劉軍 高振勇

（1.深 大學(xué)，廣東深，518000；2.深 市寶安區(qū)松崗社區(qū)，廣東深，518000）

一、問題提出

中國改革開放已走過了40余年的輝煌歷程，經(jīng)濟快速發(fā)展，人民生活水平穩(wěn)步提升，國際地位和影響力不斷提高。隨著中國經(jīng)濟總量的日益龐大，基于市場持續(xù)優(yōu)化機制的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變得越來越復(fù)雜，并在不斷突破原有框架，而隨動的企業(yè)、地方政府等各類、各層組織間的利益關(guān)系、行政關(guān)系的調(diào)適能力卻難以跟上節(jié)奏，出現(xiàn)“余額不足”的“累積式”滯后，當(dāng)快節(jié)奏倒逼下的“應(yīng)付思維”成為無可奈何的“主打思維模式”，甚至延伸至老百姓層面的人與人的關(guān)系也會采取簡單化方式處理應(yīng)對，于是各類錯綜復(fù)雜的社會綜合治理事件以鋪天蓋地之勢，不以人的意志為轉(zhuǎn)移地洶涌而至。

我們知道，社會生態(tài)具有較強的利益主體性、邏輯生態(tài)性、社會影響性，自中國進入21世紀(jì)，社會生態(tài)具有復(fù)雜性的基本特征就已成共識。當(dāng)今社會呈現(xiàn)出利益主體與利益訴求多元化趨勢，雖屬于社會發(fā)展過程中的正?，F(xiàn)象，但若對這些矛盾與問題處理不當(dāng)，也會帶來社會的不穩(wěn)定[1]。特別是近20年來，中國規(guī)模大、速度快的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化率從1990年末的22%①新華網(wǎng).2020年我國城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到60%左右.(2013-07-06)[2021-04-06].http://finance.sina.com.cn/china/20130706/153016038303.shtml?from=wap.上升至2019年末的60.6%②李金磊.中國經(jīng)濟年報:GDP、人口、收入、城鎮(zhèn)化有新突破[EB/OL].(2020-01-18)[2021-04-06].https://caijing.chinadaily.com.cn/a/202001/18/WS5e2239fea3107bb6b579a9f2.html.，城鎮(zhèn)化率年均增長1.33個百分點，城鎮(zhèn)常住人口共增長近6.9億人。大量人口在城市常住，形成經(jīng)濟社會繁盛的同時，傳統(tǒng)控制導(dǎo)向的政府社會管理模式已然不足以具有效率，必然轉(zhuǎn)向社會治理多元化格局，即中國“新常態(tài)”：從社會控制到社會治理已普遍形成[2]。綜合治理的范圍極大延展，已直達(dá)社會末梢的各個位置。如2019年12月，中央依法治國辦將深圳市寶安區(qū)作為中央依法治國辦人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”試點[3]。寶安已基本設(shè)置完成的“i調(diào)解”三調(diào)聯(lián)動智慧平臺，整合了人民調(diào)解專家?guī)熨Y源，對各類矛盾糾紛實行風(fēng)險預(yù)警，實現(xiàn)“一案一檔、在線分撥、在線跟蹤、在線督辦、在線考核”。在體制層面，調(diào)解參與者除了政府有關(guān)行政單位、司法單位，還延展到社會公眾；在機制層面，物理位置集中的調(diào)解中心，跟蹤記錄每一個民事糾紛案例，通過強調(diào)實施“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解”的次序聯(lián)動和角色參與、聯(lián)合行動，形成“政府紓解、社會舒壓、百姓紓困”的社會綜合治理較好效果。

但從多個城市的實踐看，不可否認(rèn)的是，現(xiàn)實的“三調(diào)聯(lián)動”社會綜合治理模式，仍然存在三個方面的偏重問題。即“體制上偏重行政導(dǎo)向，機制上偏重“壘”資源導(dǎo)向，運作上偏重經(jīng)驗導(dǎo)向”，體制上偏重行政導(dǎo)向，靠指揮、調(diào)度、命令實現(xiàn)上傳下達(dá)；機制上偏重“壘”資源導(dǎo)向，主要以“上”資源為任務(wù)提供支持；運作上偏重經(jīng)驗導(dǎo)向，以已有工作經(jīng)驗為主要解決方法來調(diào)解，缺乏數(shù)字化分析。往往極易帶來“三過一化二趨”問題，即“投入成本過高、投入精力過重、投入時間過長”、“工作碎片化”、“人員趨倦怠、效率趨衰減”。上述不足與問題的存在，對我們社會綜合治理的建設(shè)提出了挑戰(zhàn)。

