良好金融生態(tài)系統(tǒng)，以及通過對消費者的延伸審計，查證是否充分保護了消費者權益，防范過度放貸、掠奪式定價和過度營銷等問題，作為加強整改和實施獎懲的重要依據(jù)［4］。

（三）政府審計提供公允性盡職免責鑒證服務的內容。政府審計參與普惠金融盡職免責審計監(jiān)督的目的，是基于國家推動普惠金融業(yè)務發(fā)展目標，對普惠金融業(yè)務運營全過程的合規(guī)性和服務效果進行監(jiān)督。因而，審計的關鍵問題在于審核是否誠實信用盡職，以此為前提提供免于問責審計鑒證服務。首先要根據(jù)潛在帕累托補償原則和基本標準，判斷政府提供的補貼與獎勵是否適度，審核專項資金使用合規(guī)性和評價激勵績效水平，防范過度補貼或補貼過少，確保普惠金融業(yè)務激勵保持適度，既不能激勵無效，也不能濫用優(yōu)惠政策和財政補貼。之后要重點查證普惠金融機構是否提供了降低消費者成本的線上線下便利服務，同時不能因政府提供了信貸擔保、風險分擔和補貼而放松完整風險注意義務。審計部門應堅持應審必審、凡審必嚴要求，勤勉盡責地依法全面履行審計監(jiān)督職責，對普惠金融工作人員誠實信用和完整風險注意義務等情況做出全面審查，獨立做出公允性鑒證結論，并提出盡職免責和容錯糾錯審計意見。

三、更好發(fā)揮審計服務于普惠金融盡職免責鑒證服務的對策建議

（一）確保發(fā)展普惠金融業(yè)務的成本得到有效合理補償。消除基于風險偏好和私利驅動的金融歧視，是推動普惠金融業(yè)務發(fā)展的基礎。在政府不向小微企業(yè)和弱勢群體直接提供財政資金投入而借助普惠金融業(yè)務的乘數(shù)效應時，就應充分尊重金融機構的市場經(jīng)濟主體地位，對因提供普惠金融業(yè)務而額外增加的成本和承擔的風險提供合理有效補償，以此作為推動和激勵金融機構加大普惠金融服務力度的基本方式。審計部門應充分保持自身獨立性，全面公允地審核金融機構提供普惠金融服務的業(yè)務成本、潛在風險和工作人員的薪酬合理性，將信息及時、準確、完整地披露出來，既確保金融機構的合法正當利益得到及時足額補償，又要防范假借普惠金融逃避金融監(jiān)管和實施成本轉嫁現(xiàn)象。

政府補償要使普惠金融服務的弱勢群體及社會總福利得到實質性改善，因而既要關注普惠金融對服務對象的直接經(jīng)濟改善效果，也要通過投資乘數(shù)效應評價社會總福利的改善情況，尤其要注重短期補償與長期高質量發(fā)展、綠色可持續(xù)發(fā)展的關系，推動普惠金融更好服務于經(jīng)濟發(fā)展，并實現(xiàn)普惠金融與經(jīng)濟的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展。一是審核金融機構普惠金融業(yè)務全過程發(fā)生的所有費用，判斷是否符合成本分攤會計準則；二是金融機構提供的普惠金融業(yè)務是否能夠通過市場機制得到有效補償，以及實現(xiàn)有效補償?shù)臅r間周期，利用復利利率核算金融機構利息收益減少的規(guī)模；三是審核金融機構普惠金融工作人員的薪酬來源、結構和風險關聯(lián)情況。

（二）加強普惠金融風險容錯糾錯機制的審計監(jiān)督力度。普惠金融業(yè)務從傳統(tǒng)優(yōu)質客戶轉向信用信息相對不充分的社會弱勢群體，不但會導致同規(guī)模業(yè)務收益的更高成本，而且也可能面臨更大的償付風險，由此導致經(jīng)營風險不可避免的增加。此外，小額度短期內的頻繁貸款，在增加工作人員業(yè)務量的同時，也無法完全避免由此增加的工作失誤等問題。因而作為監(jiān)督和評價普惠金融業(yè)務的審計部門，應該充分把握普惠金融風險成本相對較高和需求“短小頻急”等特征，構建與激勵性審慎監(jiān)管制度相適應的審計監(jiān)督機制，依法設置適度合理的壞賬風險規(guī)模容錯糾錯區(qū)間，作為激勵普惠金融服務發(fā)展和寬容工作失誤的依據(jù)［5］，推動建成加快普惠金融發(fā)展的長效激勵機制。

