張翠梅，張亞萍

（東華大學，上海 201620）

0 引言

隨著我國生態(tài)文明建設持續(xù)推進，生態(tài)環(huán)境保護工作也受到越來越多的重視。作為環(huán)境治理主體的重要一方，民間環(huán)保組織發(fā)揮其作用的重要性不言而喻。因為環(huán)境問題與政府和公眾關系更為密切，因此社會組織長期面臨的信息披露問題對民間環(huán)保組織來說更具挑戰(zhàn)性。有效的信息披露可以促進民間環(huán)保組織提高信息透明度和社會公信力，與政府、公眾等利益相關方形成良性的溝通，以獲取更多的社會資源支持。尤其是在民間環(huán)保組織面臨著資金缺乏、人員專業(yè)性不足等問題時，向外界更好地、準確地傳達信息，是獲得社會支持和信任的有效途徑。

1 民間環(huán)保組織信息披露現(xiàn)狀

隨著民間環(huán)保組織在環(huán)境治理中發(fā)揮的作用越來越大，其在信息披露方面也取得了進步。截至2021 年2 月26 日，在基金會中心網(wǎng)進行搜索，涉及環(huán)?；顒酉嚓P的基金會共213 家，其平均得分僅為46.32［1］。環(huán)保類基金會作為環(huán)保社會組織中發(fā)展較好且法律法規(guī)和政策對其信息披露要求也較高的組織尚且如此，那么其他類型環(huán)保社會組織信息披露的提升空間也就更大了。可見雖然近年來很多的民間環(huán)保組織已經(jīng)達到了基本的透明，但是同時也要看到有相當一部分民間環(huán)保組織的信息透明度仍處于較低的水平。完善民間環(huán)保組織信息披露，促進民間環(huán)保組織持續(xù)發(fā)展仍任重道遠。

2 民間環(huán)保組織信息披露存在的問題

2.1 信息披露內容不完整

從總體上看，我國民間環(huán)保組織在基本信息上的披露相對較為完整，大部分民間環(huán)保組織涉及了基本信息的披露，但很多組織對組織人事管理、項目管理、捐贈方查詢模塊和相關財務等制度的披露并不完善。在項目信息的披露上，很多民間環(huán)保組織都對項目進行了簡單介紹，卻忽略了對最核心項目——資金的使用和實施情況的披露。在受外界關注的財務信息披露上，有些組織并沒有審計報告的信息，在進行了審計的組織中，對項目資金的數(shù)額等也沒有公開。

2.2 不同組織間信息披露差異較大

現(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏對信息披露內容配套的具體措施和統(tǒng)一的披露標準，而且各個民間環(huán)保組織的內部及外部環(huán)境均有不同，就導致各個組織之間信息披露形式和內容各異。較好的組織信息披露的方式較豐富，且披露內容較為全面、詳實，有很多組織信息披露雖包括年度工作報告、審計報告和一些項目信息，但只是簡單的文字敘述，信息披露的內容較少，信息的可獲得性差。信息披露內容參差不齊，不利于社會公眾獲取信息也很不利，無法較為直觀地對各個組織之間的差異進行比較，不利于整個行業(yè)的發(fā)展。

2.3 民間環(huán)保組織信息公開的新生力量：互聯(lián)網(wǎng)公益

在民間環(huán)保組織推動信息披露的過程中，互聯(lián)網(wǎng)的興起發(fā)揮了重要的作用。近年來，民間環(huán)保組織通過微博、微信公眾號等平臺，建立了官方賬戶，發(fā)布各種信息，通過即時、連續(xù)的分享，使公眾能夠了解組織的相關信息和項目進展的情況。通過互聯(lián)網(wǎng)平臺，民間環(huán)保組織不僅可以對組織信息進行及時的披露，還使公眾對信息的獲取變得更加簡潔、方便，與公眾建立良性的互動關系，并達到良好的宣傳作用，提升自身知名度［2］。

2.4 信息披露與公眾期望存在差距

近些年來，民間環(huán)保組織的信息披露工作在不斷地推進，且有著小范圍的穩(wěn)步提升。但是據(jù)調查顯示，認為民間環(huán)保組織的信息披露工作“一般”的人占63.2%，這也說明民間環(huán)保組織的信息披露并未達到令公眾滿意的狀態(tài)。除了民間環(huán)保組織自身信息披露工作存在不足外，還應該認識到對民間環(huán)保組織的信息披露，社會公眾貌似總存在一個誤區(qū)，即認為信息披露越具體、越全面，程度越高越好，這就導致一定程度上公眾對民間環(huán)保組織信息披露的需求過于極端化、理想化，進而導致公眾對民間環(huán)保組織信息披露總體的不信任和質疑。

