張振

經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委近日印發(fā)了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號，以下簡稱《方案》）?！斗桨浮肥钱斍昂徒窈笠粋€時期指導節(jié)能降耗工作、促進高質(zhì)量發(fā)展的重要制度性文件，對確保完成“十四五”節(jié)能約束性指標、推動實現(xiàn)碳達峰碳中和目標任務(wù)具有重要意義。記者就此采訪了國家發(fā)展改革委有關(guān)負責同志。

問：《方案》出臺具有什么背景和意義？

答：“十三五”時期，為倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、加快推進生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)黨的十八屆五中全會部署，在以往節(jié)能工作基礎(chǔ)上，我國建立了能源消費強度和總量雙控（以下簡稱能耗雙控）制度，在全國設(shè)定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區(qū)，嚴格進行考核。在各地區(qū)各部門的共同推動下，能耗雙控工作取得了明顯成效，過去五年全國能耗強度繼續(xù)大幅下降，能源消費總量增速較“十一五”“十二五”時期明顯回落，在支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，為促進高質(zhì)量發(fā)展、保障能源安全、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、應(yīng)對氣候變化發(fā)揮了重要作用。

與此同時，在能耗雙控制度由建立到實施的過程中，也存在著一些不完善的問題。2019年8月，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第五次會議上，對完善能耗雙控制度作出重要指示，要求對于能耗強度達標而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費總量控制要有適當彈性。2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。2020年底，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上提出完善能源消費雙控制度。習近平總書記一系列重要講話和指示批示精神，為堅持和完善能耗雙控制度指明了方向。

為貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，落實黨中央、國務(wù)院決策部署，根據(jù)碳達峰、碳中和目標任務(wù)要求，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門研究制定了《方案》，報請中央全面深化改革委員會審定和國務(wù)院同意后，已于近日印發(fā)各地區(qū)各部門實施?！斗桨浮访鞔_了能耗雙控制度的總體安排、工作原則和任務(wù)舉措，將進一步促進各地區(qū)各部門深入推進節(jié)能降耗工作，推動高質(zhì)量發(fā)展和助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標。

問：完善能耗雙控制度的總體要求是什么？

答：堅持和完善能耗雙控制度，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神以及中央經(jīng)濟工作會議精神，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真落實習近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展，以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導向，以建立科學管理制度為手段，以提升基礎(chǔ)能力為支撐，強化和完善能耗雙控制度，深化能源生產(chǎn)和消費革命，推進能源總量管理、科學配置、全面節(jié)約，推動能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步。

推進能耗雙控工作過程中，必須堅持5方面工作原則：一是堅持能效優(yōu)先和保障合理用能相結(jié)合，嚴格控制能耗強度，切實提高發(fā)展的質(zhì)量和效益;同時，合理控制能源消費總量，采取多種措施適當增加管理彈性，保障經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善合理用能。二是堅持普遍性要求和差別化管理相結(jié)合，在全方位全領(lǐng)域全過程提升能源利用效率的同時，結(jié)合地方能源產(chǎn)出率、經(jīng)濟發(fā)展水平、節(jié)能潛力等實際，差別化分解能耗雙控目標，并在制度設(shè)計中更加注重能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步鼓勵可再生能源使用。三是堅持政府調(diào)控和市場導向相結(jié)合，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，更好發(fā)揮政府在加強宏觀調(diào)控、完善政策措施、強化制度約束等方面的作用，創(chuàng)新用能權(quán)有償使用和交易等市場化手段，推動能源要素優(yōu)化配置。四是堅持激勵和約束相結(jié)合，嚴格能耗雙控考核，對工作成效顯著的地區(qū)加強激勵，對目標完成不力的地區(qū)嚴肅問責，形成有效的激勵約束機制。五是堅持全國一盤棋統(tǒng)籌謀劃調(diào)控，各地區(qū)各部門要從國之大者出發(fā)，深刻認識堅持和完善能耗雙控制度的極端重要性和緊迫性，克服地方、部門本位主義，防止追求局部利益損害整體利益，干擾國家大局。

對標《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，結(jié)合2030年前碳達峰目標，《方案》分三個階段提出了目標要求：第一階段是到2025年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。第二階段是到2030年，能耗雙控制度進一步完善，能耗強度繼續(xù)大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。第三階段是到2035年，能源資源優(yōu)化配置、全面節(jié)約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩(wěn)中有降目標實現(xiàn)。

問：能耗雙控指標設(shè)置及分解有什么考慮？

答：能耗雙控的核心是持續(xù)提升能源利用效率，不斷提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。我們將按照嚴格控制能耗強度，合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性的原則，繼續(xù)將能耗強度降低作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標，將能源消費總量作為工作推進的引導性指標，通過合理控制能源消費總量，推動能耗強度降低目標完成。由此，能耗雙控目標分解也作出了相應(yīng)調(diào)整。

