■魏海濤

［內(nèi)容提要］皇權(quán)與官僚體制關(guān)系是帝國(guó)國(guó)家治理中的核心。在清末丙午官制改革中，面對(duì)中央、地方官僚體制的分權(quán)舉動(dòng)，為什么皇權(quán)會(huì)有截然不同的選擇？在中央官制改革中，以袁世凱為核心的官僚集團(tuán)推行責(zé)任內(nèi)閣制，將官僚體制中的不同群體聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成了規(guī)模更大的反對(duì)集團(tuán)。反對(duì)集團(tuán)提供的信息塑造了慈禧太后的認(rèn)知和決策，責(zé)任內(nèi)閣制流產(chǎn)。在地方官制改革中，作為決策成員的各省督撫將軍形成一個(gè)松散關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)，督撫們依據(jù)地方利益來(lái)傳遞信息，形成了分異的信息流，限制了慈禧太后的任意專斷權(quán)，使地方官制改革被擱置。雖然皇權(quán)具有至高無(wú)上的專斷權(quán)，但皇權(quán)對(duì)官僚體制分權(quán)意圖的具體回應(yīng)卻因決策情境中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的特征差異而有所不同。

一、導(dǎo)論

庚子事變后，清朝統(tǒng)治的合法性危機(jī)進(jìn)一步加深。鑒于此，清廷推行了歷時(shí)十年的新政，希圖挽救風(fēng)雨飄搖的王朝統(tǒng)治。1906 年9 月，清廷頒布《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》，宣布改革官制以作為預(yù)備立憲的基礎(chǔ)，史稱丙午官制改革。在中央官制改革中，厘定官制大臣擬仿照君主立憲制，廢除軍機(jī)處，設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，但最終被慈禧太后否決。在地方官制改革中，厘定官制大臣就改革方案向各省督撫去電咨詢意見(jiàn)；但在督撫復(fù)電后，慈禧太后中止了地方官制改革，改革陷入停滯。丙午官制改革的歷史進(jìn)程體現(xiàn)了皇權(quán)與官僚體制關(guān)系的復(fù)雜多變：皇權(quán)因其合法性基礎(chǔ)享有對(duì)官僚體制的任意專斷權(quán)，可干預(yù)、糾正與打斷官僚體制的日常運(yùn)作。然而，在丙午官制改革中，面對(duì)官僚體制的實(shí)質(zhì)性分權(quán)舉動(dòng)（中央官制中的責(zé)任內(nèi)閣制和地方官制中督撫對(duì)既有權(quán)力的維護(hù)），皇權(quán)的任意專斷性表現(xiàn)出兩種不同的選擇：對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的否決與對(duì)督撫壓力的妥協(xié)。為什么皇權(quán)會(huì)出現(xiàn)兩種截然不同的行為模式？這是本文關(guān)注的中心問(wèn)題。

在丙午官制改革中，不同行動(dòng)者采取不同策略去最大化其利益，但又受到?jīng)Q策情境的制約。勢(shì)、利、為三者相互糾葛，共同塑造官制改革的進(jìn)程和結(jié)果。為解釋皇權(quán)在面對(duì)官僚體制分權(quán)時(shí)的不同選擇，考察決策情境與個(gè)人決定的關(guān)系是有益的?；诖耍疚膹木W(wǎng)絡(luò)視角出發(fā)，探究官僚制成員的聯(lián)結(jié)形態(tài)與結(jié)構(gòu)如何影響了皇權(quán)的決策。在中央官制改革初期，決策成員形成了一個(gè)以袁世凱為中心的緊密網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；袁世凱借此推行以責(zé)任內(nèi)閣制為核心的官制改革。然而，這一舉動(dòng)將官僚體制中互不聯(lián)系的群體聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成一個(gè)規(guī)模更大的反對(duì)派群體網(wǎng)絡(luò)。反對(duì)派群體網(wǎng)絡(luò)的成員通過(guò)不同渠道向慈禧太后傳遞信息，反對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的信息傳導(dǎo)和集聚改變了最高決策者的認(rèn)知，使得慈禧太后認(rèn)為責(zé)任內(nèi)閣制的設(shè)立將威脅皇權(quán)，責(zé)任內(nèi)閣制流產(chǎn)。在地方官制改革中，各省督撫將軍的松散關(guān)聯(lián)使得決策成員間的溝通變得困難，凸顯了單個(gè)督撫（尤其是重要督撫）與皇權(quán)的獨(dú)立關(guān)系對(duì)慈禧太后的影響。松散聯(lián)結(jié)的成員結(jié)構(gòu)使得信息溝通彼此分異，形成不同的信息種類，限制了最高決策者任意專斷權(quán)的施行，地方官制改革被迫擱置。因此，皇權(quán)集權(quán)傾向與官僚制分權(quán)的實(shí)現(xiàn)或抑制受到具體歷史情境中決策官員網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征的塑造。

在接下來(lái)的部分，文章首先介紹中國(guó)國(guó)家治理研究的基本概況和研究不足，然后簡(jiǎn)要介紹社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)性思路。在此基礎(chǔ)上，闡述丙午中央和地方官制改革的歷史過(guò)程，并解釋為什么皇權(quán)會(huì)有不同的決策選擇。最后，在概述本文基本結(jié)論外，討論歷史個(gè)案引起的一般性思考。

二、國(guó)家治理研究與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)思路

（一）中國(guó)國(guó)家治理的研究

近年來(lái)關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理的研究，有兩個(gè)基本取向：

一方面，注重從不同維度去概括分析那些在中國(guó)歷史上長(zhǎng)久存在且歷久彌新的國(guó)家治理形態(tài)、模式與邏輯，如上下分治的治理體制（曹正漢，2011），總體支配到技術(shù)治理的轉(zhuǎn)型（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009），國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成（馮仕政，2011），運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制與常規(guī)治理機(jī)制的往復(fù)交替（周雪光，2012），行政發(fā)包制（周黎安、王娟，2012；周黎安，2014）和作為國(guó)家治理體制的項(xiàng)目制（渠敬東，2012；周雪光，2015）等。這一研究取向主要探討不同治理機(jī)制與模式產(chǎn)生的組織基礎(chǔ)、制度安排特征，以及它們與宏觀制度環(huán)境的關(guān)聯(lián)。

另一方面，學(xué)者們關(guān)注各級(jí)政府尤其是基層政府在不同領(lǐng)域執(zhí)行和落實(shí)上級(jí)政策的過(guò)程中所采取的各種行動(dòng)和應(yīng)對(duì)策略，如以非正式方式來(lái)運(yùn)作正式制度的變通之舉（王漢生、劉世定、孫立平，1997），以“上有政策、下有對(duì)策”為特征的“共謀行為”（周雪光，2008），“行政吸納運(yùn)動(dòng)”的基層治理方式（狄金華，2010），以非正式方式應(yīng)對(duì)上級(jí)各種檢查（艾云，2011）和基層政府在項(xiàng)目制下的行為模式（折曉葉，陳嬰嬰，2011）等。這一研究取向強(qiáng)調(diào)政府在微觀層面采取各種行為策略，以應(yīng)對(duì)各種常規(guī)或非常規(guī)的任務(wù)與壓力。