如何在現(xiàn)有實踐工作成效的基礎(chǔ)上，從基層經(jīng)驗中形成為社會綜合治理的一種模式，構(gòu)建“體制上更系統(tǒng)、機制上更高效、運作上更穩(wěn)定”的可持續(xù)模式，更好地踐行“以人民為本”理念，形成高效率的新常態(tài)城市社會綜合治理體系，顯然已是當(dāng)務(wù)之急。

二、研究文獻(xiàn)回顧

社會綜合治理引發(fā)越來越多人的重視和研究，不僅是基于社會穩(wěn)定及社會控制模式倒逼式改變的緊迫要求，更重要的是基于先行于理論的實踐中，不斷出現(xiàn)的各類應(yīng)對方式的困惑。社會綜合治理早期的概念僅是收窄了的協(xié)調(diào)，即政府信訪組織對口簡約化處理，進入到今天的“三調(diào)聯(lián)動”，即人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)合行動，借助覆蓋范圍廣泛的調(diào)解組織體系，以結(jié)構(gòu)化的處理“視角”與資源介入，在化解大量社會矛盾，實現(xiàn)了作用積極的“定紛止?fàn)帯薄Ｖ軄喖t（2011）研究認(rèn)為“三調(diào)聯(lián)動”機制自2005年首次提出以來，經(jīng)過發(fā)展，在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定方面已經(jīng)取得了不俗的成績，通過人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解的緊密結(jié)合，許多積怨已久的糾紛得到徹底解決，避免了由于矛盾升級而導(dǎo)致嚴(yán)重后果的發(fā)生[4]。

但從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，城市社會綜合治理的理論研究相對不足，大量的文章停留在實踐經(jīng)驗總結(jié)上。如黃文勝、韓偉（2020）的“探究創(chuàng)新社會綜合治理新舉措”[5]。耿立凡（2017）以濱湖世紀(jì)社區(qū)社會調(diào)解為典型的“大調(diào)解”格局研究，提出了“一臺、一線、兩網(wǎng)、五室”模式；一臺指一個受理前臺，負(fù)責(zé)登記需要調(diào)解的信息、分流調(diào)解群眾；一線指一個專門的世紀(jì)熱線，負(fù)責(zé)接聽群眾的電話咨詢、反映問題；兩網(wǎng)即網(wǎng)格與網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)網(wǎng)格做好矛盾排查工作，做到一線發(fā)現(xiàn)問題、一線處置問題、一線解決問題。網(wǎng)絡(luò)即利用世紀(jì)熱線及34個業(yè)主QQ群、社區(qū)網(wǎng)站等，網(wǎng)上傾聽民意、網(wǎng)下分類辦理；五室即輿情信息室、聯(lián)合調(diào)解室、律師工作室、心理咨詢室、維權(quán)服務(wù)室等[6]。周亞紅（2011）湖南實踐的“三調(diào)聯(lián)動”主要由三種制度組成:聯(lián)席會議制度、信息通報和工作交流制度、聯(lián)合調(diào)解制度。陳堯,王哲（2020）2015年12月在浦東新區(qū)政府、法院和司法局協(xié)調(diào)下，正式成立全國第一家專業(yè)人民調(diào)解中心——浦東新區(qū)專業(yè)人民調(diào)解中心，開拓了人民調(diào)解和司法調(diào)解聯(lián)動的新模式[7]。王福華（2010）的“中國調(diào)解體制轉(zhuǎn)型的若干維度”[8]等，則集中在傳統(tǒng)模式下現(xiàn)狀與對策的層面上。這些研究成果都具有豐富的工作實務(wù)、實操特色。

從綜合治理內(nèi)涵定義看，Chen R（2017）認(rèn)為社會治理是一種以人為本的治理模式，能夠更好地處理社會問題，在科學(xué)規(guī)范的制度指導(dǎo)下，以行為主體多維度合作和主體參與為治理基礎(chǔ)，促進社會資源合理配置，滿足人民群眾合理需求[9]。

