◆李治國(guó)/浙江省溫州市審計(jì)局

公共基礎(chǔ)設(shè)施工程（以下簡(jiǎn)稱：公共工程）投資是政府投資的重要領(lǐng)域，建設(shè)資金大多來(lái)源于政府財(cái)政資金或政府平臺(tái)融資。把每一分錢花在刀刃上是政府及相關(guān)管理部門義不容辭的共同責(zé)任。公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)工作是工程投資控制的基礎(chǔ)性工作?！豆こ淘靸r(jià)咨詢企業(yè)管理辦法》《注冊(cè)造價(jià)工程師管理辦法》等一系列管理規(guī)章、規(guī)定對(duì)規(guī)范和提高公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)質(zhì)量起到了一定作用。但是，當(dāng)前公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)管理還存在一些問題，有些還比較突出，需要引起有關(guān)方面的高度重視，采取切實(shí)可行的措施加以解決。

當(dāng)前公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)工作存在的主要問題

(一)缺少上位法。現(xiàn)行的《工程造價(jià)咨詢企業(yè)管理辦法》和《注冊(cè)造價(jià)工程師管理辦法》為住建部制定的部門規(guī)章，工程造價(jià)咨詢企業(yè)和注冊(cè)造價(jià)工程師管理至今還沒有上位法，會(huì)導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管不力。

第一，對(duì)工程造價(jià)咨詢企業(yè)和注冊(cè)造價(jià)工程師的管理手段上存在著一定局限性，對(duì)相關(guān)違法違規(guī)行為打擊效果不理想?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第十三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！碑?dāng)前，對(duì)工程造價(jià)咨詢企業(yè)多次履職不到位、注冊(cè)造價(jià)師出具虛假工程造價(jià)結(jié)算文件等嚴(yán)重違規(guī)案件，無(wú)法采取沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)整頓、暫扣或者吊銷經(jīng)營(yíng)許可證、暫扣或者吊銷從業(yè)資格證的處罰，最多只能按上述部頒規(guī)章給予警告、限期改正和一定數(shù)額的處罰，因而影響了對(duì)違規(guī)行為打擊的效果。

第二，相關(guān)主管部門難以形成合力。公共工程涉及交通、住建、水利、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門多個(gè)行業(yè)，實(shí)際工作中，除住建部門以外，其他從事直接管理的公共工程行業(yè)行政主管部門對(duì)違規(guī)行為存在“看得見管不著”，而住建部門卻“管得著看不見”的現(xiàn)象，部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法及案件移交機(jī)制尚不完善。全國(guó)管理數(shù)據(jù)庫(kù)沒有形成，不同行業(yè)、地區(qū)考核信用懲戒信息數(shù)據(jù)共享少，聯(lián)動(dòng)失信懲戒機(jī)制尚不完善。如某造價(jià)咨詢企業(yè)在交通行業(yè)因出具虛假工程等原因被交通行業(yè)主管部門警告，但卻依然可以從事水利、建筑公共工程造價(jià)咨詢工作。

第三，現(xiàn)行規(guī)章處罰金額數(shù)目比較小，無(wú)法形成威懾力?！蹲?cè)造價(jià)工程師管理辦法》第三十六條規(guī)定：“注冊(cè)造價(jià)工程師有本辦法第二十條規(guī)定行為之一的，由縣級(jí)以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或者其他有關(guān)部門給予警告，責(zé)令改正；沒有違法所得的，處以1萬(wàn)元以下罰款；有違法所得的，處以違法所得3倍以下且不超過(guò)3萬(wàn)元的罰款。”單個(gè)公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)費(fèi)用往往達(dá)到數(shù)十萬(wàn)元、數(shù)百萬(wàn)元甚至數(shù)千萬(wàn)元，3萬(wàn)元罰款如九牛一毛，難以形成威懾。由于處罰力度不夠、處罰不到位等原因，部分工程造價(jià)咨詢服務(wù)企業(yè)、從業(yè)人員在開展公共工程造價(jià)服務(wù)工作時(shí)責(zé)任心不夠，部分工程造價(jià)咨詢企業(yè)公然違反工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)等文件中的工程計(jì)量、造價(jià)結(jié)算條款規(guī)定，教唆、伙同施工單位偽造工程結(jié)算資料，工程結(jié)算價(jià)格嚴(yán)重偏離實(shí)際。