審計促進普惠金融風險容錯糾錯機制的完善，一是充分利用審計的風險隱患揭示專長，建設性服務金融機構的風險隱患揭示能力提升，協(xié)助金融機構建立健全風險隱患排查機制和完善內部風險控制制度；二是對潛在風險和已經(jīng)發(fā)生風險做出客觀公允的判斷，及時準確提供審計意見；三是重點審核金融機構的風險隔離機制完善程度，推動完善普惠金融與其他關聯(lián)金融業(yè)務的風險隔離機制；四是根據(jù)各類工作失誤的性質，及時提出針對性糾錯機制，防范因為風險損失或失誤的過度問責而影響金融機構及工作人員發(fā)展普惠金融業(yè)務的積極性。

（三）推動普惠金融更好地堅持勤勉盡職免責原則。國家推動普惠金融業(yè)務發(fā)展，雖然從市場提供自然補償角度，金融機構及工作人員在短期內的收益可能因成本增加而減少，對應的壞賬風險也可能相應增加，但政府通過直接財政補貼、間接稅收優(yōu)惠和信用風險的政府擔保機制，可實現(xiàn)對普惠金融的必要合理補貼，因而普惠金融事實上并不會使金融機構及工作人員的業(yè)務收入顯著減少，這是金融機構及工作人員勤勉盡責的邏輯前提。金融機構既要誠實信用地提供有效的普惠金融服務，也要充分適當?shù)赜煤糜米阊a償性優(yōu)惠政策和專項財政資金補貼。與此相對應，審計監(jiān)督普惠金融業(yè)務必須貫徹落實勤勉盡職免責原則，將勤勉盡職作為免責的前提，然后再獨立地提供盡職免責審計鑒證服務。要確保審計部門工作人員在監(jiān)督職責的履行上，嚴格遵從國家審計的職能定位，更好地保護與普惠金融業(yè)務相關主體的合法利益。

（四）在服務普惠金融發(fā)展中體現(xiàn)審計監(jiān)督的真正價值。推進普惠金融業(yè)務發(fā)展是一項重大民生工程，審計監(jiān)督的真正價值在于促進普惠金融更好地服務于以小微企業(yè)和弱勢群體為重點的社會各階層，以可負擔的貸款利率機會均等地獲得所需要的金融支持。推動普惠金融勤勉盡責審計監(jiān)督，既要依法履行金融業(yè)務及資金使用的合規(guī)性審計監(jiān)督職能，督促普惠金融工作人員嚴格遵守相關政策法規(guī)和審慎監(jiān)管制度，又要充分利用現(xiàn)代審計技術加大對金融風險隱患的揭示力度，有效防范系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生，為改進普惠金融服務建言獻策，充分激勵金融機構更積極地提供優(yōu)質普惠金融服務，使目標群體切實獲得價格合理和便捷安全的有效金融服務，更好促進社會公平與和諧發(fā)展。

為更好推動普惠金融業(yè)務發(fā)展，審計人員要掌握相應的專業(yè)知識和不斷提升專業(yè)技能［6］，加大普惠金融業(yè)務風險隱患的評估和深度揭示力度，對普惠金融績效做出科學合理評價，對補償標準做出合理判斷，不斷提升國家推進普惠金融業(yè)務發(fā)展優(yōu)惠政策支持和財政資金補貼的效果。針對金融機構及工作人員基于私利驅動動機與監(jiān)管監(jiān)督主體的利益博弈問題，審計部門要充分利用區(qū)塊鏈和信息技術等現(xiàn)代化科技手段，遏制金融機構假借普惠金融非理性違規(guī)套利等不當行為，推動金融機構及工作人員充分履行完整風險注意義務，加大經(jīng)營成本控制。審計部門還要跟蹤監(jiān)督金融機構的資金流轉，推動金融高質量服務實體經(jīng)濟，尤其是更好服務小微企業(yè)和社會弱勢群體。