從綜合治理主體角色看，Zhu,Dimin（2018）在“多元社會主體在環(huán)境治理中的作用：以嘉興模式為例”一文中，認(rèn)為參與治理的社會主體應(yīng)多元，是公共治理研究的重要課題[10]。Yang Gangqiang,Xue Yongyu,Ma Yuxi（2019）在“社會組織參與、政府治理與基本公共服務(wù)均等化：來自中國的證據(jù)”一文中，對2007-2017年我國社會組織參與政府治理與基本公共服務(wù)均等化之間的關(guān)系進行了實證研究，得到了社會組織的參與和政府治理的改善可以促進基本公共服務(wù)均等化等的結(jié)論[11]。

從綜合治理特別是調(diào)解的模式(體制、機制與運作)來看，Guo,Sujian,Jiang,&Tianyu（2017）認(rèn)為“社會治理”的新發(fā)展趨勢是向民主法治、國家與社會多元合作的自治模式過渡[12]。胡海，胡志英（2011）認(rèn)為加強立法是健全“三調(diào)聯(lián)動”機制的關(guān)鍵，采用科學(xué)分流制度是建立“三調(diào)聯(lián)動”機制的重點，實現(xiàn)三大調(diào)解相互銜接是完善“三調(diào)聯(lián)動”機制的核心。張榮艷（2015）分析認(rèn)為，國內(nèi)學(xué)者圍繞社區(qū)調(diào)解有較深入研究，但要么突出司法、行政調(diào)解的重要性，要么注重社區(qū)組織自治在解決糾紛、維護秩序上的重要性，要么強調(diào)社區(qū)調(diào)解員的專業(yè)化的作用，而缺少將其有效結(jié)合起來的多元化調(diào)解機制的建構(gòu)[13]。

綜上所述,關(guān)于社會綜合治理的研究，在運行規(guī)律與模式、體制框架及機制邏輯整體方面研究較少，但確有在某一個方向的深入，這些都為本文的構(gòu)想提供了非常有用的啟發(fā)。本文聚焦于城市社會綜合治理，特別是“三調(diào)聯(lián)動”模式實踐中體制、機制和運作上的痛點，在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上,將“三調(diào)聯(lián)動”向前、向后延伸，提出了城市社會綜合治理的“三支柱”模型邏輯體系，建構(gòu)設(shè)計了基于“三支柱”模型系統(tǒng)體制、機制的具體結(jié)構(gòu)，并分析了其實現(xiàn)的運作策略。希望能在城市社會綜合治理上有所突破和創(chuàng)新,豐富現(xiàn)有研究的相關(guān)理論。

三、“三支柱”模型的邏輯體系分析與構(gòu)建

（一）“三支柱”模型基本思路

未來城市經(jīng)濟社會發(fā)展的“精致、智慧、人本”要求是必須體現(xiàn)在社會綜合治理的總體框架構(gòu)建與細(xì)節(jié)機制設(shè)計上，針對“三調(diào)聯(lián)動”的缺陷，城市社會綜合治理體制需建立“防、調(diào)、建”邏輯聯(lián)動的三支柱框架體系，機制需建立“防、調(diào)、建”、“信息前置、分層分流、建庫反饋”內(nèi)在的三支柱關(guān)聯(lián)機制，運作上則需實現(xiàn)策略與投入的配套資源。

（二）城市社會綜合治理“三支柱”模型體系之體制分析與構(gòu)建

城市社會綜合治理的體制是指治理要素間邏輯關(guān)聯(lián)意義上的制度規(guī)定，必須具有周延性、平衡性和穩(wěn)定性?！叭е蹦Ｐ统鞘猩鐣C合治理體制包括“防、調(diào)、建”邏輯框架體系，“防”即預(yù)防，“調(diào)”即調(diào)解，“建”即建設(shè)，其中的基本指導(dǎo)思想是：“防”重于“調(diào)”，“建”大于“防”。