一是進一步突出強度優(yōu)先。以各地區(qū)能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、能源消費現(xiàn)狀、節(jié)能潛力、上一五年規(guī)劃目標完成情況等因素，合理確定各地區(qū)能耗雙控目標。結(jié)合以往能耗雙控制度實踐和各地區(qū)能耗強度實際水平，能耗強度高于全國平均水平的地區(qū)，將要承擔比以往更高的目標要求;同時，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動形成帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的新動力源，在能源消費總量目標分解中，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。

二是能耗強度指標創(chuàng)新實行雙目標管理。從“十四五”開始，國家將向各?。▍^(qū)、市）分解能耗強度降低基本目標和激勵目標兩個指標。其中，基本目標是地方必須確保完成的約束性指標，激勵目標按一定幅度高于基本目標，鼓勵地方“跳一跳、夠得著”。同時，《方案》規(guī)定地方在完成能耗強度降低激勵目標的情況下，能源消費總量將免予考核。這樣既體現(xiàn)了堅持強度優(yōu)先、鼓勵多完成強度目標的導向，也進一步拓展了地方用能空間。

三是國家預(yù)留少量能耗指標。為增加能源消費總量管理彈性，增強國家對各地區(qū)能源消費的宏觀調(diào)控能力，國家層面擬預(yù)留一定能源消費總量指標，統(tǒng)籌支持國家重大項目建設(shè)、可再生能源發(fā)展等。

問：《方案》的重要政策發(fā)力點是增加能源消費總量管理的彈性，請問有何具體舉措？

答：在“十三五”能耗雙控探索實踐中，國家在五年規(guī)劃初期向各地區(qū)分解了能耗雙控目標，但隨著時間推移，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況發(fā)生變化，能源消費總量目標進展也隨之出現(xiàn)了分化，特別是一些經(jīng)濟增長較快、發(fā)展質(zhì)量較高的地區(qū)難以完成能耗總量目標。根據(jù)習近平總書記重要指示精神，結(jié)合“十三五”實踐經(jīng)驗以及碳達峰、碳中和工作要求，《方案》從5個方面提出了增加能源消費總量管理彈性的措施。

一是對國家重大項目實行能耗統(tǒng)籌。近年來，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需要，國家布局了一批關(guān)系國計民生和發(fā)展未來的重大項目，相關(guān)項目能耗量巨大，成為所在地區(qū)能耗雙控目標完成的難點。根據(jù)這一實際情況，《方案》規(guī)定對黨中央、國務(wù)院批準建設(shè)且符合相關(guān)條件的國家重大項目，將按照“央地共擔”原則，在能耗雙控考核中對項目能耗量實行一定幅度減免。

二是嚴格管控高耗能高排放項目?！笆奈濉睍r期，各地區(qū)擬投產(chǎn)達產(chǎn)“兩高”項目數(shù)量多、新增能耗量大，嚴重影響能耗雙控目標完成。堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，成為能耗雙控和碳達峰、碳中和工作的當務(wù)之急和重中之重。根據(jù)黨中央、國務(wù)院決策部署，為堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，國家發(fā)展改革委將會同有關(guān)部門，督促各?。▍^(qū)、市）建立在建、擬建、存量“兩高”項目清單，實行分類處置，并以新增能耗5萬噸標準煤為界限，國家、地方分級加強管理。通過堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，倒逼地方轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，騰出用能空間，這也是增加能源消費總量管理彈性的重要手段。

三是鼓勵地方增加可再生能源消費。2020年12月，習近平總書記在氣候雄心峰會上作出重要宣示，提出到2030年我國非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上?？紤]到未來我國可再生能源將迎來高比例、大規(guī)模發(fā)展，結(jié)合可再生能源電力消納保障機制和綠色電力證書交易實施，《方案》明確提出在地方能源消費總量考核中，對超額消納可再生能源電量的地區(qū)按規(guī)定抵扣相關(guān)能耗量，形成政策組合拳，進一步激勵可再生能源發(fā)展和消納。

四是鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標。《方案》堅持能耗強度優(yōu)先，也圍繞這一指標設(shè)計了總量的彈性管理措施，即對能耗強度降低達到國家下達激勵目標的地區(qū)，能源消費總量目標將免于考核。

五是推行用能指標市場化交易。在完善能耗雙控制度過程中，我們高度關(guān)注發(fā)揮市場配置資源的作用，結(jié)合市場化改革要求和“十三五”用能權(quán)交易試點開展情況，提出完善用能權(quán)有償使用和交易制度，加快建設(shè)全國用能權(quán)交易市場，建立能源消費總量指標跨地區(qū)交易機制，推動能源要素向優(yōu)質(zhì)項目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展條件好的地區(qū)流動和集聚。