中國(guó)國(guó)家治理研究在理論與經(jīng)驗(yàn)、歷史與現(xiàn)實(shí)兩方面相互促進(jìn)、強(qiáng)化，不斷豐富著我們對(duì)國(guó)家治理的認(rèn)識(shí)與理解。然而，現(xiàn)有研究的不足之處值得注意。第一，既有研究暗含強(qiáng)烈的制度主義進(jìn)路。無(wú)論是對(duì)國(guó)家治理總體性制度特征的分析，還是對(duì)基層政府在執(zhí)行上級(jí)政策過(guò)程中各種應(yīng)對(duì)行為與策略的發(fā)現(xiàn)，其背后的理論邏輯都是分析諸如帝國(guó)規(guī)模、政體特征、任務(wù)壓力、目標(biāo)體系和激勵(lì)設(shè)置等制度性因素對(duì)整體治理模式和政府行為策略的影響。然而，政府內(nèi)部的具體運(yùn)作過(guò)程和國(guó)家治理的微觀基礎(chǔ)，我們卻知之甚少。第二，既有研究往往假設(shè)國(guó)家最高權(quán)力給定情形下，官僚體制各層級(jí)官員的政策執(zhí)行和策略應(yīng)對(duì)過(guò)程，國(guó)家權(quán)力與官僚體制并未作嚴(yán)格區(qū)分（周雪光，2013）。然而，國(guó)家權(quán)力與官僚體制的區(qū)分以及它們的互動(dòng)關(guān)系對(duì)解讀國(guó)家權(quán)力性質(zhì)、官僚體制的角色與運(yùn)作和國(guó)家治理邏輯都具有重要理論意義。第三，國(guó)家治理是由決策與執(zhí)行過(guò)程構(gòu)成的統(tǒng)一體，但相較于政策的執(zhí)行過(guò)程，我們對(duì)國(guó)家治理的決策過(guò)程知之甚少，決策過(guò)程研究相對(duì)成為一個(gè)“黑箱”。與政府執(zhí)行過(guò)程一樣，決策過(guò)程不僅受到?jīng)Q策人自身利益、情感與思路的影響，而且會(huì)受到其他多重力量、過(guò)程和組織環(huán)境的制約。

在擴(kuò)展既有國(guó)家治理研究的經(jīng)驗(yàn)范疇上，作為歷史個(gè)案的丙午官制改革，其重要性表現(xiàn)在：首先，官制改革作為清末預(yù)備立憲的先導(dǎo)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，朝廷內(nèi)外官員對(duì)適宜官制改革方案的爭(zhēng)論頗多，為我們觀察帝國(guó)制度變革中的決策過(guò)程提供了樣本。其次，丙午官制改革調(diào)整的是皇權(quán)與官僚體制的權(quán)力邊界，君主與他的臣屬并非簡(jiǎn)單的主從關(guān)系，而是在不同歷史情境中呈現(xiàn)出不同的關(guān)系狀態(tài)，丙午官制改革為此提供了一個(gè)分析最高權(quán)力與官僚體制間互動(dòng)關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)案例。在此基礎(chǔ)上，文章通過(guò)對(duì)面對(duì)官僚體制分權(quán)舉動(dòng)，為何皇權(quán)在中央和地方官制改革中有不同抉擇問(wèn)題的回答和具體歷史過(guò)程的呈現(xiàn)，希冀在以下三個(gè)方面增加我們對(duì)中國(guó)國(guó)家治理的理解：

一是國(guó)家治理的決策過(guò)程。由于受經(jīng)驗(yàn)材料限制，現(xiàn)有研究大多集中關(guān)注國(guó)家治理中的政策執(zhí)行過(guò)程，對(duì)政府決策過(guò)程缺乏相應(yīng)的關(guān)注與分析。本文借助具體歷史個(gè)案，關(guān)注晚清時(shí)代背景下政府官制改革的決策過(guò)程，分析影響特定決策行為的情境約束條件。

二是國(guó)家治理行為的變異。研究指出，國(guó)家治理在不同歷史時(shí)期或不同區(qū)域有著不同的模式，因?yàn)閲?guó)家權(quán)力會(huì)依據(jù)制度環(huán)境變化而適時(shí)地調(diào)整其治理邊界。對(duì)長(zhǎng)時(shí)空條件下不同治理模式的關(guān)注使我們忽略了具體治理情境下行動(dòng)者的行為傾向及其差異。立足丙午官制改革的歷史過(guò)程，本文致力回答面對(duì)官僚體制的分權(quán)舉動(dòng)，為何具有任意專斷性的皇權(quán)在中央和地方官制改革中有不同的行為反應(yīng)這一核心問(wèn)題，從而將注意力轉(zhuǎn)向治理過(guò)程中的個(gè)體行動(dòng)者（軍機(jī)大臣、部員閣臣、御史言官、總督巡撫），分析他們不同的行為選擇和他們對(duì)皇權(quán)抉擇的影響。國(guó)家治理行為的變異和發(fā)生條件是本文另一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。

三是國(guó)家治理的微觀基礎(chǔ)。目前國(guó)家治理研究的集中點(diǎn)是宏觀和中觀層次，分析對(duì)象往往以國(guó)家、層級(jí)政府為主；對(duì)國(guó)家治理的微觀基礎(chǔ)關(guān)注不多。通過(guò)聚焦國(guó)家治理過(guò)程的具體情境中的個(gè)體行動(dòng)者，本文嘗試突破既有研究中無(wú)微觀基礎(chǔ)的研究困境。國(guó)家治理的研究不能僅停留在正式組織與制度層面，而必須探究治理的微觀基礎(chǔ)。

為達(dá)成上述理論目標(biāo)和解決導(dǎo)論中提出的研究問(wèn)題，本文擬借助社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的思路來(lái)理解清末丙午官制改革的歷史過(guò)程。

（二）社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)思路

社會(huì)學(xué)中社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的思想最早可追溯到齊美爾那里。在1908 年《社會(huì)學(xué)的問(wèn)題》一文中，他指出“社會(huì)存在的基本形式是個(gè)體間的互動(dòng)，如果個(gè)人之間相互影響的方式被阻隔，那么社會(huì)的整體性也就不存在了”（Simmel，1971：23）。個(gè)人與其他個(gè)體、群體發(fā)生聯(lián)系，互相影響而形成的基本關(guān)系，就是我們所稱的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。不同的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，揭示了個(gè)體間相互聯(lián)結(jié)的不同模式與個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)中的位置。在社會(huì)學(xué)中，當(dāng)我們嘗試從社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)視角去認(rèn)識(shí)人們的行為和解釋社會(huì)現(xiàn)象時(shí)，個(gè)體聯(lián)結(jié)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也就成為我們分析的起點(diǎn)。

個(gè)人無(wú)不處在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，個(gè)人在不同時(shí)點(diǎn)下做出的行為選擇受到即時(shí)情境中關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響。探討網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在個(gè)體行為選擇中發(fā)揮的作用，尤其是個(gè)體在不同情境下的行為差異，有利于打破對(duì)行動(dòng)者行為的先驗(yàn)假定，厘清行動(dòng)是如何受到社會(huì)結(jié)構(gòu)影響的。與制度主義進(jìn)路強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境對(duì)組織的規(guī)范性壓力不同，網(wǎng)絡(luò)思路強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征對(duì)行為的塑造，其核心命題是：身處不同的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，個(gè)體有著不同的行為選擇。因此，網(wǎng)絡(luò)研究者分析關(guān)系紐帶的強(qiáng)弱、網(wǎng)絡(luò)重復(fù)性和中心性等特征對(duì)個(gè)體行為的約束，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)位置和結(jié)構(gòu)的不同會(huì)使得人們?cè)诓煌那榫爸挟a(chǎn)生不同行為（周雪光，2003：121）。大量經(jīng)驗(yàn)研究揭示了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形態(tài)及其特征對(duì)個(gè)體行動(dòng)的影響，包括集體行動(dòng)參與（Gould，1993），規(guī)則抵制（Peng，2010）和經(jīng)濟(jì)交易（Wank，1996）。