1.城市社會綜合治理“三支柱”模型的“防”。即防患于未然，防止社會綜合治理事件的發(fā)生。在這方面，李華（2005）發(fā)表的試論社會綜合治理的“三防”體系建設(shè)一文，基于社會治安治理提出了“人防、物防、技防”概念和內(nèi)容[14]。本文則在這里主要基于城市社會綜合治理提出考慮實施預(yù)審制的“防”。即社會組織（城市街道辦、經(jīng)營企業(yè)、社區(qū)、物業(yè)等）的政策、條例、制度、辦法等出臺前，實行基于社會綜合治理的預(yù)審，查找和發(fā)現(xiàn)漏洞，而不是等到政策、條例、制度、辦法等頒布出臺后，引起社會利益主體間的沖突，再去調(diào)解。景躍進（2011）在“演化中的利益協(xié)調(diào)機制:挑戰(zhàn)與前景”一文中指出，經(jīng)驗顯示，在大量事件中，官與民爭利是導(dǎo)致矛盾和沖突的直接原因。分權(quán)改革使地方政府有了自身的獨立利益。在許多情況下，還會利用公權(quán)力侵犯民眾利益。如一些地方在城市化中，借發(fā)展名義，在拆遷、補償?shù)确矫婵丝?，降低安置?biāo)準(zhǔn)。遭民眾抗議時，毫不猶豫地與開發(fā)商站在一起。在這方面，有些部門亂收費也是一個可與之媲美的經(jīng)典例子[15]。此為有意為之行為，正在減少和消失。而大量的、不自覺的、無意為之出現(xiàn)的行為，所形成的官民、勞資、居民與物業(yè)等矛盾，則讓城市社會綜合治理調(diào)解不堪重負(fù)，而其實那是本可避免的。

本文這里提出的預(yù)審制的“防”主要包括：社會組織自愿預(yù)審制度、準(zhǔn)則，預(yù)審免費、預(yù)審自愿與預(yù)審必須、預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)審流程、預(yù)審者利益相關(guān)回避、預(yù)審者培訓(xùn)等問題；社會綜合治理預(yù)審志愿者義工制度、公開招募規(guī)則，相近專業(yè)、相近職業(yè)問題，現(xiàn)任職或退休者擔(dān)任志愿者問題；志愿者車馬費成本支付問題等。向前預(yù)置的“防”預(yù)審制，可以過濾、消解在“調(diào)解”環(huán)節(jié)不應(yīng)該出現(xiàn)的事件堆積與沉重，可緩解或一定程度上化解目前實踐中“投入成本過高、投入精力過重、投入時間過長”的難點與困局。

“防”支柱與“調(diào)”支柱之間具有較強的互補性，“防”的好，可以減輕“調(diào)”的堆積與壓力，而如果“防”的“水平初值”不高，真的出現(xiàn)了漏洞，還可以通過“調(diào)”的結(jié)果信息反饋，獲得后續(xù)的成長，從而形成社會綜合治理事件的一道動態(tài)的體制性“防火墻”。

整個“防”的支柱體系構(gòu)建以“功夫與智力的確定前置性、制度與執(zhí)行的動態(tài)尋優(yōu)性、成效與影響的社會累積性、效率與效益的高能杠桿性”為主要特征；

2.城市社會綜合治理“三支柱”模型的“調(diào)”。即調(diào)解，以“三調(diào)聯(lián)動”為基本邏輯架構(gòu)（人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解）。但這里必須考慮實行“三調(diào)聯(lián)動”與“防”支柱的溯源性互動制，即“三調(diào)”過程中，通過事件識別反饋至“防”支柱，既可持續(xù)優(yōu)化“防”流程和標(biāo)準(zhǔn)，又對“調(diào)”的質(zhì)量追求和效率提升產(chǎn)生意義，緩解和解決工作單一引起的“人員趨倦怠、效率趨衰減”問題；其次，必須考慮社會綜合治理事件出現(xiàn)具有“非均衡性”與“調(diào)解資源”，如調(diào)解中心的人財物物理位置、工作時間“相對集中固定”引起的資源無效占用問題，可通過實行調(diào)解事件特征畫像與調(diào)解人員自動匹配制，即由調(diào)解系統(tǒng)實時、自動、快速對事件分解特征值指標(biāo)，并完成綜合評價與調(diào)解人員的擅長作自動選擇匹配，來實現(xiàn)調(diào)解人員的高效率結(jié)構(gòu)性、動態(tài)優(yōu)化調(diào)度。緩解或解決偏重長官意志式的行政導(dǎo)向、經(jīng)驗導(dǎo)向、工作碎片化傾向，從而形成社會綜合治理事件的一個快速、高質(zhì)量化解的體制性“滅火器”。

