□文/熊 玫

（長江大學 湖北·荊州）

［提要］在“十四五”規(guī)劃大力推進和行政事業(yè)單位持續(xù)深化改革背景下，為保證行政事業(yè)單位建設(shè)和有序運行，應(yīng)當加強預算績效管理，廣開合法資金引入渠道，有效使用資金。本文系統(tǒng)分析高校預算管理存在的問題，建立基于OKR的高校預算績效管理模型，并以湖北C高校預算績效管理工作為例，通過3年的循環(huán)管理實踐驗證該模型的有效性。

2020年受新冠肺炎疫情影響，國家實施各項減免稅收政策，并投入大量資金用于疫情防控，地方政府面臨較大的資金壓力?？紤]到行政事業(yè)單位的運行經(jīng)費主要來源于政府預算資金，高校應(yīng)全力提高預算績效管理水平。方正邦提出了績效管理概念，績效管理是指組織及其管理者在組織使命、核心價值觀的指引下，為達成愿景和戰(zhàn)略目標而進行的績效計劃、績效監(jiān)控、績效評價及績效反饋的循環(huán)過程。預算績效管理就是將績效目標作為管理依據(jù)，在預算管理全過程中納入績效管理，使預算管理與績效管理實現(xiàn)有效結(jié)合，共同提升資金使用效益與管理水平。只有預算績效管理能力得到提升，我國行政事業(yè)單位才能正常有效的運轉(zhuǎn)，而且要處理好預算績效管理工作中的重難點問題，共同推動我國社會經(jīng)濟的和諧可持續(xù)的發(fā)展。加強行政單位內(nèi)部的績效管理，也有利于推動其績效管理目標的實現(xiàn)，不斷提高行政事業(yè)單位在新的經(jīng)濟形式下的競爭力，促進行政事業(yè)單位不斷發(fā)展進步。王雅穎基于高校財務(wù)管理存在的問題分析提出了加強高校預算績效管理的重要性。劉舸通過探討高校資金管理，指出要提高資金使用效率。康娟萍從項目資金管理角度分析提出加強預算項目績效考評。王瑩提出要加強財務(wù)預算管理協(xié)同性。劉嬋妮提出高校應(yīng)立足于全面預算績效管理實施的實際情況，從強化對預算績效管理重要性的認識、完善組織機構(gòu)、規(guī)范制度建設(shè)、推進全過程預算績效管理全覆蓋、構(gòu)建全面預算管理系統(tǒng)等方面思考如何提高高校全面預算績效管理水平。

本文借助OKR（目標與關(guān)鍵成果法）管理工具方法，結(jié)合高校預算績效管理特點，研究高校預算績效管理，并結(jié)合分析預算績效管理現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)，將高校預算績效目標分解為關(guān)鍵成果、有效利用目標驅(qū)動、引導預算績效管理，旨在提高高校預算績效管理水平。

目前，我國正處于財稅改革和向高質(zhì)量發(fā)展發(fā)力的關(guān)鍵時期，預算績效管理作為行政事業(yè)單位財稅改革的重要方面和國家高質(zhì)量發(fā)展的重要構(gòu)成部分，加強行政事業(yè)單位預算管理，提高資源配置效益和使用效率，可推動行政事業(yè)單位發(fā)展，同時將有助于財稅改革有效推進和國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、高校預算績效管理存在的問題

張珊珊指出高校預算績效管理存在意識薄弱等問題。當前，高校預算管理基礎(chǔ)較好，預算編制和執(zhí)行相對比較規(guī)范，流程也比較清晰，預算管理也取得了一定的成效，但是高校預算績效管理仍然存在諸多不足，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）高校預算績效管理意識相對薄弱。高校預算是國家預算管理的重要組成部分，然而較多高校都沿襲多年的預算管理方法體系，按部就班執(zhí)行預算管理制度，較多單位預算管理停留在預算編制和考核層面，認為預算管理就是預算考核，基于預算績效考核評價結(jié)果，發(fā)現(xiàn)管理不足，并將預算績效管理中存在的不足落實到責任人，采取相應(yīng)的激勵和約束措施。采用以預算考核為主的被動反應(yīng)預算績效管理模式，預算績效管理呈現(xiàn)出明顯的滯后性，因此，高校預算績效管理不應(yīng)過分依賴預算績效考核手段，要轉(zhuǎn)變預算管理理念，充分關(guān)注單位預算績效管理的特性，提前做好謀劃，加強事前、事中、事后管理。