網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)個(gè)體行為的約束作用要求探究連接兩者的內(nèi)在機(jī)制與邏輯。在不同的經(jīng)驗(yàn)研究中，嵌入網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)且影響個(gè)體行為選擇的機(jī)制與邏輯是多重的：網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是信息流通的渠道，不同的網(wǎng)絡(luò)紐帶和結(jié)構(gòu)決定了信息提供的類型、規(guī)模和性質(zhì)（Granovetter，1973），而信息決定個(gè)體的思考與行為（周雪光，2003：121）。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也是資源和影響力的匯聚地，個(gè)體能夠動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)中的資源來(lái)獲取利益（Bian，1997；Lin，2001）。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)能夠成為個(gè)體內(nèi)化規(guī)則和群體規(guī)范的場(chǎng)所，以促進(jìn)合作行為的發(fā)生（Ellickson，1991），這些機(jī)制在不同的關(guān)系紐帶與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上發(fā)揮作用，并影響個(gè)體行動(dòng)的動(dòng)機(jī)與結(jié)果。

在丙午官制改革中，責(zé)任內(nèi)閣制的推行和地方督撫對(duì)既有權(quán)力的維護(hù)分別代表中央和地方官僚體制的分權(quán)舉動(dòng)，但作為最高決策者的慈禧太后的選擇截然不同（否定責(zé)任內(nèi)閣制和擱置地方官制改革）。最高決策者差異化的選擇受到相應(yīng)歷史情境中決策成員的聯(lián)結(jié)方式、關(guān)系模式和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形態(tài)的調(diào)節(jié)。不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征塑造了皇權(quán)的不同選擇。

三、中央官制改革

1906 年9 月1 日，清廷在《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》中要求對(duì)官制改革“分別議定，次第更張”，按照先中央后地方的次序完成。在上諭頒布次日，隨即選派載澤（鎮(zhèn)國(guó)公）、世續(xù)（東閣大學(xué)士軍機(jī)大臣）、那桐（體仁閣大學(xué)士）、榮慶（協(xié)辦大學(xué)士軍機(jī)大臣）、載振（商部尚書(shū)）、奎?。ɡ舨可袝?shū)）、鐵良（戶部滿尚書(shū)軍機(jī)大臣）、張百熙（戶部漢尚書(shū)）、戴鴻慈（禮部尚書(shū)）、葛寶華（刑部尚書(shū)）、徐世昌（巡警部尚書(shū)軍機(jī)大臣）、陸潤(rùn)癢（工部尚書(shū)）、壽耆（左都御史）、袁世凱（直隸總督）①等14 人為編纂大臣，慶親王奕劻（軍機(jī)大臣）、孫家鼐（文淵閣大學(xué)士）、瞿鴻禨（協(xié)辦大學(xué)士軍機(jī)大臣）為總司核定大臣；成立官制編制館為具體辦事機(jī)構(gòu)，并調(diào)入若干編纂人員以起草、評(píng)議、考定和審定官制改革方案。中央官制改革自1906 年9 月2 日啟動(dòng)，至11 月6 日頒布中央各衙門(mén)官制方案，歷時(shí)兩個(gè)多月。

（一）以袁世凱為中心的決策成員結(jié)構(gòu)

丙午中央官制改革有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，官制改革是作為預(yù)備立憲基礎(chǔ)而啟動(dòng)的，新官制的議定和更改理應(yīng)與君主立憲制原則相契合，因此不可避免涉及對(duì)既有中央權(quán)力分配格局的調(diào)整。第二，參與官制改革的決策人員在構(gòu)成上具有多樣性。在官制編纂和核定大臣中，既有軍機(jī)大臣與內(nèi)閣大學(xué)士，也有滿族勛貴、部院大臣與地方督撫。這兩個(gè)特點(diǎn)決定中央官制改革將是一個(gè)充滿緊張與伴隨沖突的過(guò)程，而官制改革成員間的非正式關(guān)系對(duì)改革舉措、進(jìn)度和結(jié)果有著舉足輕重的影響。個(gè)體是帶著與他人的各種關(guān)系進(jìn)入決策過(guò)程，并與其他決策人員建立新的聯(lián)系，從而形成一個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。結(jié)合既有史料，可以看到，中央官制改革啟動(dòng)時(shí)，形成了一個(gè)以袁世凱為中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，②并在中央官制改革之初居于支配地位。

袁世凱是清末督撫中的實(shí)權(quán)人物，他以小站練兵起家，而后相繼任山東巡撫、直隸總督、軍機(jī)大臣，對(duì)晚清政局走向有著不可忽視的影響。這種影響力并不是僅僅依靠他個(gè)人實(shí)現(xiàn)的，而是建基于以他為中心發(fā)展起來(lái)的龐大關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和利益集團(tuán)。雖說(shuō)袁世凱只是參與此次官制改革的地方督撫，但他與部分決策成員之前建立起來(lái)的關(guān)系使得他能夠成為決策過(guò)程的中心人物。在決策成員中，徐世昌是北洋系的核心人物之一，是袁氏的親信；張百熙的女兒是袁氏第三子袁克良的妻子，兩人是兒女親家；那桐是袁氏的換帖兄弟。奕劻是首席軍機(jī)大臣，大權(quán)在握，為人貪婪，與袁世凱、那桐、載振（奕劻之子）是利益同盟關(guān)系。③載澤和戴鴻慈是五大臣出洋考察憲政的成員，回國(guó)后為實(shí)現(xiàn)君主立憲體制奔走呼號(hào)，在意見(jiàn)上自然也就與此時(shí)積極主張立憲的袁世凱走到一起。另外，袁世凱將自己親信幕僚安排進(jìn)官制編制館，楊士琦與孫寶琦為提調(diào)，吳廷燮、金邦平、陸宗輿、章宗祥、張一麟為起草委員，幾乎是清一色的袁黨（楚雙志，2008：159），進(jìn)一步主導(dǎo)了官制改革議程。時(shí)稱“丙午議改官制，袁入京主張最多，全案幾皆其一手起草”（徐一士、徐凌霄，1979：1507）。可以說(shuō)，當(dāng)中央官制改革啟動(dòng)時(shí)，以袁世凱為中心的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)支配著官制改革的基本原則與方案制定過(guò)程。

在帝國(guó)君主官僚制中，圍繞具體事項(xiàng)決策的一般過(guò)程是：參與決策的官員提供信息，發(fā)表政見(jiàn)，君主根據(jù)官員提供的信息做出決定。決策官員提供的信息將在很大程度上決定著君主對(duì)該事項(xiàng)的取舍。決策官員圍繞著政策討論形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及經(jīng)由關(guān)系網(wǎng)絡(luò)傳遞的信息能夠影響最高決策者的認(rèn)知和抉擇。在中央官制改革啟動(dòng)時(shí)，可以明確的是，作為最高決策者的慈禧太后并不反對(duì)通過(guò)官制改革來(lái)挽救清廷頹勢(shì)，但對(duì)具體方案如何并無(wú)計(jì)劃。因此，她依賴決策官員制定方案、參與討論和提供信息，以作為其決策依據(jù)。在此歷史情境下，以袁世凱為中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)中央官制改革的決策起著支配作用，其起草議定的官制改革方案理應(yīng)得以施行。然而，10 月29 日提交的中央官制方案中最能體現(xiàn)袁世凱利益的責(zé)任內(nèi)閣制并未獲得慈禧太后的認(rèn)可，袁世凱被迫黯然離開(kāi)北京。為什么起初占據(jù)優(yōu)勢(shì)支配地位的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)揮意想中的作用？