整個“調(diào)”的支柱體系以“調(diào)解和預(yù)防的內(nèi)在邏輯性、調(diào)解與對象的特征匹配性、不同角色上下左右的聯(lián)動性”為其主要特征。

3.城市社會綜合治理“三支柱”模型的“建”。即建設(shè)，社會和諧文化建設(shè),是社會綜合治理的基礎(chǔ)。我國自古以來就追求“和為貴”,《中庸》云:“和也者,天下之達(dá)道也?！绷攘葦?shù)字即道出了中國社會古老而常新的夢想——和諧?！皟?nèi)睦者家道昌,外睦者人事濟”的良好社會風(fēng)尚也一直是我國人民所追求的。和諧文化最核心的內(nèi)容是崇尚和諧理念，弘揚和諧精神，大力倡導(dǎo)社會和諧的理想信念，堅持和實行互助、合作、團結(jié)、穩(wěn)定、有序的社會和諧準(zhǔn)則。一個城市從業(yè)者及老百姓內(nèi)在的邏輯理性表現(xiàn)出的事理涵養(yǎng)、知法懂法表現(xiàn)出的法律素養(yǎng)、行為習(xí)慣表現(xiàn)出的文化素養(yǎng)高低決定著該城市的和諧水平?！敖ā本褪腔诔鞘猩鲜鋈矫娴膶嶋H作社會綜合治理的文化建設(shè)、制度與運作體系構(gòu)建。其意義是讓社會綜合治理事件化解于無形，產(chǎn)生事半功倍的效果?？稍谌缦滤念惥劢?。如電視臺節(jié)目、電臺節(jié)目類建設(shè)（如社會綜合治理的百“事”論壇、故事會、講座等），公益廣告類建設(shè)（如社會綜合治理的音視頻、宣傳畫、手冊等）、競賽類建設(shè)（如社會綜合治理的短視頻作品、宣傳畫創(chuàng)作、故事創(chuàng)作、微電影創(chuàng)作、廣告創(chuàng)作等）、社會形象評選類建設(shè)（如社會綜合治理的最佳雇主評選、最佳雇員評選、和睦鄰里社區(qū)評選等）。但從當(dāng)下基層文化建設(shè)來看，雖然是社會主義文化建設(shè)的重要組成部分，然而在城市基層社會治理中，對文化建設(shè)的重視程度明顯不足。根本沒有把文化建設(shè)納入到治理創(chuàng)新的體系當(dāng)中，認(rèn)為文化建設(shè)無關(guān)緊要，搞好經(jīng)濟，抓好民眾滿意度才是關(guān)鍵，文化場所形同虛設(shè)。不少社區(qū)圖書館成立初社區(qū)還有創(chuàng)辦熱情，過一段時間管理員不見蹤影，再后來關(guān)門大吉（王可，2015）[16]。所以，認(rèn)知上認(rèn)同“建”、態(tài)度與行為上重視“建”是關(guān)鍵。

“建”支柱與“調(diào)”支柱之間具有極強的互通反饋性，“建”的好，則“調(diào)”可減輕壓力；“調(diào)”的優(yōu)秀成功案例則又可以成為“建”的素材而源源不斷。通過“建”讓社會綜合治理事件消融在和諧的文化中，形成厚實、正能量弘揚的體制性“疏導(dǎo)網(wǎng)”。

整個“建”的支柱體系以“內(nèi)容和導(dǎo)向的基礎(chǔ)性、心理與認(rèn)知的滲透性、成長與改變的長期性、形式與表現(xiàn)的趣味性”為其主要特征。

從上述“三支柱”的關(guān)系實踐看，“防” 是“調(diào)”的前提，“建”是“防”的基礎(chǔ)；“防”是根本，“建”是基礎(chǔ)，“調(diào)”是關(guān)鍵。顯然，“三支柱”及其關(guān)系模式體制建設(shè)，是城市社會綜合治理的“穩(wěn)定器”建設(shè)（如下頁圖1）。

圖1 “三支柱”模型及其關(guān)系邏輯——社會綜合治理的“穩(wěn)定器”

（三）城市社會綜合治理“三支柱”模型體系之機制分析與設(shè)計

城市社會綜合治理“三支柱”模型機制是在“三支柱”邏輯聯(lián)動框架體系基礎(chǔ)上，運作中確保治理要素能夠傳遞、反饋和處理的自洽制度設(shè)計，必須具有主動性、通暢性和確定性的基本特性?！叭е蹦Ｐ统鞘猩鐣C合治理機制依次主要包括“治理信息前置、治理分層分流、治理建庫反饋”邏輯架構(gòu)，其基本指導(dǎo)思想是：閉合循環(huán)管理。