（二）高校預算績效管理戰(zhàn)略協(xié)同度不高。高校預算績效管理應(yīng)立足于高校發(fā)展戰(zhàn)略，只有將高校、職能部門、教職工的績效緊密聯(lián)系在一起，以目標為導向，才能實現(xiàn)個人、職能部門、高校整體績效提高，促使高校預算績效管理水平提升。

（三）高校預算績效管理制度建設(shè)工作有待持續(xù)推進。高校預算績效管理決策依據(jù)原則制度，預算績效管理制度缺陷會限制關(guān)鍵決策的制定。國家層面出臺了一系列預算管理制度，湖北省財政廳下發(fā)了一系列預算績效管理制度，預算績效管理制度建設(shè)取得了較大的進步，但各單位依據(jù)國家和上級預算管理制度建立單位預算管理制度建設(shè)依然有較大的可塑空間，預算績效管理制度建設(shè)和完善工作有待持續(xù)有效推進。

二、構(gòu)建基于OKR的高校預算績效管理模型

在高校發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，結(jié)合高校預算管理相關(guān)理論及實際，設(shè)計基于OKR的高校預算績效管理模型，能夠準確、全面地掌握高校預算資金運行管理機制。下文將圍繞設(shè)計原則和框架模型兩個方面對基于OKR的高校預算管理模型進行詳細闡述。

（一）OKR預算績效管理模型設(shè)計原則

1、堅持戰(zhàn)略引領(lǐng)原則。一個組織的長效發(fā)展離不開科學合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是預算績效管理的立足點，高校的戰(zhàn)略發(fā)展目標是預算績效管理航標，OKR預算績效管理模型的戰(zhàn)略引領(lǐng)原則要求高校將預算績效管理提升到戰(zhàn)略高度，構(gòu)建大格局管理，通過日常管理的精細化，將高校發(fā)展和預算管理相統(tǒng)一，共同實現(xiàn)高校和預算管理戰(zhàn)略目標。

2、堅持全過程管理原則。OKR預算績效管理模式是包括預算關(guān)鍵指標制定、預算執(zhí)行與監(jiān)控、績效評價和預算績效反饋等環(huán)節(jié)的循環(huán)管理過程。OKR預算績效管理模型通過綜合分析高校發(fā)展戰(zhàn)略、預算管理目標和現(xiàn)行發(fā)展條件，以此為基礎(chǔ)進行全過程管理，該基本原則為開展預算管理目標分解、目標執(zhí)行進度執(zhí)行與跟蹤監(jiān)控、目標實現(xiàn)程度評價與分析、預算績效反饋與公開的重要理論支撐，通過目標過程管理和目標實現(xiàn)管理推動高校管理水平提升和預算績效管理目標的實現(xiàn)。

3、堅持分類和量化管理原則。分析發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)一的一個標準管理體系不適用規(guī)模大、師生群體人數(shù)多的大組織機構(gòu)的管理，高校預算績效管理要堅持分類管理，合理分類，科學量化，科學劃分預算績效評價周期，合理對應(yīng)預算績效管理周期。

（二）基于OKR的預算績效管理模型框架?；贠KR的預算績效管理是一個系統(tǒng)化的管理，需要在全面、深入分析預算績效管理特點的基礎(chǔ)上構(gòu)建預算績效管理模型。OKR預算績效管理模型包括預算績效管理模型的目的、管理環(huán)節(jié)、結(jié)果反饋與運用等內(nèi)容。（圖1）

圖1 高校預算OKR績效管理模型框架圖

1、預算績效管理目的實現(xiàn)戰(zhàn)略目標與執(zhí)行相統(tǒng)一。預算績效管理目的是設(shè)計預算績效管理系統(tǒng)的起點，同時也是單個管理周期的終點，預算績效管理活動都應(yīng)圍繞戰(zhàn)略目標而展開，預算管理活動的執(zhí)行與評價分析應(yīng)與戰(zhàn)略目標實現(xiàn)有機統(tǒng)一。