（二）信用管理體系建設(shè)工作不完善，實(shí)際執(zhí)行不到位。

第一，信用體系建設(shè)沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋。當(dāng)前的《工程造價(jià)咨詢企業(yè)管理辦法》和《注冊(cè)造價(jià)工程師管理辦法》對(duì)工程造價(jià)咨詢從業(yè)企業(yè)和從業(yè)造價(jià)工程師跟蹤信用考核管理的內(nèi)容沒有作出較充分規(guī)定，而中國(guó)建設(shè)工程造價(jià)管理協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“中價(jià)協(xié)”）出臺(tái)的《工程造價(jià)咨詢企業(yè)信用評(píng)價(jià)管理辦法》僅針對(duì)中價(jià)協(xié)單位會(huì)員中自愿參加信用評(píng)價(jià)的工程造價(jià)咨詢企業(yè)信用進(jìn)行評(píng)價(jià)，覆蓋面有限。

第二，信用管理體系建設(shè)管理辦法有待完善。《工程造價(jià)咨詢企業(yè)信用評(píng)價(jià)管理辦法》將已生效的判決書或仲裁裁決書、已生效的行政或司法機(jī)關(guān)的處罰決定書等作為信用評(píng)價(jià)依據(jù)，并規(guī)定上述信息可由各參評(píng)企業(yè)、各級(jí)信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)錄入，但參評(píng)企業(yè)往往“報(bào)喜不報(bào)憂”，傾向于填報(bào)有助于信用評(píng)價(jià)提升的事項(xiàng)，不愿意填報(bào)減分項(xiàng)，導(dǎo)致信用評(píng)級(jí)全面性、客觀性不足。

第三，存在信用評(píng)價(jià)管理、執(zhí)行漏洞。《注冊(cè)造價(jià)工程師管理辦法》規(guī)定如下：第十二條規(guī)定了十種情形出現(xiàn)了任意一種，即不予注冊(cè)造價(jià)工程師。雖然有上述規(guī)定，但部分公共工程建設(shè)單位在選擇造價(jià)咨詢企業(yè)時(shí)審查把關(guān)不嚴(yán)，僅要求投標(biāo)單位具有甲級(jí)或乙級(jí)工程造價(jià)咨詢資質(zhì)，沒有對(duì)公共工程造價(jià)咨詢企業(yè)和服務(wù)人員選擇進(jìn)行嚴(yán)格的背景審核，導(dǎo)致少數(shù)失信企業(yè)、受到行政處罰的企業(yè)、失信人員、甚至刑事處罰執(zhí)行完畢不到一年的人員得以繼續(xù)承攬公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)，由此引發(fā)的國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。盡管也有部分公共工程建設(shè)管理單位開始重視工程造價(jià)咨詢企業(yè)及從業(yè)人員背景審查，少數(shù)受到行政責(zé)任追究的企業(yè)依然可以通過(guò)異地注冊(cè)新的工程造價(jià)咨詢企業(yè)，或掛靠其他工程造價(jià)咨詢企業(yè)，或通過(guò)設(shè)立分部分公司等手段規(guī)避從業(yè)限制，繼續(xù)從事公共工程造價(jià)咨詢工作。

（三）委托部門層級(jí)不高。部分公共工程造價(jià)服務(wù)由建設(shè)管理單位自行委托，獨(dú)立性不足。以往，部分地區(qū)由審計(jì)局固定資產(chǎn)投資審計(jì)中心、財(cái)政局下屬財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算審核中心、預(yù)算編制中心等機(jī)構(gòu)統(tǒng)一委托工程造價(jià)咨詢企業(yè)開展公共工程預(yù)算審核、預(yù)算編制、跟蹤審計(jì)等工程造價(jià)服務(wù)。近年來(lái)，審計(jì)部門、財(cái)政部門相繼淡出過(guò)程審計(jì)，越來(lái)越多的公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)由建設(shè)管理單位直接委托，為了承接項(xiàng)目并獲得額外利潤(rùn)，少數(shù)工程造價(jià)咨詢企業(yè)與建設(shè)管理單位、施工企業(yè)勾結(jié)，抬高工程造價(jià)，進(jìn)行非法利益輸送，造成了國(guó)有資金流失。

