文=李 蕾

我國(guó)已明確提出2030年前達(dá)到碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的重大戰(zhàn)略決策。在切實(shí)推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，應(yīng)正確把握整體與局部、發(fā)展與減排、短期與中長(zhǎng)期、國(guó)際與國(guó)內(nèi)四種關(guān)系，制定系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)政策，制定激勵(lì)約束性財(cái)稅金融政策，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域減污降碳，推進(jìn)國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定。

2020年9月，我國(guó)明確提出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。2021年3月，我國(guó)進(jìn)一步指出要把碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，切實(shí)推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)處于工業(yè)化和城市化發(fā)展階段中后期，從碳達(dá)峰到碳中和只有30年的過渡期。因此，實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，把握好整體與局部、發(fā)展與減排、短期與中長(zhǎng)期、國(guó)際與國(guó)內(nèi)這四種關(guān)系，采用法律、財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等綜合措施，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色減碳之路。

把握好整體與局部關(guān)系，制定系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)政策

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、能源、技術(shù)、政策體系帶來深刻影響和挑戰(zhàn)。這既要發(fā)揮我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，全國(guó)一盤棋通盤考量；又要發(fā)揮各方首創(chuàng)精神，調(diào)動(dòng)各方積極性主動(dòng)性。為此，實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)應(yīng)把握好整體與局部關(guān)系，制定碳達(dá)峰碳中和頂層設(shè)計(jì)政策文件，強(qiáng)化中央的政策制定、指導(dǎo)和監(jiān)督作用，壓實(shí)各方主體責(zé)任，統(tǒng)籌地區(qū)、行業(yè)間協(xié)同發(fā)展，避免不同行動(dòng)方案的沖突，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、商業(yè)模式創(chuàng)新、政策扶持保障所作用方向的一致性，發(fā)揮政策疊加的最強(qiáng)正向效果。

從國(guó)際上看，歐盟及其主要成員國(guó)通常以法案（法令）、戰(zhàn)略規(guī)劃或行動(dòng)計(jì)劃等方式，推動(dòng)各方對(duì)碳中和目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)。歐盟委員會(huì)2021年公布《歐洲氣候法》草案，明確2050年實(shí)現(xiàn)碳中和歐洲愿景，從法律層面設(shè)定目標(biāo)及努力方向，建立法律框架幫助各國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。德國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)出臺(tái)了一系列國(guó)家長(zhǎng)期減排戰(zhàn)略、規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃，隨后通過《聯(lián)邦氣候立法》《可再生能源優(yōu)先法》等系列法規(guī)，2019年又發(fā)布《氣候保護(hù)法》，首次以法律形式確定德國(guó)中長(zhǎng)期減排目標(biāo)，到2030年實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放量較1990年至少減少55%。

雙碳目標(biāo)頂層制度設(shè)計(jì)應(yīng)重點(diǎn)設(shè)定碳排放總量和結(jié)構(gòu)安排。設(shè)定網(wǎng)格化的碳排放總額安排，根據(jù)2060碳中和目標(biāo)使配額逐年分解落實(shí)，督促各部門各行業(yè)形成較為明晰的減排規(guī)劃。根據(jù)各地發(fā)展程度和自然條件，制定差別化的區(qū)域降碳策略。老工業(yè)基地和資源型城市要大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，發(fā)達(dá)省市要嚴(yán)格控制化石能源消費(fèi)，爭(zhēng)取率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，中西部地區(qū)要突出綠色能源的生產(chǎn)和輸出優(yōu)勢(shì)。各類型區(qū)域要根據(jù)規(guī)劃和自愿相結(jié)合，建立相應(yīng)的示范城市試點(diǎn)。

把握好發(fā)展與減排關(guān)系，制定激勵(lì)約束性財(cái)稅金融政策

實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)與在局部地區(qū)、具體行業(yè)發(fā)展可能存在一定矛盾，但從長(zhǎng)期來看和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)高度一致。通過降碳減排有利于形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。為此，實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)應(yīng)把握好發(fā)展與減排的關(guān)系，立足我國(guó)的能源體系特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，立足我國(guó)超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、全面制造業(yè)優(yōu)勢(shì)和梯度發(fā)展優(yōu)勢(shì)，科學(xué)制定財(cái)政金融政策，在加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力和活力。