3 影響我國民間環(huán)保組織信息披露的根源分析

民間環(huán)保組織作為非營利組織，與政府和企業(yè)有著顯著的不同，因其公益性的特征，所以進行信息披露的動力和效果理論上來說應該是很好的。但是事實上，由于各種因素的影響，我國民間環(huán)保組織的信息披露存在很多問題。

3.1 制度細化程度不足

我國現(xiàn)已出臺的法律法規(guī)如《社會團體登記管理條例》《基金會信息公布辦法》《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》，以及《中華人民共和國慈善法》都對民間環(huán)保組織的信息披露做了相關的規(guī)定，尤其是《中華人民共和國慈善法》的出臺肯定會對認定為慈善組織的民間環(huán)保組織信息披露的提升起到推動作用，但是也要看到這個過程不是短時間內能完成的，而且《中華人民共和國慈善法》作為一部基本法，有關內容還有待進一步細化。

3.2 缺乏切實有效的外部監(jiān)督

3.2.1 政府監(jiān)管不當

民間環(huán)保組織的屬性決定了其對政府具有天生的依賴性，這也就導致了其發(fā)展必須要有政府的監(jiān)管。但是政府在監(jiān)管過程中也面臨著一些問題。第一，政府監(jiān)管理念需要轉變。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)有關信息披露的規(guī)定都強調了對結果的重視。對民間環(huán)保組織信息披露的監(jiān)管有年檢報告、審計報告等一年一次的監(jiān)管，有些民間環(huán)保組織的年檢報告甚至在規(guī)定時間之后才提交，可見，這并不能對民間環(huán)保組織的日常監(jiān)管產(chǎn)生實質性的影響。第二，政府監(jiān)管主體分散化。關于民間環(huán)保組織信息披露的監(jiān)管主體的規(guī)定散見于不同的法律法規(guī)中，并沒有明確統(tǒng)一的說明。在我國對民間環(huán)保組織具有監(jiān)管職責的有各級人民政府、各級環(huán)境部門、各級民政部門、各級財務部門和審計部門。這些部門職能不同，分工各異，在監(jiān)管的過程中就會出現(xiàn)各種投機行為。這不僅加大民間環(huán)保組織信息披露的成本，還會帶來監(jiān)管的低效率。

3.2.2 社會監(jiān)督薄弱

隨著人們對環(huán)境問題的持續(xù)關注以及國內環(huán)境公益訴訟勝訴案例的增多，我國對民間環(huán)保組織的社會監(jiān)督已經(jīng)逐漸增強，但總體來看，民間環(huán)保組織的社會力量仍需調動。第一，社會公眾監(jiān)督動力缺乏。一般認為捐贈者和受益人最易獲取民間環(huán)保組織的相關信息，但是一些個人捐贈者和受益者并不具備對組織信息披露情況進行評估的能力。尤其是對公眾來講，不具備對民間環(huán)保組織的審計報告、年度報告進行分析的專業(yè)知識，這使得很多人望而卻步，加之信息獲取成本比較高，耗時且費力，即使有人對民間環(huán)保組織信息披露的內容存在疑問，卻也缺乏主動監(jiān)督的積極性。尤其是在對相關部門進行反映后很難得到及時性的回應時，社會公眾監(jiān)督的積極性將進一步受到打擊。第二，新聞輿論監(jiān)督未充分發(fā)揮效力。新聞媒體在當下信息傳播速度極快的情況下，其影響力不可小覷。但是目前來看，其對民間環(huán)保組織信息披露的監(jiān)督并沒有發(fā)揮應有的作用。對披露的信息調查取證較為困難，在一定程度上阻礙其實施監(jiān)督。還由于新聞媒體工作者的趨利性，他們更愿意把精力放在公眾關心、政府支持的事件上，而不是對很難引起大波瀾的民間環(huán)保組織的監(jiān)督。第三，外部評估機構匱乏。相比于其他的監(jiān)督，外部評估的獨立性和專業(yè)性使其可信度更高。但是國內獨立的第三方監(jiān)督平臺非常匱乏，目前基金會中心網(wǎng)的中基透明指數(shù)FTI 只關注基金會的行業(yè)透明。對民間環(huán)保組織來說，依舊缺乏一個統(tǒng)一、公開的第三方平臺對其數(shù)據(jù)進行公開。