（二）責(zé)任內(nèi)閣制的提出與反對(duì)派群體網(wǎng)絡(luò)的形成

1906 年9 月6 日，各編纂大臣議定將恭王府的朗潤(rùn)園設(shè)立為編制館辦公和會(huì)議場(chǎng)所，商定各編纂大臣每周二、四兩日到館會(huì)議，會(huì)議討論的稿本先由起草、評(píng)議、考定、審定四課的辦事人員統(tǒng)籌完成。官制改革啟動(dòng)前，兩江總督端方④和戴鴻慈于8 月25 日呈遞《奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，主張按照近代國(guó)家的行政模式來(lái)更改舊有官制的權(quán)限與責(zé)任，其核心是“略仿責(zé)任內(nèi)閣之制以求中央行政之統(tǒng)一”，以軍機(jī)處和現(xiàn)有內(nèi)閣歸并為責(zé)任內(nèi)閣，代君負(fù)責(zé)，以期政事之一統(tǒng)。端方、戴鴻慈改革官制的奏折產(chǎn)生了巨大影響，編纂人員主要依據(jù)此奏折來(lái)擬定官制改革的大綱，⑤其中責(zé)任內(nèi)閣制的設(shè)立與否成為此次中央官制改革爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

清朝治理決策的核心是以軍機(jī)處為主的六部制度。⑥軍機(jī)處是整個(gè)皇權(quán)統(tǒng)治的中樞，成立于雍正七年，是帝國(guó)君主意志最為直接的體現(xiàn)。責(zé)任內(nèi)閣制起源于英國(guó)，是君主立憲制的核心制度設(shè)置，其要義是代君主負(fù)責(zé)而行執(zhí)政之職。軍機(jī)處和責(zé)任內(nèi)閣制在基本原則、權(quán)力關(guān)系和人員設(shè)置等方面有著很大的差異。依據(jù)端戴的官制改革方案，中央官制改革的稿本議定將廢除軍機(jī)處，改組責(zé)任內(nèi)閣，設(shè)立總理大臣一人，左右副大臣二人，各部尚書(shū)均為內(nèi)閣政務(wù)大臣，以總理大臣為首，共理政事。圍繞責(zé)任內(nèi)閣制議案對(duì)既有權(quán)力分配格局可能帶來(lái)的沖擊，參與中央官制改革決策的官員們有著不同的立場(chǎng)和利益訴求，并將它們帶入決策過(guò)程的討論中。

1906 年9 月至10 月中旬，官制編纂大臣們多次集議于編制館，商議中央官制改革的稿本。在會(huì)上袁世凱向諸大臣提出，實(shí)行立憲的前提是設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，⑦設(shè)內(nèi)閣總理大臣一職，總領(lǐng)政務(wù)；但君主地位仍神圣不可侵犯，以達(dá)到不勞而治的效果。載澤也表示西方國(guó)家政治的井然有序，正是因?yàn)樨?zé)任內(nèi)閣制的緣故。責(zé)任內(nèi)閣制倡議得到以袁世凱為中心的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成員的積極響應(yīng)與支持，奕劻、張百熙等都附和袁世凱。但事情并沒(méi)有如袁世凱等所設(shè)想那般發(fā)展下去，責(zé)任內(nèi)閣制動(dòng)議遭到其他決策人員的反對(duì)。

據(jù)報(bào)道，“議設(shè)內(nèi)閣，最困難之一端，即為現(xiàn)時(shí)軍機(jī)大臣無(wú)從安置，副總理僅有二席，故不免其中稍有阻礙”。⑧在當(dāng)時(shí)決策人員中，鐵良身兼戶部尚書(shū)、會(huì)辦練兵大臣與軍機(jī)大臣數(shù)職；如責(zé)任內(nèi)閣制通過(guò)，依照職權(quán)分明原則，鐵良的權(quán)力必將被削弱。⑨在編制館的會(huì)議上，針對(duì)袁世凱和載澤提出的責(zé)任內(nèi)閣制方案，鐵良極力反對(duì)，認(rèn)為袁世凱設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣的目的在于獨(dú)攬權(quán)力，是謂“如乃公所謂立憲，實(shí)與立憲本旨不合”。為進(jìn)一步加強(qiáng)反對(duì)力量，鐵良與決策成員中的另外兩位，同為軍機(jī)大臣的瞿鴻禨和榮慶建立“同盟”關(guān)系。鐵良和榮慶在官制編纂會(huì)議上反對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制，而瞿鴻禨則在幕后“運(yùn)籌帷幄”，尤其是瞿鴻禨在后期發(fā)揮的作用，極大地影響了官制改革的結(jié)果。針對(duì)袁世凱的地方督撫身份，鐵良與榮慶提出，實(shí)行立憲的前提之一是實(shí)行中央集權(quán)，必須將地方督撫的兵權(quán)財(cái)權(quán)收歸中央政府所有。袁世凱則極力反對(duì)，認(rèn)為此刻剝奪督撫權(quán)力并不適用中國(guó)實(shí)際，而應(yīng)緩行議定，奕劻和載澤等人也表示贊同。⑩在官制編纂會(huì)議場(chǎng)景中，決策兩方圍繞責(zé)任內(nèi)閣的設(shè)立分歧頗多，難以形成共識(shí)。據(jù)報(bào)道，“據(jù)政府某巨公言及，近因議改官制之事，諸大老每于奏對(duì)意見(jiàn)多歧，兩宮頗以為慮”。11

當(dāng)時(shí)報(bào)紙以“進(jìn)步黨”與“守舊黨”來(lái)劃分中央官制改革的決策成員，認(rèn)為進(jìn)步黨系慶親王（奕劻）、澤公（載澤）、端方為領(lǐng)袖，袁世凱以資輔助，守舊黨是榮慶、鐵良等大臣（李細(xì)珠，2012：180）?！斑M(jìn)步黨”成員贊成立憲，實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制；“守舊黨”成員則反對(duì)。兩派各有理?yè)?jù)，爭(zhēng)論不相上下且針?shù)h相對(duì)，中央官制改革決策一時(shí)難以推進(jìn)。12

（三）反對(duì)派群體網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)張與責(zé)任內(nèi)閣制的流產(chǎn)

在官制編纂會(huì)議陷入僵局的情況下，御史言官們陸續(xù)上奏，發(fā)表對(duì)官制改革諸事項(xiàng)，尤其是對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的反對(duì)意見(jiàn)，極大地?cái)U(kuò)大了反對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制群體的網(wǎng)絡(luò)，影響了最高決策者對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的認(rèn)知。言官制度使得御史們的意見(jiàn)可以在一定程度上影響君主決策。當(dāng)中央官制改革進(jìn)入10 月初，決策官員內(nèi)部對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的意見(jiàn)始終無(wú)法統(tǒng)一，決策陷入僵局；也正是此時(shí)，在京的御史、翰林開(kāi)始交相上奏，奏折中對(duì)官制改革，尤其是責(zé)任內(nèi)閣制的反對(duì)之聲此起彼伏，不絕于耳。13據(jù)統(tǒng)計(jì)，故宮博物院明清檔案部編寫(xiě)的《清末籌備立憲檔案史料》收入御史、翰林、內(nèi)閣學(xué)士等京朝各官反對(duì)官制改革奏折共26 件（李細(xì)珠，2012：184-185），“反對(duì)派”群體網(wǎng)絡(luò)得到極大擴(kuò)展。