2、預算績效管理環(huán)節(jié)是階段性和全過程管理相統(tǒng)一。預算績效管理根據(jù)預算管理要求劃分階段，預算績效管理應(yīng)是系統(tǒng)化的全過程管理，預算績效管理的階段性和全過程性應(yīng)相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

3、預算績效管理結(jié)果評價分析與評價結(jié)果科學應(yīng)用相統(tǒng)一。預算績效管理是一個很長的周期，根據(jù)管理要求劃分階段，階段性管理結(jié)果評價分析的科學應(yīng)用會促進預算績效管理水平的提升。

三、基于OKR的預算績效管理模型實施時間軸及實施路徑

基于OKR的預算績效管理模型以年度為周期，每年年初分析評價上一年度預算績效管理情況，同時，學校需按照基于OKR的預算績效管理流程的要求開展預算績效管理相關(guān)工作，各環(huán)節(jié)具體執(zhí)行時間如圖2所示。（圖2）

圖2 預算OKR績效管理流程圖

預算績效管理圍繞關(guān)鍵目標開展預算管理活動，按時間順序依次完成關(guān)鍵成果分解，預算管理工作推進執(zhí)行圍繞關(guān)鍵指標展開，年終對預算執(zhí)行關(guān)鍵指標結(jié)果進行評價?；贠KR的預算績效管理實施路徑描述如下：

（一）預算目標制定（O）。目標既是行動指南，也是管理的核心，聚焦目標往往更能成事且少走彎路，因此OKR中的目標（O）要針對高校預算OK R績效管理的重要性指標來設(shè)定，遵循少而精的原則，一般3～5個。高校預算是高校資金使用的基礎(chǔ)和核心要素，其績效工作的關(guān)鍵目標承接高校組織發(fā)展戰(zhàn)略目標，自然形成教學支出、研究工作支出、學校運行和服務(wù)工作支出的“三位一體”的架構(gòu)?！笆奈濉币?guī)劃建議中提出，要“提高高等教育質(zhì)量，分類建設(shè)一流大學和一流學科，加快培育理工農(nóng)醫(yī)類專業(yè)緊缺人才”，這既是黨的十八大“立德樹人作為根本任務(wù)”教育理念的深化，也是對高校管理和發(fā)展提出的更高要求。因此，OKR績效管理模型基于高校預算，緊密圍繞“立德樹人”的使命與責任定位，共確定高等事業(yè)發(fā)展專項、雙一流建設(shè)專項、學生資助專項、中央支持地方發(fā)展專項等4個目標（O），形成“四位一體”的績效目標架構(gòu)。

（二）制定基于OKR的預算執(zhí)行方案及預算執(zhí)行任務(wù)分解和執(zhí)行。基于OKR的預算績效管理執(zhí)行方案的制定應(yīng)立足全校的收支，結(jié)合上一年度預算績效考評結(jié)果和新一時期的具體特點，科學、合理制定OKR執(zhí)行方案。將OKR績效管理的每個目標分解成3～4個關(guān)鍵成果（KR），關(guān)鍵成果（KR）要能實現(xiàn)資金和效果的有效平衡，具體的對照標準應(yīng)明確，衡量的方法要有可操作性。OKR預算績效管理模型的基礎(chǔ)性管理原則是可衡量性，該模型擬通過關(guān)鍵成果（KR）的確定實現(xiàn)可衡量性。OKR預算績效管理模型結(jié)合高校預算的績效管理自身特點、關(guān)鍵成果指標（KR），共分解了9～12個關(guān)鍵成果指標（KR），要求所有關(guān)鍵成果指標（KR）皆可衡量。

（三）制定OKR落實方式和執(zhí)行糾偏。制定OKR落實方式重點要解決兩個核心問題：一是分類管理，學校需要要為資金使用單位提供可選擇的科學目標指標體系，合理分類，以解決后續(xù)預算績效指標體系分類設(shè)計、差異化評價與分類統(tǒng)一有機集合的管理等問題；二是目標關(guān)鍵成果可衡量，要實現(xiàn)高校預算績效管理的公平、公正、有效，首要前提是目標關(guān)鍵成果具有可衡量性，所有關(guān)鍵成果（OKR）的衡量方法必須科學、合理，且具有可操作性。