1.城市社會綜合治理信息前置機制構(gòu)建?，F(xiàn)代社會，一事當(dāng)前，信息先行。即所謂的必須將過去“事件等待”工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆录l(fā)現(xiàn)”工作方式，變被動為主動、變無預(yù)期為有預(yù)期。為此，首先需發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)信息的優(yōu)勢，讓社區(qū)神經(jīng)末梢的網(wǎng)格信息效用“盡大化”，即不僅要作為監(jiān)督和處置的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，還應(yīng)將網(wǎng)格信息中的事件端倪，連接到“調(diào)”支柱體系，自動與系統(tǒng)事件庫作模板事件特征比對（系統(tǒng)事件庫是過去處理完畢的基于特征指標(biāo)數(shù)字化的社會綜合治理事件數(shù)據(jù)庫，而所謂模板事件是指成功調(diào)解具有典型分類特征的社會綜合治理事件），給出輕重、緩急及可能發(fā)展的類型判斷，此結(jié)論在系統(tǒng)內(nèi)瞬間完成，并向“調(diào)”支柱體系主導(dǎo)者給出建議，便其主動調(diào)度與處理安排。同時，“調(diào)”支柱體系主導(dǎo)者的事件處理結(jié)果，又反饋回到“調(diào)”支柱系統(tǒng)，不斷糾正、優(yōu)化原先模板事件特征比對的類型判斷及建議，再反饋至網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，對網(wǎng)格填報方式、準(zhǔn)確性要求給出調(diào)整優(yōu)化意見。信息搜集、主動出擊、反饋優(yōu)化的信息前置機制，將解決過去機制上的孤立“壘”資源導(dǎo)向偏重問題。

2.城市社會綜合治理分層分流機制構(gòu)建。社會綜合治理事無巨細(xì)、紛繁復(fù)雜，可能涉千家萬戶，常為政府、企業(yè)、街道等社會組織的痛點、難點，且解決不好往往易生成社會熱點，社會心理成本極高。雖看似無規(guī)律可循，但根據(jù)實踐統(tǒng)計卻可以分層分類，按來源不同，有的來自企業(yè)經(jīng)營過程，有的來自基層百姓生活，有的來自城市政府組織的政策、條例、制度、辦法等出臺引發(fā)沖突等；按性質(zhì)不同，有的屬于人身傷害，有的屬于經(jīng)濟糾紛，有的屬于勞動和社會保障問題，有的屬于住房和物業(yè)管理問題，有的屬于城市環(huán)境管理問題等；按覆蓋面大小不同，有的城市各區(qū)域都出現(xiàn)，具有城市普遍性，有的則僅具區(qū)域性，還有的僅屬某個街道、某個居民小區(qū)、某個企業(yè)特定事件等。

由此可見，遇到事件眉毛胡子一把抓，調(diào)解眾人一擁而上的做法，顯然不一定有效率，效果也不一定好。本文構(gòu)建5級分層、分流機制，意圖由碎片化事件驅(qū)動的常規(guī)做法向分層、分流處理機制轉(zhuǎn)變，有利于調(diào)解行政資源效率的提高（表1）。而工作模式也將實現(xiàn)由粗略、粗放，向精準(zhǔn)、精細(xì)、系統(tǒng)流程化轉(zhuǎn)變，解決實踐運作中的經(jīng)驗導(dǎo)向偏重問題。

表1 城市社會綜合治理事件5 級分層分流一覽表

3.城市社會綜合治理建庫反饋機制構(gòu)建。所謂社會綜合治理建庫，就是預(yù)先通過調(diào)研將社會綜合治理事件作特征分析并數(shù)字化，按分類畫像建立數(shù)據(jù)庫。新的歷史時期，復(fù)雜性時代下政府治理的權(quán)力運行、治理體系、治理效能往往無法滿足復(fù)雜多變的時代需求與公眾需求。政府?dāng)?shù)據(jù)治理新模式的構(gòu)建,將通過數(shù)據(jù)治理全面嵌入政府治理過程,消解政府在治理結(jié)構(gòu)、治理過程和治理效果方面的不足[17]。顯然，基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式的選擇對于政府?dāng)?shù)據(jù)價值實現(xiàn)具有不可替代的重要作用[18]。

