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        正確把握四種關系推動“雙碳”目標實現(xiàn)

        2021-11-21 03:06:35文=李
        現(xiàn)代國企研究 2021年8期
        關鍵詞:雙碳能源政策

        文=李 蕾

        我國已明確提出2030年前達到碳達峰、2060年實現(xiàn)碳中和的重大戰(zhàn)略決策。在切實推進“雙碳”目標實現(xiàn)過程中,應正確把握整體與局部、發(fā)展與減排、短期與中長期、國際與國內四種關系,制定系統(tǒng)性頂層設計政策,制定激勵約束性財稅金融政策,推動重點行業(yè)領域減污降碳,推進國際規(guī)則標準制定。

        2020年9月,我國明確提出碳達峰碳中和目標。2021年3月,我國進一步指出要把碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局,切實推進“雙碳”目標如期實現(xiàn)。目前我國處于工業(yè)化和城市化發(fā)展階段中后期,從碳達峰到碳中和只有30年的過渡期。因此,實現(xiàn)雙碳目標必須堅持系統(tǒng)觀念,把握好整體與局部、發(fā)展與減排、短期與中長期、國際與國內這四種關系,采用法律、財政、金融、產業(yè)等綜合措施,推動實現(xiàn)中國特色減碳之路。

        把握好整體與局部關系,制定系統(tǒng)性頂層設計政策

        實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一項系統(tǒng)工程,也是一場廣泛而深刻的經濟社會變革,將對我國經濟、能源、技術、政策體系帶來深刻影響和挑戰(zhàn)。這既要發(fā)揮我國制度優(yōu)勢,全國一盤棋通盤考量;又要發(fā)揮各方首創(chuàng)精神,調動各方積極性主動性。為此,實現(xiàn)雙碳目標應把握好整體與局部關系,制定碳達峰碳中和頂層設計政策文件,強化中央的政策制定、指導和監(jiān)督作用,壓實各方主體責任,統(tǒng)籌地區(qū)、行業(yè)間協(xié)同發(fā)展,避免不同行動方案的沖突,促進技術進步、商業(yè)模式創(chuàng)新、政策扶持保障所作用方向的一致性,發(fā)揮政策疊加的最強正向效果。

        從國際上看,歐盟及其主要成員國通常以法案(法令)、戰(zhàn)略規(guī)劃或行動計劃等方式,推動各方對碳中和目標達成共識,進而實現(xiàn)相應目標。歐盟委員會2021年公布《歐洲氣候法》草案,明確2050年實現(xiàn)碳中和歐洲愿景,從法律層面設定目標及努力方向,建立法律框架幫助各國實現(xiàn)碳中和目標。德國進入21世紀出臺了一系列國家長期減排戰(zhàn)略、規(guī)劃和行動計劃,隨后通過《聯(lián)邦氣候立法》《可再生能源優(yōu)先法》等系列法規(guī),2019年又發(fā)布《氣候保護法》,首次以法律形式確定德國中長期減排目標,到2030年實現(xiàn)溫室氣體排放量較1990年至少減少55%。

        雙碳目標頂層制度設計應重點設定碳排放總量和結構安排。設定網格化的碳排放總額安排,根據(jù)2060碳中和目標使配額逐年分解落實,督促各部門各行業(yè)形成較為明晰的減排規(guī)劃。根據(jù)各地發(fā)展程度和自然條件,制定差別化的區(qū)域降碳策略。老工業(yè)基地和資源型城市要大力推進產業(yè)綠色低碳轉型,發(fā)達省市要嚴格控制化石能源消費,爭取率先實現(xiàn)碳達峰,中西部地區(qū)要突出綠色能源的生產和輸出優(yōu)勢。各類型區(qū)域要根據(jù)規(guī)劃和自愿相結合,建立相應的示范城市試點。

        把握好發(fā)展與減排關系,制定激勵約束性財稅金融政策

        實現(xiàn)雙碳目標與在局部地區(qū)、具體行業(yè)發(fā)展可能存在一定矛盾,但從長期來看和高質量發(fā)展目標高度一致。通過降碳減排有利于形成倒逼機制,促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型。為此,實現(xiàn)雙碳目標應把握好發(fā)展與減排的關系,立足我國的能源體系特點和產業(yè)結構特點,立足我國超大規(guī)模經濟體的市場優(yōu)勢、全面制造業(yè)優(yōu)勢和梯度發(fā)展優(yōu)勢,科學制定財政金融政策,在加速經濟結構調整、能源結構轉型過程中,保持經濟增長的動力和活力。

        國際上許多發(fā)達國家運用綜合政策工具,形成碳資源配置的激勵約束機制。例如,世界銀行統(tǒng)計,截至2020年,全球共有61項已實施或正在規(guī)劃中的碳定價機制,包括31個碳排放交易體系和30個碳稅計劃,覆蓋46個國家和32個次國際級司法管轄區(qū)。又如,歐盟將氣候行動所需資金納入到長期預算,通過財政政策推進碳中和目標實現(xiàn)。據(jù)評估,2014至2020財年應對氣候變化支出占比近20%,該比重在2021至2027財年將提高至25%以上。歐盟還出臺現(xiàn)代化基金、創(chuàng)新基金、公正轉型機制、綠色公共采購等財政支出計劃,在2013至2019財年將約78%的碳排放拍賣收入用于減緩和適應氣候項目。