（四）公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)招投標(biāo)文件評(píng)分條款設(shè)置不合理，工程造價(jià)咨詢服務(wù)質(zhì)量難以保證。一方面，因?yàn)樽畹蛢r(jià)中標(biāo)引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)。2014年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于放開部分建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》中明確規(guī)定：“放開除政府投資項(xiàng)目及政府委托服務(wù)以外的建設(shè)項(xiàng)目前期工程咨詢、工程勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、工程監(jiān)理等4項(xiàng)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。采用直接投資和資本金注入的政府投資項(xiàng)目，以及政府委托的上述服務(wù)收費(fèi)，繼續(xù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理，執(zhí)行規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的專業(yè)服務(wù)收費(fèi)，由委托雙方依據(jù)服務(wù)成本、服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)供求狀況等協(xié)商確定?！钡糠值貐^(qū)建設(shè)工程主管部門開始將服務(wù)費(fèi)用作為公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)競(jìng)標(biāo)內(nèi)容，甚至采用最低價(jià)中標(biāo)原則評(píng)標(biāo)。當(dāng)前，一個(gè)公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)項(xiàng)目往往有數(shù)十個(gè)工程造價(jià)咨詢企業(yè)競(jìng)標(biāo)，部分企業(yè)惡意砸價(jià)，投標(biāo)報(bào)價(jià)甚至低于審核期間工程造價(jià)人員工資支出。中標(biāo)后，為求獲利，往往給一名工程造價(jià)人員同時(shí)安排多個(gè)項(xiàng)目。上述行為導(dǎo)致工程造價(jià)咨詢服務(wù)質(zhì)量難以保證。另一方面，不合理結(jié)算規(guī)則導(dǎo)致經(jīng)工程造價(jià)咨詢審核的工程造價(jià)失真、失準(zhǔn)、失控。以跟蹤審計(jì)服務(wù)為例，服務(wù)費(fèi)用包括固定費(fèi)用與審計(jì)提成，審計(jì)提成與核減的工程投資估算、概算、預(yù)算數(shù)額掛鉤。為獲得更多服務(wù)費(fèi)用，部分從業(yè)人員、企業(yè)主動(dòng)要求施工單位多報(bào)高報(bào)工程造價(jià)，以提高審計(jì)提成，這不利于工程投資控制。

提高公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)質(zhì)量的設(shè)想

提高公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)質(zhì)量是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及咨詢管理的方方面面，必須整體考慮、系統(tǒng)謀劃。要以問題為核心，以管理目標(biāo)為導(dǎo)向，不斷完善公共工程造價(jià)咨詢管理體系，提高管理能力，從而實(shí)現(xiàn)管理質(zhì)量的明顯提升。

（一）加快立法工作，提高法律法規(guī)層級(jí)。在現(xiàn)有《工程造價(jià)咨詢企業(yè)管理辦法》和《注冊(cè)造價(jià)工程師管理辦法》的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快出臺(tái)行政法規(guī)或地方法規(guī)，其中應(yīng)注意三個(gè)方面。一是賦予公共工程項(xiàng)目行業(yè)行政管理部門、審計(jì)部門等對(duì)工程造價(jià)咨詢企業(yè)及注冊(cè)造價(jià)工程師管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化公共工程造價(jià)管理責(zé)任，從根本上解決“看得見管不著”的問題。二是明確行政處罰手段，對(duì)涉及索賄、受賄或謀取合同約定費(fèi)用外的其他利益，實(shí)施商業(yè)賄賂，簽署有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述工程造價(jià)成果文件等法律、法規(guī)、規(guī)章禁止行為的從業(yè)人員和從業(yè)企業(yè)，處以罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等處罰，并在現(xiàn)有規(guī)章基礎(chǔ)上，合理提高處罰金額，提升威懾力。三是要將信用管理作為重要的管理手段納入公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)企業(yè)和造價(jià)工程師的管理中。適度提高公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)行業(yè)準(zhǔn)入門檻，對(duì)公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)企業(yè)實(shí)行分級(jí)分類管理。