御史言官們會(huì)介入中央官制改革的討論，一是出于御史監(jiān)察制度的路徑依賴性，維護(hù)朝廷法統(tǒng)是御史言官們的職責(zé)，對(duì)官制這一觸及朝廷根本的改革發(fā)表意見(jiàn)，是言官的責(zé)任；二是官制改革對(duì)都察院14可能進(jìn)行的調(diào)整觸及了御史言官們的切身利益，他們利用職權(quán)上奏反對(duì)也是順勢(shì)而為。1906 年10 月初，編纂大臣在進(jìn)呈的《厘定官制宗旨大略折》的提綱中提議將都察院并入集議院，有如各國(guó)上議院。這一倡議遭到御史言官們的抵制，認(rèn)為“改都察院為議院，只得議政不得上封事，此尤蔽塞朝廷耳目之私意也”。15奕劻和載澤因擔(dān)心言官的輿論壓力，也不贊成改動(dòng)都察院。雖然后來(lái)袁世凱也不再堅(jiān)持裁并都察院，然而此時(shí)在京城的御史們已經(jīng)行動(dòng)起來(lái)，紛紛交相彈奏，對(duì)官制改革的反對(duì)之聲反而愈演愈烈。御史言官們被卷入中央官制改革過(guò)程的另外一個(gè)重要原因是他們有都察院總憲陸寶忠授意，而陸寶忠則是受到鐵良、榮慶等反對(duì)派決策官員的鼓動(dòng)，尤其是瞿鴻禨在御史言官們與慈禧太后之間的居間運(yùn)作（李細(xì)珠，2012：189）。時(shí)人有說(shuō)：“運(yùn)動(dòng)南城御史糾彈阻撓，皆瞿計(jì)也”。16

決策官員們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是責(zé)任內(nèi)閣制，自然也就成為御史們集中攻擊的中心。御史劉汝驥、張瑞蔭、趙炳麟反對(duì)設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣制，尤其是趙炳麟在10 月8 日、12 日連上兩道奏折，駁斥責(zé)任內(nèi)閣制，認(rèn)為它將導(dǎo)致總理專權(quán)、君權(quán)旁落局面的出現(xiàn)。他在奏折中表明：“民智未開(kāi)，下議院一時(shí)未能成立，無(wú)以為行政之監(jiān)督，一切大權(quán)皆授諸二三大臣之手，內(nèi)外皆知有二三大臣，而不知有天子”。17御史們將矛頭直指袁世凱和奕劻，認(rèn)為他們推行責(zé)任內(nèi)閣制的目的是把持朝局，紊亂朝綱，將導(dǎo)致皇太后大權(quán)旁落。

此外，反對(duì)派在內(nèi)廷散布謠言，稱朝廷立憲將裁撤宮廷太監(jiān)，使得宮監(jiān)驚惶異常，以作為立憲阻力。此事真假雖難以判定，但據(jù)陶湘（盛宣懷親信）密報(bào)，端方原本提議裁撤宮監(jiān)，但因太監(jiān)們終日在慈禧太后面前哭訴，慈禧太后慨嘆：“我如此為難，真不如跳湖而死?！庇纱?，袁世凱等才決定不討論內(nèi)務(wù)府、宗人府及內(nèi)三院等事宜（李細(xì)珠，2012：190）。由此可見(jiàn)，袁世凱等人推行責(zé)任內(nèi)閣制遭遇各方面的阻力。因此，在御史言官、翰林和宮廷內(nèi)監(jiān)的攻訐下，袁世凱心灰意冷，壓力倍增，以南北新軍演習(xí)為名，于11 月初黯然離開(kāi)北京，前往河南彰德。

面對(duì)反對(duì)派們的攻擊，主張責(zé)任內(nèi)閣制的改革派們不得不做出反擊，但收效甚微。載澤在10月21 日上奏表明成立責(zé)任內(nèi)閣之意在于為君分憂，解決朝廷面臨的危機(jī)，提高治理效率，并要求面見(jiàn)慈禧太后，當(dāng)面澄清一切，得到回復(fù)卻是“折上留中，亦無(wú)召見(jiàn)消息，惟由內(nèi)監(jiān)傳旨謂‘圣躬不甚快愉’而已”。18此時(shí)，情形對(duì)改革派來(lái)說(shuō)不容樂(lè)觀。11 月2 日，以奕劻為首的總司核定大臣將最終的中央官制改革方案上奏朝廷，并將責(zé)任內(nèi)閣制納入其中。果不其然，當(dāng)11 月6 日朝廷公布最終的中央官制方案時(shí)，責(zé)任內(nèi)閣制被取消，上諭中說(shuō)：“內(nèi)閣軍機(jī)處一切規(guī)制，著照舊行”。19當(dāng)時(shí)輿論認(rèn)為：“厘訂官制之折奏本有改并內(nèi)閣、軍機(jī)處之條，嗣因御史趙炳麟等奏謂新內(nèi)閣之總理大臣權(quán)勢(shì)太重，慈宮覽奏大為動(dòng)容，故內(nèi)閣、軍機(jī)處均未更動(dòng)”。20因此，御史言官的加入擴(kuò)大了反對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的群體網(wǎng)絡(luò)規(guī)模，此時(shí)中央官制改革之初以袁世凱為中心的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)消失殆盡，責(zé)任內(nèi)閣制最終難逃流產(chǎn)的命運(yùn)。

在中央官制改革中，決策成員間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程影響了決策的方向與結(jié)果：第一，決策啟動(dòng)時(shí)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)力量的不對(duì)等使得力量?jī)?yōu)勢(shì)方議題（責(zé)任內(nèi)閣制）占據(jù)支配性地位，但引起其他決策成員的反對(duì)，并在爭(zhēng)論中形成兩個(gè)彼此對(duì)立的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)群體。第二，兩方不斷強(qiáng)化己方立場(chǎng)，處于弱勢(shì)的一方通過(guò)聯(lián)合、招募等動(dòng)員方法增強(qiáng)其網(wǎng)絡(luò)力量，雙方的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在決策過(guò)程中不斷凝結(jié)與強(qiáng)化，出現(xiàn)力量均衡的決策僵局。第三，外部力量（御史言官）對(duì)決策過(guò)程的干預(yù)打破了僵局，擴(kuò)大了反對(duì)責(zé)任制內(nèi)閣群體的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模，雙方力量對(duì)比發(fā)生反轉(zhuǎn)。第四，反對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制群體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴(kuò)展與力量增強(qiáng)影響了最高統(tǒng)治者對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的認(rèn)知與判斷，經(jīng)由這一網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)傳遞的信息是明顯的：責(zé)任內(nèi)閣制的成立會(huì)導(dǎo)致君權(quán)旁落，將有損皇權(quán)集權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

最高決策者慈禧太后為何從起初對(duì)預(yù)備立憲的支持態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)榉駴Q作為立憲體制核心的責(zé)任內(nèi)閣制？決策成員的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形態(tài)及其變化對(duì)最高決策者的行為選擇起著核心作用，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)能夠提供決策者所需的信息數(shù)量、方向和內(nèi)容，進(jìn)而影響決策者的認(rèn)知判斷和行為選擇。在中央官制改革中，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)決策者行為影響的機(jī)制和邏輯是：規(guī)模越大的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在信息積累、匯聚和傳遞上的集聚優(yōu)勢(shì)就更為明顯，對(duì)最高決策者的影響就越大。起初居于弱勢(shì)地位的“反對(duì)派”網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在滿族勛貴、御史言官群體加入后得以實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)展，并逆轉(zhuǎn)了以袁世凱為中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的支配地位；當(dāng)中央官僚體制中大多數(shù)成員反對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的設(shè)置時(shí)，慈禧太后則依據(jù)多數(shù)意見(jiàn)判斷責(zé)任內(nèi)閣制的設(shè)立將有損君權(quán)，并利用其專斷性權(quán)力予以否決，官僚體制的分權(quán)舉動(dòng)被迅速打斷。