國(guó)際上許多發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用綜合政策工具，形成碳資源配置的激勵(lì)約束機(jī)制。例如，世界銀行統(tǒng)計(jì)，截至2020年，全球共有61項(xiàng)已實(shí)施或正在規(guī)劃中的碳定價(jià)機(jī)制，包括31個(gè)碳排放交易體系和30個(gè)碳稅計(jì)劃，覆蓋46個(gè)國(guó)家和32個(gè)次國(guó)際級(jí)司法管轄區(qū)。又如，歐盟將氣候行動(dòng)所需資金納入到長(zhǎng)期預(yù)算，通過財(cái)政政策推進(jìn)碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。據(jù)評(píng)估，2014至2020財(cái)年應(yīng)對(duì)氣候變化支出占比近20%，該比重在2021至2027財(cái)年將提高至25%以上。歐盟還出臺(tái)現(xiàn)代化基金、創(chuàng)新基金、公正轉(zhuǎn)型機(jī)制、綠色公共采購(gòu)等財(cái)政支出計(jì)劃，在2013至2019財(cái)年將約78%的碳排放拍賣收入用于減緩和適應(yīng)氣候項(xiàng)目。

雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)應(yīng)完善財(cái)稅、價(jià)格、金融、政府采購(gòu)等政策，發(fā)揮政府和市場(chǎng)“兩只手”積極作用，促進(jìn)能源清潔低碳安全高效。一是將碳達(dá)峰碳中和納入中央和地方財(cái)政預(yù)算體系，建立有效的雙碳目標(biāo)定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加大對(duì)清潔低碳能源項(xiàng)目的支持力度。推動(dòng)綠色財(cái)政體系，持續(xù)提高綠色支出比重，并對(duì)相應(yīng)資金進(jìn)行追蹤和核算，開展評(píng)價(jià)試點(diǎn)。二是完善碳定價(jià)機(jī)制。加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易，在全國(guó)碳交易市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，重啟國(guó)家核證自愿減排（CCER）機(jī)制，引入碳稅試點(diǎn)，擴(kuò)大碳定價(jià)覆蓋范圍，逐步形成穩(wěn)定一致的價(jià)格機(jī)制，有效提升碳市場(chǎng)運(yùn)行，引導(dǎo)微觀主體決策納入氣候考量。強(qiáng)化監(jiān)測(cè)核查和違規(guī)處罰機(jī)制。三是完善綠色金融體系，推動(dòng)綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險(xiǎn)、綠色信托等金融產(chǎn)品創(chuàng)新，引導(dǎo)ESG理念，滿足低碳、零碳項(xiàng)目的融資需求，強(qiáng)化綠色信息披露標(biāo)準(zhǔn)和要求。四是通過生產(chǎn)補(bǔ)貼和消費(fèi)補(bǔ)貼、國(guó)家基金引導(dǎo)、公共部門采購(gòu)，提高低碳產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)降碳減排。

把握好短期與中長(zhǎng)期關(guān)系，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域減污降碳

為了實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)，需要實(shí)事求是地確定雙碳目標(biāo)的合理水平，著眼于中長(zhǎng)期雙碳目標(biāo)可持續(xù)性，循序漸進(jìn)，久久為功，另一方面也要在短期內(nèi)營(yíng)造必要的壓力環(huán)境，有針對(duì)性地采取管用見效的調(diào)控措施。為此，實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)應(yīng)把握好短期與中長(zhǎng)期關(guān)系，通過制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)扶持計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制、項(xiàng)目審批等方式，短期實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域減污降碳行動(dòng)，中長(zhǎng)期推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，不斷提高產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展水平。