（二）強(qiáng)化并盡快落實(shí)公共工程造價(jià)咨詢企業(yè)及相關(guān)個(gè)人信用體系建設(shè)方面，建立公共工程造價(jià)咨詢企業(yè)及造價(jià)工程師信用管理平臺(tái)和管理檔案。建議由國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)《公共工程從業(yè)造價(jià)咨詢企業(yè)、造價(jià)工程師信用評(píng)價(jià)管理辦法》，由國(guó)家相關(guān)行業(yè)部門聯(lián)合打造跨行業(yè)、跨地區(qū)、完整統(tǒng)一的全國(guó)公共工程造價(jià)咨詢企業(yè)及造價(jià)工程師信用管理平臺(tái)。平臺(tái)由審計(jì)署負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理，其他部門聯(lián)合填報(bào)、共享相關(guān)信息，重點(diǎn)記錄公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)業(yè)績(jī)、良好行為和不良記錄，包括違法行為、被查實(shí)的投訴舉報(bào)、受到行政處罰等內(nèi)容。禁止涉及出具有虛假記載或誤導(dǎo)性陳述的工程造價(jià)成果文件、造成國(guó)有資產(chǎn)重大損失等嚴(yán)重失信違法行為的工程造價(jià)咨詢企業(yè)及個(gè)人參與公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)。對(duì)有上述行為的企業(yè)或團(tuán)隊(duì)，嚴(yán)禁以新注冊(cè)企業(yè)等形式變相規(guī)避監(jiān)管、承攬公共工程造價(jià)咨詢業(yè)務(wù)，違者應(yīng)予以嚴(yán)懲。同時(shí)，對(duì)有上述違法違規(guī)行為的造價(jià)師及造價(jià)咨詢服務(wù)企業(yè)，列入公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)黑名單，錄入全國(guó)統(tǒng)一公共工程咨詢信用管理平臺(tái)庫(kù)，實(shí)時(shí)可查，讓失信者一處失信，處處受限。另一方面，凝聚合力，落實(shí)失信企業(yè)及個(gè)人聯(lián)合懲戒機(jī)制。積極開展多部門協(xié)同、跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法，著力構(gòu)建完善聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲戒機(jī)制，促進(jìn)各項(xiàng)懲戒措施落地。

（三）制定工程造價(jià)咨詢服務(wù)委托辦法及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由財(cái)政部門、國(guó)資委、審計(jì)部門、工程項(xiàng)目行業(yè)主管部門根據(jù)近三年全國(guó)公共工程造價(jià)咨詢企業(yè)及造價(jià)工程師信用管理平臺(tái)上的工程造價(jià)咨詢企業(yè)檔案記錄，確定公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)企業(yè)名單。從名單中隨機(jī)抽取或邀請(qǐng)招標(biāo)確定負(fù)責(zé)某個(gè)公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)企業(yè)。服務(wù)期間，該企業(yè)獨(dú)立于建設(shè)單位，直接對(duì)委托單位負(fù)責(zé)，避免造價(jià)咨詢服務(wù)與公共工程項(xiàng)目實(shí)施方勾結(jié)，聯(lián)手推高工程造價(jià)等問題的發(fā)生。廢除最低價(jià)中標(biāo)法，杜絕惡性競(jìng)爭(zhēng)。公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)企業(yè)實(shí)行定期考核淘汰制，廢除終身制，通過(guò)此舉提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、調(diào)動(dòng)工作積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，確保服務(wù)質(zhì)量。

（四）結(jié)合實(shí)際，合理制定公共工程造價(jià)咨詢費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。改變以往公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)領(lǐng)域的投標(biāo)競(jìng)價(jià)做法，依據(jù)工期、工程規(guī)模、項(xiàng)目所在地、工程建設(shè)內(nèi)容、所需人員配備等分類制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（包括一般服務(wù)費(fèi)、核減或核增獎(jiǎng)勵(lì)等），不作為競(jìng)爭(zhēng)性內(nèi)容，避免惡意降價(jià)中標(biāo)的做法，為公共工程造價(jià)咨詢服務(wù)提供充分合理的資金保障。公共工程造價(jià)咨詢費(fèi)用統(tǒng)一列入政府年度預(yù)算并劃轉(zhuǎn)服務(wù)委托部門，再由服務(wù)委托部門根據(jù)服務(wù)合同實(shí)施情況撥付工程造價(jià)咨詢服務(wù)企業(yè)。■