四、地方官制改革

清政府原計(jì)劃將中央和地方官制改革方案同時(shí)議定公布。編制館在厘定中央官制改革方案的同時(shí)，也依照端方和戴鴻慈的《奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》規(guī)劃地方官制改革的方案，計(jì)劃按照科層制原則在省級(jí)官制中設(shè)立八司，擬定職掌與權(quán)限。然而，該草案披露后，引起地方督撫反彈，四川總督錫良、陜甘總督升允復(fù)電：“所改外官制大綱內(nèi)多隔膜，日久恐滋貽誤，請(qǐng)?jiān)僭敿?xì)參訂”。21恰在此時(shí)，厘定官制大臣圍繞責(zé)任內(nèi)閣制議題爭(zhēng)執(zhí)不下，地方官制改革難以同中央官制改革草案一并具奏。當(dāng)奕劻11 月2 日將中央官制方案上奏時(shí)，厘定官制大臣內(nèi)部業(yè)已就如何改動(dòng)地方官制討論爭(zhēng)執(zhí)頗多，就外官制整體還是局部改革問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不下（關(guān)曉紅，2007）。11月6日，朝廷頒布中央官制改革方案的同時(shí)，兩宮發(fā)布上諭：“各直省官制著即接續(xù)編訂，仍妥核具奏”，要求“著會(huì)商各省督撫一并妥為籌議”。22此前一天（11 月5 日），厘定官制大臣已經(jīng)將擬定的地方官制改革方案電告各省督撫將軍，征詢他們的意見(jiàn)。由于改革調(diào)整的主要是皇權(quán)與地方督撫的權(quán)力關(guān)系，他們的意見(jiàn)對(duì)地方官制改革的決策進(jìn)程與結(jié)果有著重要影響。

厘定官制大臣電告各督撫的地方官制改革方案包括州縣官制和省級(jí)機(jī)構(gòu)兩個(gè)層次：在州縣一級(jí)，將省以下分為府、州、縣三等，分設(shè)佐治官，分掌財(cái)賦、巡警、教育、監(jiān)獄等，合署辦公。設(shè)立地方審判廳，受理訴訟；府州縣成立議事會(huì)和董事會(huì)以籌備地方自治。針對(duì)省級(jí)機(jī)構(gòu)改革，提出兩種方案供討論。第一種方案“與立憲國(guó)官制最為相近”，第二種方案“系按照現(xiàn)行官制量為變通”，督撫直接管理外務(wù)、軍政并監(jiān)督一切行政、司法。以布政司管民政，兼管農(nóng)工商；以按察司專管司法上之行政，監(jiān)督高等審判廳；另設(shè)財(cái)政司，專管財(cái)政，兼管交通事務(wù)；其他司道仍用舊制。23厘定官制大臣計(jì)劃在各省督撫提供反饋意見(jiàn)后再籌劃詳細(xì)的地方官制改革方案。

（一）松散關(guān)系與差異化信息

雖然草案中兩層辦法對(duì)省級(jí)機(jī)構(gòu)的改動(dòng)程度不同，但都包含一系列旨在削弱地方督撫權(quán)力的內(nèi)容（潘鳴，2011）。例如，對(duì)督撫職掌下各種局所的合并，設(shè)立高等審判廳，剝奪督撫的司法權(quán)；設(shè)立財(cái)政司，剝奪督撫的財(cái)政權(quán)。此次地方官制改革的目的旨在收地方之權(quán)以實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)，因?yàn)榇藭r(shí)清廷面對(duì)的局面是：咸同以來(lái)，地方督撫借著鎮(zhèn)壓太平天國(guó)、興辦洋務(wù)的情勢(shì)，不斷擴(kuò)大其軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事權(quán)和司法權(quán)，尤其是由地方督撫直接掌握的局所的濫觴與擴(kuò)張，使得原有的藩臬兩司形同虛設(shè)（劉偉，2003：356-364；關(guān)曉紅，2013：43-46）。因此，清廷想利用此次改定地方官制的機(jī)會(huì)，限制督撫權(quán)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)；而地方督撫不想交出已經(jīng)獲得的權(quán)力，反而要求固定或擴(kuò)大既有權(quán)限（謝霞飛，1996）。那么，地方督撫對(duì)中央集權(quán)的異議和皇權(quán)對(duì)地方官制改革的妥協(xié)是如何得以實(shí)現(xiàn)的？

與中央官制改革中決策成員彼此緊密聯(lián)結(jié)而構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不同，在地方官制改革中，作為決策成員的各地方督撫在空間上彼此分離，在制度上各省督撫也只向最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé)，督撫間的橫向聯(lián)結(jié)既無(wú)必要，也為皇權(quán)忌憚約束。24因此，在地方官制改革中，對(duì)決策過(guò)程有著決定性影響的是那些相對(duì)獨(dú)立且松散關(guān)聯(lián)的“皇權(quán)與地方督撫”的關(guān)系。各地方督撫在接到厘定官制大臣的會(huì)商電文后，1906 年11 月13 日，吉林將軍達(dá)桂首先做出回復(fù)，打破僵局，發(fā)表了對(duì)地方官制改革的意見(jiàn)；接下來(lái)兩月內(nèi)督撫將軍們先后復(fù)電表態(tài)，截至1907 年2 月17 日，除直隸總督袁世凱、兩江總督端方外，共有23 個(gè)督撫做出回應(yīng)，反饋給中央的電報(bào)有26 份，形成了一次圍繞地方官制改革的討論（彭劍，2014）。在督撫將軍們的回電中，既包括對(duì)州縣一級(jí)改革的意見(jiàn)，也包括對(duì)省級(jí)機(jī)構(gòu)兩種方案的意見(jiàn)。由于省級(jí)機(jī)構(gòu)的改動(dòng)直接涉及地方督撫的利益，這里將主要關(guān)注各地方督撫對(duì)省級(jí)機(jī)構(gòu)改革兩種方案的意見(jiàn)。結(jié)合電復(fù)內(nèi)容，可以將地方督撫對(duì)省級(jí)機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)劃分為四類：贊成第一種方案，贊成第二種方案，折衷兩種方案，否定兩種方案（關(guān)曉紅，2013：165），如表1所示。

針對(duì)地方督撫對(duì)省級(jí)機(jī)構(gòu)改革兩種方案的意見(jiàn)，史學(xué)家的認(rèn)識(shí)并不一致（遲云飛，2013：218；關(guān)曉紅，2013：165-166；彭劍，2014；李振武，2016）。本文以督撫的電文回復(fù)內(nèi)容，尤其是督撫對(duì)方案實(shí)踐的可能性（而非主觀認(rèn)知）作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論督撫們對(duì)省級(jí)機(jī)構(gòu)改革持何種意見(jiàn)，他們?cè)陔娢闹卸疾煌潭鹊靥峒霸诟髯怨茌牭貙?shí)施相應(yīng)方案的障礙或應(yīng)滿足的前提條件：財(cái)政困難、民智未開(kāi)、人才難得、法律不備等。對(duì)于州縣一級(jí)改革，督撫們認(rèn)為地方因財(cái)政匱乏、風(fēng)氣未開(kāi)和教育水平不足等原因而難以驟然實(shí)行。由于各督撫管轄區(qū)域內(nèi)部的復(fù)雜性和不同區(qū)域間的差異性，督撫們往往結(jié)合中央集權(quán)對(duì)地方權(quán)益可能造成的損害來(lái)提供信息；在這里，皇權(quán)與地方督撫的關(guān)系對(duì)督撫們?nèi)绾巫龀龌貞?yīng)起著關(guān)鍵約束作用。在決策成員松散關(guān)系影響下，不同種類的信息被傳遞出來(lái)，影響著最高決策者的認(rèn)知。

表1：丙午地方官制改革中各督撫的意見(jiàn)分流

（二）特殊督撫與關(guān)鍵信息

各地方督撫發(fā)來(lái)了莫衷一是的電復(fù)意見(jiàn)，他們對(duì)改革決策過(guò)程的影響是存在差別的，其中張之洞是電復(fù)督撫中的絕對(duì)中心人物。25張之洞崛起于洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，是李鴻章、劉坤一去世后資歷最深的地方督撫，擔(dān)任督撫職位將近25 年，在朝廷和地方督撫中的威望可謂如日中天。作為資深的封疆大吏，張之洞的一舉一動(dòng)對(duì)地方官制改革的全局都有重要影響。他在接到厘定官制大臣的通電后，并未急于做出表態(tài)，而是在獲得多方信息后，才向厘定官制大臣復(fù)電表達(dá)自己意見(jiàn)（李細(xì)珠，2009：308）。