3.3 缺乏內部自律

民間環(huán)保組織必須有嚴格的內部自律才能保證組織的目標實現(xiàn)和可持續(xù)發(fā)展。第一，缺乏生存和競爭意識。我國民間環(huán)保組織起步之時就面臨著嚴峻的發(fā)展環(huán)境，很像一盤散沙，很難與政府、企業(yè)之間形成真正平等的相互關系，這也就決定了其先天的勢弱。而且民間環(huán)保組織因其公益性，缺乏私人利益分配的激勵，使得工作人員缺乏奮斗的目標，進而導致工作懈怠、效率低下。缺乏競爭性也使得民間環(huán)保組織進行信息披露的動力減弱。第二，缺乏專業(yè)人才。因為很多環(huán)保組織的規(guī)模較小，缺乏如網(wǎng)站運營、技術處理、法律、會計等專業(yè)技能人才。此外由于民間環(huán)保組織在薪資待遇方面并不具備很強的競爭性，也使得組織內部人才流失較為嚴重。第三，組織內部管理不完善。各職能部門的職責不明確，如很多組織雖設有理事會，卻并未充分發(fā)揮其決策權和監(jiān)督權。很多民間環(huán)保組織工作人員缺乏對組織使命的理解和認識，沒有意識到信息披露的重要性與必要性，這也是民間環(huán)保組織信息披露工作推進緩慢的原因之一。此外針對信息披露工作中出現(xiàn)的問題，民間環(huán)保組織缺乏對工作人員投機和懈怠行為的約束。

4 完善我國民間環(huán)保組織信息披露的建議

我國民間環(huán)保組織的發(fā)展時間短，其信息披露的相關實踐經(jīng)驗不足，因此應針對暴露出來的問題制定措施，為民間環(huán)保組織的信息披露創(chuàng)造良好的內外部環(huán)境，保障社會公眾的信息需求意愿，促進民間環(huán)保組織的健康發(fā)展。

4.1 出臺具體辦法，提供制度保障

第一，制定民間環(huán)保組織信息披露的法律規(guī)章。由于我國目前針對民間環(huán)保組織的法律規(guī)章并不完善，環(huán)保行政部門和地方政府有關部門可以參照民政部制定的相關法律規(guī)章，制定有關環(huán)保社會組織信息披露的相關規(guī)章，如《環(huán)保社會組織信息公開辦法》。

第二，有邊界的信息披露。隨著社會公眾對信息披露的需求不斷提高，也要注意信息披露并非完全毫無保留的公開。對此鄧國勝教授就曾提出非營利組織的透明應當是有邊界的，并不是披露越多越好，最有效的披露應該是在成本可控范圍內的披露［3］。首先要注重個人隱私的保護，對民間環(huán)保組織而言，主要針對的是捐贈方、志愿者和受贈方等個人信息的保護。其次還要考慮對民間環(huán)保組織秘密信息的保護。民間環(huán)保組織有必要對技術機密，與捐贈方的協(xié)議、捐贈方的商業(yè)秘密以及個別開展的商業(yè)行為等重要內容等進行保護。

第三，針對不同對象劃分不同層次。針對政府主管部門，民間環(huán)保組織應該按照法律規(guī)定及時提交年度工作報告、審計報告等相關信息，便于政府部門的監(jiān)管。針對捐贈方，民間環(huán)保組織應該將捐贈款物的使用情況、項目的進展和結果等信息及時更新，并對捐贈方的疑問及時做出解釋說明［4］；針對受贈方，由于民間環(huán)保組織的受贈方不局限于個人，因此民間環(huán)保組織對此類信息的選擇空間較大，可以有選擇地公開信息，但是與受益方有關的信息應當披露；針對社會公眾，民間環(huán)保組織應該在社會公眾期望與組織自身發(fā)展之間找到平衡點，對其進行有針對地、有選擇性地公開，如簡化年度工作報告，方便快速獲取內容，但須注明詳細報告的獲取方式和組織聯(lián)系方式，以便隨時接受公眾監(jiān)督。此外，由于規(guī)模不同、類型各異，針對目前民間環(huán)保組織的發(fā)展現(xiàn)狀，實行不同的披露標準非常有必要。可以對規(guī)模大的組織提出更為具體的要求以保證其健康發(fā)展，對規(guī)模小的組織的信息披露要求寬松一些可以激發(fā)其發(fā)展活力。