        雙碳目標實現(xiàn)應完善財稅、價格、金融、政府采購等政策,發(fā)揮政府和市場“兩只手”積極作用,促進能源清潔低碳安全高效。一是將碳達峰碳中和納入中央和地方財政預算體系,建立有效的雙碳目標定額標準體系,加大對清潔低碳能源項目的支持力度。推動綠色財政體系,持續(xù)提高綠色支出比重,并對相應資金進行追蹤和核算,開展評價試點。二是完善碳定價機制。加快推進碳排放權交易,在全國碳交易市場運行的基礎上,重啟國家核證自愿減排(CCER)機制,引入碳稅試點,擴大碳定價覆蓋范圍,逐步形成穩(wěn)定一致的價格機制,有效提升碳市場運行,引導微觀主體決策納入氣候考量。強化監(jiān)測核查和違規(guī)處罰機制。三是完善綠色金融體系,推動綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險、綠色信托等金融產品創(chuàng)新,引導ESG理念,滿足低碳、零碳項目的融資需求,強化綠色信息披露標準和要求。四是通過生產補貼和消費補貼、國家基金引導、公共部門采購,提高低碳產品和服務的市場競爭力,促進降碳減排。

        把握好短期與中長期關系,推動重點行業(yè)領域減污降碳

        為了實現(xiàn)雙碳目標和經濟發(fā)展的良性互動,需要實事求是地確定雙碳目標的合理水平,著眼于中長期雙碳目標可持續(xù)性,循序漸進,久久為功,另一方面也要在短期內營造必要的壓力環(huán)境,有針對性地采取管用見效的調控措施。為此,實現(xiàn)雙碳目標應把握好短期與中長期關系,通過制定產業(yè)結構調整計劃、產業(yè)扶持計劃、產業(yè)投融資機制、項目審批等方式,短期實施重點行業(yè)領域減污降碳行動,中長期推動產業(yè)結構優(yōu)化升級,不斷提高產業(yè)綠色低碳發(fā)展水平。

        制定國家戰(zhàn)略性綠色低碳產業(yè)規(guī)劃并引導投資,將雙碳目標和產業(yè)發(fā)展和升級、能源安全等戰(zhàn)略目標有機結合起來,在產業(yè)布局上需制定差別化低碳轉型政策。我國是世界上第一大能源生產國和消費國,煤炭在我國能源結構中占比高達57%,在所有工業(yè)大國中占比最高。據(jù)研究機構測算,要如期實現(xiàn)碳中和,我國非化石能源消費占比需從目前不足16%提升至80%以上,非化石能源發(fā)電量需從目前的34%提升至90%左右。 短期來看,應抓住重點行業(yè)領域的減污降碳政策,并對相關政策進行事前事中事后評估。比如,推動電力綠色轉型,讓風力發(fā)電和光伏發(fā)電成為可再生電力的增長主力,大力推進分布式光伏、儲能技術和智能電網發(fā)展。在鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)、化工行業(yè)等工業(yè)部門優(yōu)化生產工藝,提高能源使用效率,實現(xiàn)碳減排量。在交通領域,促進電動車市場化,逐步實現(xiàn)小轎車、短途配送貨車、城市公交、鐵路等領域的電氣化普及。

        碳中和不能一蹴而就,從長期來看,應充分考慮難以脫碳領域和跨領域的減排政策,持續(xù)探索碳中和最佳路徑。通過將電力用于工業(yè)應用、建筑中的低溫加熱,實現(xiàn)最終使用部門的電氣化。當電氣化不可行時,可以改用氫和生物質能等低碳燃料。當使用低碳燃料也不經濟時,也可以在森林和土壤等自然系統(tǒng)中封存碳,或者通過二氧化碳去除技術推進碳中和實現(xiàn)。

        把握好國際與國內關系,推進國際規(guī)則標準制定

        在構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局背景下,在氣候變化問題上我國面臨的國際局面復雜,與西方國家既有斗爭又有合作。碳中和不僅是環(huán)境議題,而且是重要的博弈手段,通過制定全球政治認同的新規(guī)則標準,以此帶動重大政治經濟利益轉變,進而促使全球政治經濟格局深刻變化。實現(xiàn)雙碳目標應把握好國際與國內關系,胸懷“兩個大局”,積極應對氣候變化,推動綠色低碳發(fā)展,扎實做好國內碳中和基礎工作,在國際上爭取主動權和發(fā)展權。

        我國在全球綠色低碳轉型進程中處于舉足輕重的位置,應從全球氣候治理體系的“跟隨者”轉變?yōu)椤耙I者”,推動落實《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》。對于已作出“碳中和”目標的國家來說,出于保護本國產業(yè)動機,可能動用貿易武器、嚴格審查發(fā)展中國家的基礎設施投資和產品。2020年以來,歐盟擬實行碳邊境調節(jié)機制,配以推行更加嚴格的環(huán)境政策及標準,支持其實現(xiàn)2050年碳中和目標。美國拜登政府主要政策之一是氣候議題,民主黨內也有觀點提出要跟隨歐盟推進邊境碳稅。這意味著可能會削弱我國對歐美出口產品競爭力。

        在此背景下,我國應保持定力、主動作為。堅持發(fā)展中國家定位,堅持共同但有區(qū)別的責任原則,重視國際氣候議程與規(guī)則設置的主導權,營造利于我國發(fā)展的外部環(huán)境。通過在國際組織內部積極參與相關國際標準和規(guī)則制定,維護我國發(fā)展權。另一方面,應高度警惕氣候風險和政治風險交織的外部挑戰(zhàn),做好風險預估和防范。積極應對西方國家可能針對中國“一帶一路”建設、海外項目的碳議題施壓。堅定建設綠色絲綢之路,加強清潔能源投資合作,持續(xù)推動高質量共建“一帶一路”,謀劃形成共治共贏的中國標準。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家,完成全球最高碳排放強度降幅,用全球歷史上最短的時間實現(xiàn)從碳達峰到碳中和,這將是前無古人的創(chuàng)舉,將為國際社會貢獻中國智慧、中國方案。x

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