地方督撫在京一般都安排有坐探委員幫他們打探和傳遞消息。湖北荊宜施道陳夔麟作為張之洞選派進(jìn)京參議官制改革的道員，在1906 年10 月19 日進(jìn)京后，他便“間日一電”，給張之洞傳遞各方信息（李細(xì)珠，2012：194）。因此，張之洞獲得其他督撫對(duì)官制改革的意見(jiàn)后，在1907 年1月2 日電復(fù)厘定官制大臣，發(fā)表其對(duì)地方官制改革的意見(jiàn)，全文長(zhǎng)四千余字，對(duì)地方官制改革草案的方方面面提出不同程度的反對(duì)意見(jiàn)。2 月6日，張之洞再次致電軍機(jī)處和厘定官制大臣，專門(mén)就“司法獨(dú)立”議題發(fā)表反對(duì)意見(jiàn)。

在1 月2 日的電文中，針對(duì)省級(jí)機(jī)構(gòu)改革的兩種方案，張之洞都表達(dá)了反對(duì)意見(jiàn)。他認(rèn)為第一種方案中院司合署辦公，一來(lái)時(shí)間倉(cāng)促易導(dǎo)致草率敷衍，二來(lái)沒(méi)有大的辦公場(chǎng)所，三是同畫(huà)一稿，權(quán)責(zé)不明；而且設(shè)立高等審判廳使得行政司法各有專職尤其讓人費(fèi)解。在第二種方案中，張之洞認(rèn)為民政本屬臬司，不必改屬藩司；理財(cái)是藩司分內(nèi)之事，不必另設(shè)財(cái)政司；藩、學(xué)、臬、運(yùn)、糧、鹽、關(guān)、河各司道，權(quán)限本自分明，無(wú)須更改。在2 月6 日反對(duì)“司法獨(dú)立”電文中，張之洞指出若剝奪督撫司法裁判權(quán)，將使亂黨布滿天下，以致“本意欲創(chuàng)立憲之善政，反以暗助革命之逆謀”。26

在地方督撫們做出電復(fù)后，張之洞以“總結(jié)發(fā)言”的方式對(duì)地方官制改革方案發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)州縣一級(jí)和省級(jí)兩種方案均持全面反對(duì)態(tài)度，對(duì)厘定官制大臣提供的官制改革方案逐條批駁，認(rèn)為“官制各條，以洞愚見(jiàn)論之，似不甚與立憲關(guān)涉。竊謂宜就現(xiàn)有各衙門(mén)認(rèn)真考核，從容整理，舊制暫勿多改”。27張之洞電文送達(dá)厘定官制大臣和軍機(jī)處后，在朝廷樞臣和地方督撫間引起巨大反應(yīng)。據(jù)張之洞坐探發(fā)來(lái)的電報(bào)，京師大臣們對(duì)他的電復(fù)頗為贊同：“憲臺(tái)駁復(fù)外官官制之電，四千余言，聞王大臣深以為然”。28“我公復(fù)厘定官制大臣長(zhǎng)電，京師傳誦，欽佩同聲，政府亦極以為然”。29張之洞的復(fù)電也在一些地方督撫間引起共鳴。30如江蘇巡撫陳夔龍回電稱：“嘉言讜論，注重實(shí)際，為人所不能言，亦為人所不敢言，曷勝欽佩！方今時(shí)局艱難，騷然不靖，誠(chéng)宜統(tǒng)籌兼顧，定國(guó)是以鎮(zhèn)人心，豈能自為紛擾？公老成謀國(guó)，片言鼎重，上安宗社，下奠群生，悉于公賴之矣”。31其他如山東巡撫楊士驤、湖南巡撫岑春蓂和安徽巡撫恩銘等對(duì)張之洞的電文內(nèi)容都表示贊同（李細(xì)珠，2009：312-313）。

在地方督撫們先后發(fā)來(lái)意見(jiàn)分歧如此之大的復(fù)電后，厘定官制大臣內(nèi)部的意見(jiàn)也是莫衷一是，尤其是張之洞復(fù)電帶來(lái)的轟動(dòng)性效果，深刻影響了地方官制改革的推進(jìn)。在1907 年1 月收到督撫們的回電后，厘定官制大臣組織多次討論，但分歧太大，尤其是以載澤為首的改革派（載澤堅(jiān)持地方官制改革應(yīng)按第一種方案施行）與其他厘定官制大臣的意見(jiàn)沖突，編制館一時(shí)陷入混亂之中。據(jù)媒體披露，“其始開(kāi)議時(shí)頭緒紛紜，諸說(shuō)大半歧異，無(wú)論各省督撫宗旨不同，即承議各大臣亦意見(jiàn)各執(zhí)一詞，諸公因意見(jiàn)不合竟至拍案大呼，雖因氣氛所激，亦難免意氣用事。及各省覆電到京后，更互相委謝，甲則執(zhí)以問(wèn)乙，乙復(fù)執(zhí)以詢丁，究之皆為定見(jiàn)，而守舊者又從中撥弄，吾恐此次內(nèi)官制之發(fā)表尚勝于外官制矣”。32

后來(lái)，厘定官制大臣上奏重啟外省官制會(huì)議，并奏準(zhǔn)定于1907 年1 月12 日會(huì)議商定地方官制改革。當(dāng)日，厘定官制大臣、各部司員和各省總督選派的司道大員一起在編制館開(kāi)會(huì)商議外省官制改革，但并沒(méi)有取得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，張之洞的電文意見(jiàn)仍然起著主導(dǎo)作用。最終議定的新地方官制方案更多體現(xiàn)了張之洞電文中的意見(jiàn)，規(guī)定“督撫藩臬均仍舊制，鹽、糧、關(guān)三道不動(dòng)”，且刻意回避了建立各級(jí)審判廳的要求以及不更改督撫與府州縣的權(quán)限關(guān)系（潘鳴，2011：54）。新方案的保守性引起載澤等人的強(qiáng)烈反對(duì)，他們上奏要求兩宮太后獨(dú)斷專行：“力請(qǐng)照原意辦理，并痛詆中外大臣之因循昏聵，請(qǐng)兩宮睿謀獨(dú)斷，照第一條辦理”，結(jié)果“奉旨留中”。33

在丙午年底，編制館在擬定外省官制改革草案時(shí)，將督撫衙門(mén)“分曹理事”以及行政和司法各司其職的原則列入其中，并將草案送交總司核定處議定。34然而，此時(shí)奕劻請(qǐng)了病假，瞿鴻禨和孫家鼐則提出官制草案仍需更改，使地方官制改革方案一時(shí)難以頒布。其實(shí)，這時(shí)候，作為最高決策者的慈禧太后在知曉督撫們，尤其是張之洞的復(fù)電意見(jiàn)后，對(duì)地方官制改革的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生改變。正好在此時(shí)，御史趙啟霖上奏，以災(zāi)情導(dǎo)致民情惶懼為由，奏請(qǐng)外官改制暫緩施行。他認(rèn)為：“外省官制，各省督撫先后議復(fù)，視為窒礙者頗多，鄂省復(fù)電尤為詳盡明透。京官改制，已經(jīng)半載，仍多敷衍因循，若復(fù)更改外官，其無(wú)裨益而滋紛擾，實(shí)在意中”。35慈禧太后命令將趙啟霖的奏折下發(fā)給各衙門(mén)閱看。