第四，完善民間環(huán)保組織信息披露的法律責任。對于法律規(guī)定應當披露的信息，民間環(huán)保組織沒有公開或公開不完整，甚至披露虛假信息時，可以視情節(jié)嚴重與否給予不同的處罰。除行政處罰外，對利益相關方造成的損失，由民間環(huán)保組織承擔，情況嚴重的甚至應該承擔刑事責任。還要對民間環(huán)保組織的管理人員和工作人員的責任和義務進行明確。

4.2 建立完善的監(jiān)管機制

4.2.1 轉變政府監(jiān)管方式

政府監(jiān)管所具備的強制性，也決定了其在對民間環(huán)保組織信息披露監(jiān)管中不可或缺的地位。政府部門應當樹立新的監(jiān)管理念，提高工作人員的專業(yè)性，注重對民間環(huán)保組織信息披露的過程進行監(jiān)管，而不僅是定期的結果監(jiān)管?？梢詫⒚耖g環(huán)保組織的監(jiān)管主要集中在環(huán)保部門，日常性的信息和項目過程進展由環(huán)保部門負責，年檢報告和審計報告等仍需每年定期向民政部門提交。政府部門還可以建立民間環(huán)保組織信息披露平臺，使民間環(huán)保組織通過網(wǎng)絡云平臺建立環(huán)保信息數(shù)據(jù)庫，滿足各界監(jiān)管需要。

此外，也要意識到政府監(jiān)管并不是越多越好，政府監(jiān)管應該更注重引導，支持民間環(huán)保組織的健康發(fā)展。政府在監(jiān)管時應該達到一個平衡，讓民間環(huán)保組織在法律允許的框架中發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造力，促進政府監(jiān)管、社會監(jiān)管和內部自律的良性互動。

4.2.2 強化社會監(jiān)督

第一，加強公眾監(jiān)督?？梢酝ㄟ^信函、電子郵件、傳真等多種方式豐富公眾監(jiān)督渠道，調動公眾監(jiān)督的積極性。還可以設立公民舉報電話和網(wǎng)上舉報渠道，這樣公眾在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題，可以及時做出反應。而且民間環(huán)保組織和政府部門應當對公眾的監(jiān)督積極配合，并予以重視，盡快回應，以提高公眾監(jiān)督的積極性。第二，強化新聞媒體工作者的使命感。由于當下新媒體對民間環(huán)保組織信息披露的震懾作用比較強烈，所以應當對媒體工作人員進行宣傳教育，塑造其職業(yè)使命感，促使他們更多地關心公共利益，充分發(fā)揮輿論作用。第三，充分發(fā)揮第三方評估在監(jiān)督中的獨立性和專業(yè)性，更好地規(guī)范民間環(huán)保組織信息披露的過程。

4.3 加強內部自律

民間環(huán)保組織想要取得長遠的發(fā)展，歸根結底還是要靠內部自律來壯大自身力量，從而獲得更多的支持和捐助［5］。第一，轉變民間環(huán)保組織發(fā)展理念。民間環(huán)保組織管理人員應當認識到組織發(fā)展的局限和所處的地位，轉變觀念。民間環(huán)保組織可以借鑒營利性組織的做法，在行業(yè)間引入競爭機制，和同行業(yè)組織之間開展良性的競爭。主動向社會公眾進行信息披露，接受公眾的監(jiān)督也是其獲取公眾支持的手段。第二，建設高效協(xié)同的行業(yè)內部自律機制。應當積極鼓動民間環(huán)保組織行業(yè)內部之間的協(xié)調和合作，通過行業(yè)自律進行互相監(jiān)督和促進，促進整個民間環(huán)保組織行業(yè)的發(fā)展。第三，加強民間環(huán)保組織內部管理。首先，建立健全的組織內部治理結構。民間環(huán)保組織的管理者應該具備前瞻意識，落實組織的各項規(guī)章制度，使組織能夠高效運轉，實施有效的監(jiān)督。其次，加強組織內部人員培訓，使組織工作人員具備會計、法律等專業(yè)性知識。最后，制定民間環(huán)保組織內部責任追究制度。對于信息披露過程中出現(xiàn)的問題和違法違規(guī)現(xiàn)象，應該及時落實到個人，并給予負責人相應的處罰。