問：在能耗雙控制度實施過程中，還準備推出和完善哪些重要的管理措施？

答：根據(jù)能耗雙控工作面臨的新形勢新要求，國家發(fā)展改革委將進一步創(chuàng)新工作方式方法，強化源頭把控，推進精細管理，嚴格目標責任，提升管理效能，為完成能耗雙控目標任務(wù)提供有力工作支撐。重點推進以下工作舉措：

一是推動地方實行用能預(yù)算管理?！笆奈濉睍r期，全國和各地區(qū)新增用能空間普遍較為緊張，各地區(qū)必須加大存量挖潛力度，統(tǒng)籌用好國家下達的能源消費增量指標和挖潛騰出的用能指標。將通過實行用能預(yù)算管理、開展能耗產(chǎn)出效益評價等措施，推動地方更為精準地掌握本地區(qū)用能情況，并據(jù)此優(yōu)化能源要素配置，優(yōu)先保障居民生活及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)和項目，加快轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

二是嚴格實施節(jié)能審查制度。針對當前部分地方節(jié)能審查制度不落實、執(zhí)行不到位的問題，我們將進一步推動各地區(qū)強化節(jié)能審查制度，作為堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展、確保完成能耗雙控目標的重要手段。同時，結(jié)合能耗雙控目標進展情況，強化有關(guān)工作要求，對于未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區(qū)，在節(jié)能審查等環(huán)節(jié)對高耗能項目緩批限批，新上高耗能項目實行能耗等量減量替代，切實加強節(jié)能審查事中事后監(jiān)管。

三是完善能耗雙控考核制度。根據(jù)完善能耗雙控制度的新舉措、新要求，進一步完善考核制度，更好發(fā)揮考核“指揮棒”作用。后續(xù)，我們將按照嚴格控制能耗強度、合理控制能源消費總量的原則要求，完善考核指標體系，特別是進一步加大能耗強度降低指標的考核權(quán)重，并合理設(shè)置能源消費總量指標的考核權(quán)重等。同時，我們還將結(jié)合工作實際，強化對地方堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展、推動能源要素優(yōu)化配置等方面的考核，確保工作措施到位、政策力度到位。

問：請問如何推動能耗雙控制度有效落實？

答：堅持和完善能耗雙控制度，是黨中央、國務(wù)院立足當前和著眼長遠作出的重要決策部署。為保障能耗雙控制度有效落實，《方案》從加強組織領(lǐng)導、加強預(yù)警調(diào)控、完善經(jīng)濟政策、夯實基礎(chǔ)建設(shè)等4方面作出了工作部署。

一是加強組織領(lǐng)導?！斗桨浮访鞔_要求各地區(qū)各部門要統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與能耗雙控工作的關(guān)系，省級人民政府對本地區(qū)能耗雙控工作負總責，國務(wù)院有關(guān)部門要加強工作協(xié)調(diào)，形成政策全力。需要強調(diào)的是，今后有關(guān)部門制定新增用能需求較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局重大項目建設(shè)等要與國家發(fā)展改革委、國家能源局做好銜接，切實加強與能耗雙控政策的協(xié)調(diào)。

二是加強預(yù)警調(diào)控。加強情況調(diào)度和分析預(yù)警，是推動完成能耗雙控目標任務(wù)的重要舉措。國家發(fā)展改革委將定期調(diào)度各地區(qū)能耗量較大的項目特別是“兩高”項目建設(shè)投產(chǎn)情況，發(fā)布能耗雙控目標完成情況晴雨表，加強對地方能耗雙控工作的窗口指導，對形勢嚴峻地區(qū)進行督促，推動地方加大工作力度，確保完成國家下達的目標任務(wù)。

三是完善經(jīng)濟政策。進一步完善和落實促進節(jié)能降耗的相關(guān)經(jīng)濟政策，健全體現(xiàn)節(jié)能要求的能源價格形成機制，推動各級政府切實加大資金投入，落實好節(jié)能節(jié)水環(huán)保、合同能源管理等企業(yè)所得稅、增值稅優(yōu)惠政策，完善綠色金融體系，積極推廣綜合能源服務(wù)等市場化機制，激發(fā)各類主體的節(jié)能內(nèi)生動力。

四是夯實基礎(chǔ)建設(shè)。我國將從加強能源計量和統(tǒng)計能力建設(shè)、完善節(jié)能法律法規(guī)標準體系、強化節(jié)能監(jiān)督檢查、加強節(jié)能監(jiān)察能力建設(shè)、加大人員培訓力度、嚴肅追責等方面，進一步強化節(jié)能工作基礎(chǔ)，滿足能耗雙控工作需要。

各地區(qū)各部門要深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，認真貫徹落實習近平總書記關(guān)于能耗雙控的重要講話和指示批示精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持節(jié)能優(yōu)先方針，深入推進能耗雙控各項工作，深化能源生產(chǎn)和消費革命，推動能源清潔低碳安全高效利用，確保完成能耗雙控目標任務(wù)，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，加快推動高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。