制定國(guó)家戰(zhàn)略性綠色低碳產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并引導(dǎo)投資，將雙碳目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級(jí)、能源安全等戰(zhàn)略目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，在產(chǎn)業(yè)布局上需制定差別化低碳轉(zhuǎn)型政策。我國(guó)是世界上第一大能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，煤炭在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中占比高達(dá)57%，在所有工業(yè)大國(guó)中占比最高。據(jù)研究機(jī)構(gòu)測(cè)算，要如期實(shí)現(xiàn)碳中和，我國(guó)非化石能源消費(fèi)占比需從目前不足16%提升至80%以上，非化石能源發(fā)電量需從目前的34%提升至90%左右。 短期來看，應(yīng)抓住重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的減污降碳政策，并對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行事前事中事后評(píng)估。比如，推動(dòng)電力綠色轉(zhuǎn)型，讓風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電成為可再生電力的增長(zhǎng)主力，大力推進(jìn)分布式光伏、儲(chǔ)能技術(shù)和智能電網(wǎng)發(fā)展。在鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)、化工行業(yè)等工業(yè)部門優(yōu)化生產(chǎn)工藝，提高能源使用效率，實(shí)現(xiàn)碳減排量。在交通領(lǐng)域，促進(jìn)電動(dòng)車市場(chǎng)化，逐步實(shí)現(xiàn)小轎車、短途配送貨車、城市公交、鐵路等領(lǐng)域的電氣化普及。

碳中和不能一蹴而就，從長(zhǎng)期來看，應(yīng)充分考慮難以脫碳領(lǐng)域和跨領(lǐng)域的減排政策，持續(xù)探索碳中和最佳路徑。通過將電力用于工業(yè)應(yīng)用、建筑中的低溫加熱，實(shí)現(xiàn)最終使用部門的電氣化。當(dāng)電氣化不可行時(shí)，可以改用氫和生物質(zhì)能等低碳燃料。當(dāng)使用低碳燃料也不經(jīng)濟(jì)時(shí)，也可以在森林和土壤等自然系統(tǒng)中封存碳，或者通過二氧化碳去除技術(shù)推進(jìn)碳中和實(shí)現(xiàn)。

把握好國(guó)際與國(guó)內(nèi)關(guān)系，推進(jìn)國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定

在構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局背景下，在氣候變化問題上我國(guó)面臨的國(guó)際局面復(fù)雜，與西方國(guó)家既有斗爭(zhēng)又有合作。碳中和不僅是環(huán)境議題，而且是重要的博弈手段，通過制定全球政治認(rèn)同的新規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，以此帶動(dòng)重大政治經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促使全球政治經(jīng)濟(jì)格局深刻變化。實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)應(yīng)把握好國(guó)際與國(guó)內(nèi)關(guān)系，胸懷“兩個(gè)大局”，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，扎實(shí)做好國(guó)內(nèi)碳中和基礎(chǔ)工作，在國(guó)際上爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)和發(fā)展權(quán)。

我國(guó)在全球綠色低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程中處于舉足輕重的位置，應(yīng)從全球氣候治理體系的“跟隨者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙I(lǐng)者”，推動(dòng)落實(shí)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》。對(duì)于已作出“碳中和”目標(biāo)的國(guó)家來說，出于保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)動(dòng)機(jī)，可能動(dòng)用貿(mào)易武器、嚴(yán)格審查發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施投資和產(chǎn)品。2020年以來，歐盟擬實(shí)行碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，配以推行更加嚴(yán)格的環(huán)境政策及標(biāo)準(zhǔn)，支持其實(shí)現(xiàn)2050年碳中和目標(biāo)。美國(guó)拜登政府主要政策之一是氣候議題，民主黨內(nèi)也有觀點(diǎn)提出要跟隨歐盟推進(jìn)邊境碳稅。這意味著可能會(huì)削弱我國(guó)對(duì)歐美出口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

在此背景下，我國(guó)應(yīng)保持定力、主動(dòng)作為。堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家定位，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，重視國(guó)際氣候議程與規(guī)則設(shè)置的主導(dǎo)權(quán)，營(yíng)造利于我國(guó)發(fā)展的外部環(huán)境。通過在國(guó)際組織內(nèi)部積極參與相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定，維護(hù)我國(guó)發(fā)展權(quán)。另一方面，應(yīng)高度警惕氣候風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)交織的外部挑戰(zhàn)，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估和防范。積極應(yīng)對(duì)西方國(guó)家可能針對(duì)中國(guó)“一帶一路”建設(shè)、海外項(xiàng)目的碳議題施壓。堅(jiān)定建設(shè)綠色絲綢之路，加強(qiáng)清潔能源投資合作，持續(xù)推動(dòng)高質(zhì)量共建“一帶一路”，謀劃形成共治共贏的中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，完成全球最高碳排放強(qiáng)度降幅，用全球歷史上最短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和，這將是前無(wú)古人的創(chuàng)舉，將為國(guó)際社會(huì)貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、中國(guó)方案。x