數(shù)據(jù)庫建設(shè)具有累積性、科學(xué)性。成功調(diào)解處理的社會綜合治理事件及時作數(shù)字化特征分析并入庫，形成一定規(guī)模后，有兩大作用：一是傳遞至“建”支柱體系，成為社會綜合治理文化建設(shè)的案例，用作舉行故事會、講座、百“事”論壇等活動的素材；二是供“調(diào)”支柱體系即時調(diào)用，用于現(xiàn)事件與庫事件特征比對、調(diào)解處理成功做法調(diào)用借鑒，以提升調(diào)解效率并助力調(diào)解人才成長。從而實現(xiàn)由事件任務(wù)導(dǎo)向策略向提升科學(xué)性、智慧型工作模式轉(zhuǎn)變（圖2）。

圖2 城市社會綜合治理“三支柱”模型機制

（四）城市社會綜合治理“三支柱”模型體系之實現(xiàn)策略分析

作為城市社會綜合治理工作“三支柱”模型體系，顯然實現(xiàn)策略非常重要，不僅要從政策和資源配置上給與配套，更要在人才建設(shè)和實操管理上落實。

1.城市社會綜合治理“三支柱”模型政策及時配套。及時出臺城市社會綜合治理工作針對性政策條例，多方面聽取老百姓及基層工作人員的意見反饋，如“三支柱”模型體系中必須的資源配置、流程規(guī)制、工作標(biāo)準(zhǔn)要求等。

2.城市社會綜合治理“三支柱”模型強化人才建設(shè)?！叭е斌w系中“防、調(diào)、建”各有工作特點，但高素質(zhì)人才是其首要的實現(xiàn)要素。熊易寒（2006）研究指出如今一些社區(qū)調(diào)解中存在的一些問題，其中包括：人民調(diào)解員的素質(zhì)參差不齊，且嚴(yán)重老齡化；居委會層次的人民調(diào)解委員會有弱化的趨勢；人民調(diào)解協(xié)議書的法律效力等問題。因此，城市社會綜合治理人才建設(shè)必須強化、精致化，且貼合實際，給足激勵，讓他們無后顧之憂[19]。

從結(jié)構(gòu)來看，“防”支柱體系的人才隊伍要求素質(zhì)高、判斷力強、邏輯水平高。所以其人才隊伍建設(shè)采取“專業(yè)為核心+志愿者漸增”方式較好；“調(diào)”支柱體系的人才隊伍要求懂心理、親和力強、法務(wù)水平高。所以其人才隊伍建設(shè)采取“專業(yè)增量+提升存量”方式更加有利；“建”支柱體系的人才隊伍要求創(chuàng)新意識好、表達(dá)能力強、理論水平高。所以其人才隊伍建設(shè)采取“廣泛動員+精英涌現(xiàn)”方式最好。

3.城市社會綜合治理“三支柱”模型實操管理落實。城市社會綜合治理“三支柱”模型工作實操管理應(yīng)遵循“閉環(huán)原則”，時限指標(biāo)與任務(wù)按層級、類型關(guān)聯(lián)下達(dá)，形成總體統(tǒng)攬，分層、分類有人負(fù)責(zé)，績效目標(biāo)清晰，考核明確的格局；對“防、調(diào)、建”“三支柱”體系實施效果好、穩(wěn)定持續(xù)的行政區(qū)、街道社區(qū)等，通過一定程序認(rèn)定為優(yōu)秀或示范單位，及時總結(jié)、表彰激勵。

四、結(jié)語

顯然，“三調(diào)聯(lián)動”雖業(yè)已成為城市綜合治理中調(diào)解的核心環(huán)節(jié)工作，行之而有效，但以此理論與實踐為基礎(chǔ)，在體制、機制與運作上加以完善，向兩端延伸，前端設(shè)“防”，后端立“建”，加之中間的“調(diào)”，形成社會綜合治理的系統(tǒng)化“三支柱”邏輯體系并互動關(guān)聯(lián)，十分有必要。其不僅對于社會綜合治理本身，在功效上更具精致、穩(wěn)定，在運作上更具效能的升級作用，而且對于智慧城市的社會性拓展、和諧社會的確定性建設(shè)，也更具理論和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義。