1、基于OKR的預算績效管理模型分類管理通過分類設(shè)置預算績效目標指標、推進預算績效目標執(zhí)行來實現(xiàn)，在每年預算績效管理周期開始時，組織各預算資金使用單位基于高校合理設(shè)置的指標體系，根據(jù)實際情況選擇關(guān)鍵績效目標指標系列。

2、基于OKR的預算績效管理模型將“預算編制”納入預算績效管理范圍，有利于高校引導各預算實施單位的思想和行動更好地符合高校發(fā)展的總體要求，有效地衡量預算績效管理工作實施效果?；贠KR的預算績效管理模型根據(jù)國家級省級相關(guān)文件要求、學校相關(guān)制度要求，將“預算執(zhí)行指標實現(xiàn)”作為第一評價標準；學校明確預算績效指標實現(xiàn)的總體要求，指導預算單位結(jié)合本單位實際情況制定具體評價標準，分別采用數(shù)量指標和質(zhì)量指標來落實“預算績效指標”的可衡量性要求。

OKR推進執(zhí)行肯定會遇到各種問題，甚至會出現(xiàn)與績效目標偏離的情形，績效管理監(jiān)控和糾偏也應(yīng)當融入OKR推進執(zhí)行的形成中，強化事中管理，有限規(guī)避偏離績效目標的風險。

（四）基于OKR的預算績效管理結(jié)果分析與反饋?；贠KR的預算績效管理結(jié)果分析是該模型運行周期的最后環(huán)節(jié)，也是最關(guān)鍵一環(huán)?；贠KR的預算績效管理模型要求高校各預算單位做好各項目標關(guān)鍵成果的評價和反饋工作，保證預算績效評價過程及結(jié)果公平公正；強調(diào)學校預算管理歸口部門要積極根據(jù)評價結(jié)果做好與各預算實施單位的反饋，以人為本，深入做好預算績效分析，尋找差距，制定預算績效改進方案，為下一期預算績效管理提供依據(jù)。

四、基于OKR的高校預算績效管理模型實踐效果分析

（一）保障高校資金平衡，提高預算資金使用效益。在C高校，基于OKR的預算績效管理模型鼓勵預算資金在“四位一體”模型框架內(nèi)自主選擇績效目標指標，幫助預算實施單位明確資金使用方向和實施效果，引導預算實施單位分析預算管理工作中的長處和不足，督促低績效預算單位找出差距改善績效，激勵預算績效完成情況良好的單位完成更高的預算目標，越來越多的預算績效出現(xiàn)效益提高的現(xiàn)象，這是預算OKR績效管理模型績優(yōu)的具體表現(xiàn)，更是“開發(fā)目的——提高學校核心競爭力和綜合實力”基本實現(xiàn)的有力證明。實踐證明，C高校通過基于OKR的預算績效管理模型的有效實施，預算資金使用效果明顯增長，學校建設(shè)發(fā)展資金顯著增加，學校發(fā)展投入保障性更強，具體體現(xiàn)：在預算資金增長幅度較小的情況下學校發(fā)展性資金投入增長更多，辦學條件和辦學規(guī)模顯著擴大，學校影響力顯著增強。

（二）提升預算管理效能，促進預算管理高質(zhì)量發(fā)展。立足預算OKR績效管理流程，C高校在基于OKR的預算績效管理模型的執(zhí)行過程中，積極結(jié)合預算管理工作實際梳理流程，確定量化和規(guī)范化的預算績效指標體系，優(yōu)化預算績效管理模型實施路徑，使得預算OKR績效目標符合工作實際，目標舉辦可行，便于評價和衡量，且確有實效，經(jīng)循環(huán)預算OKR管理模型應(yīng)用，提升了預算績效管理效能，促進了預算管理高質(zhì)量發(fā)展。

（三）提高學校核心競爭力，戰(zhàn)略功能明顯提升。C高校通過落實OKR績效管理，盤活預算資金，行使各預算單位管理職責，將預算資金科學劃分，聚焦預算管理關(guān)鍵目標，切實保障了資金科學運用，加強了預算管理績效分析和反饋，并充分運用預算管理結(jié)果，C高校核心競爭力顯著提升，學校辦學規(guī)模和水平也實現(xiàn)了質(zhì)和量的飛躍，戰(zhàn)略功能提升明顯。