時(shí)論也以為“外官官制至今尚未宣布，各侍御及各省督撫反對(duì)者頗多。現(xiàn)兩宮之意以為各省督撫現(xiàn)不贊成，大約即系利少弊多，故擬暫緩更動(dòng)”。36隨后在4 月1 日慈禧太后向厘定官制大臣下達(dá)密旨，命“將編制館撤去，改定外省官制暫緩議行，所有印信文件即行移交政治館”，37并要求各省派往京城隨同參議官制改革的司道委員各回本省銷差，丙午地方官制改革進(jìn)程被擱置。38

地方官制改革致力于調(diào)整皇權(quán)與地方督撫的權(quán)力關(guān)系，核心目標(biāo)之一是意欲收督撫之權(quán)，全中央集權(quán)之意；而各省督撫們提供的意見(jiàn)信息影響著最高決策者是否應(yīng)強(qiáng)制推行集權(quán)的抉擇。在地方官制改革中，督撫們參與決策過(guò)程的特征有：第一，各省督撫間的關(guān)系是相對(duì)松散而分立的，決定了督撫們提供的信息是非重復(fù)且有效的，督撫們的電復(fù)意見(jiàn)很大程度上代表著各省實(shí)際狀況與官制改革草案的契合程度；第二，督撫們往往從地方實(shí)際與個(gè)人利益出發(fā)來(lái)提供地方官制改革的信息，但由于督撫管轄地彼此差別較大且督撫間溝通困難，共識(shí)難以達(dá)成，出現(xiàn)信息的分異，因而形成了多種多樣圍繞地方官制改革的意見(jiàn)；第三，各省督撫對(duì)決策過(guò)程的影響不是均質(zhì)的，資歷深、威望高的督撫對(duì)地方官制改革提供的信息能在更大程度上影響最高決策者對(duì)繼續(xù)推行改革風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與判斷。

面對(duì)督撫們朝野洶洶的意見(jiàn)，皇權(quán)為何沒(méi)有強(qiáng)行推行地方官制改革方案，而是選擇擱置改革進(jìn)程，其決策邏輯是什么？本文認(rèn)為，各省督撫間的松散關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)以及他們與皇權(quán)相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系提供了差異化的信息，信息分異和模糊性程度較高。當(dāng)決策信息分散不集中，最高決策者對(duì)決定可能帶來(lái)的限制和風(fēng)險(xiǎn)是不確定的，尤其當(dāng)具有影響力的督撫發(fā)出反對(duì)信息時(shí)，統(tǒng)治者的這種不確定性被進(jìn)一步放大。面對(duì)決策信息分散給潛在決定帶來(lái)的不確定性，最高決策者只能做出暫時(shí)擱置改革的決定。因此，皇權(quán)意圖通過(guò)地方官制改革契機(jī)以實(shí)現(xiàn)集權(quán)的目的胎死腹中，地方督撫得以暫時(shí)保有其獲得的權(quán)力。

五、結(jié)語(yǔ)

本文以晚清丙午官制改革為歷史案例，利用網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)性思路解釋了在君主官僚制中，面對(duì)官僚體制的分權(quán)舉動(dòng)時(shí)，皇權(quán)為何做出截然不同的選擇，也就是嘗試回答在丙午中央官制改革中，皇權(quán)為什么否定責(zé)任內(nèi)閣制，而在地方官制改革中，皇權(quán)又向督撫妥協(xié)，做出中止改革進(jìn)程的決定這一問(wèn)題。

本文的解釋邏輯是：皇權(quán)在不同歷史時(shí)刻做出的不同抉擇取決于相應(yīng)情境下決策成員構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征，不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征限制了決策者獲取的信息。作為信息傳遞的渠道，成員的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征決定了決策信息匯聚的方向、種類、規(guī)模和分布狀態(tài)，并成為最高決策者做出選擇的依據(jù)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、信息傳遞和決策行為成為本文的解釋鏈條。研究發(fā)現(xiàn)，在中央官制改革中，決策成員互動(dòng)頻繁，形成了緊密聯(lián)結(jié)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。后來(lái)，隨著滿族勛貴和御史言官加入反對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的行列，起初以袁世凱為中心的優(yōu)勢(shì)網(wǎng)絡(luò)衰減，力量對(duì)比發(fā)生變化，反對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的信息傳遞和匯聚占據(jù)支配地位，使得慈禧太后認(rèn)為責(zé)任內(nèi)閣制的設(shè)立終將削弱皇權(quán)。最高決策者最終決定保留軍機(jī)處，責(zé)任內(nèi)閣制流產(chǎn)。在地方官制改革中，作為決策參與人員，各省督撫在空間和制度上彼此分離的狀態(tài)使得他們呈現(xiàn)松散關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)特征，突出了皇權(quán)與各省督撫的獨(dú)立關(guān)系在地方官制改革決策過(guò)程中的作用。各省督撫傳遞的信息往往體現(xiàn)了中央集權(quán)在本地實(shí)行可能遭遇困境的程度，由此匯聚成了不同的信息種類，限制了最高決策者做出單一決定的任意專斷性；尤其是特殊督撫提供的信息，使最高決策者無(wú)法預(yù)判強(qiáng)制推行改革方案可能帶來(lái)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。基于此，最高決策者只能暫時(shí)做出妥協(xié)，擱置地方官制改革的進(jìn)程。因此，不同歷史情境下不同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征決定著不同的信息傳遞過(guò)程，影響了皇權(quán)的不同抉擇。

歷史學(xué)家對(duì)丙午官制改革的進(jìn)程與結(jié)果多有分析（袁亞忠，1996；潘鳴，2011；李細(xì)珠，2012：179-204；謝紅星，2014）。在他們的分析中，決策成員間的權(quán)力斗爭(zhēng)是導(dǎo)致丙午官制改革失敗的關(guān)鍵因素。權(quán)力斗爭(zhēng)視角雖然敏銳地捕捉到官僚體制中不同派系成員的利益差別與沖突對(duì)改革結(jié)果的塑造，但它并不能解釋為何皇權(quán)在中央和地方改革過(guò)程中對(duì)官僚體制采取的不同行為，因?yàn)槿绻媸且灰载炛皖A(yù)先決定的話，我們就無(wú)法觀察到皇權(quán)的差異化選擇。由此可見(jiàn)，利益不是事先給定的，而是由實(shí)在的組織情境構(gòu)建的。在丙午官制改革中，決策參與者都盡力維護(hù)和擴(kuò)大其利益，但是他們并不總是能夠如愿以償，即使至高無(wú)上的皇權(quán)有時(shí)也不得不妥協(xié)。

雖然在中央和地方官制改革中，皇權(quán)對(duì)官僚體制的分權(quán)舉動(dòng)有著不同的抉擇，然而縱觀整個(gè)丙午官制改革的進(jìn)程，微觀網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的行為也都服從于帝國(guó)君主官僚制中更為宏大的制度邏輯，決定了官僚體制內(nèi)部成員、官僚體制與皇權(quán)的互動(dòng)以及官僚體制實(shí)現(xiàn)制度變革的可能性程度。在丙午官制改革中，集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的制度邏輯凸顯，影響了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中成員的角色、利益和行動(dòng)策略，并共同決定了官制改革的決策方向與結(jié)果。

在以君主官僚制為主要支配方式的帝國(guó)統(tǒng)治時(shí)期，皇權(quán)與官僚制雙重權(quán)力并存治國(guó)；其中皇權(quán)是最高權(quán)力，官僚制為皇權(quán)提供組織基礎(chǔ)和治理工具（周雪光，2013）。在君主官僚制的權(quán)力支配結(jié)構(gòu)中，皇權(quán)處于核心地位，皇權(quán)至高無(wú)上的地位建立在“授命于天”的天命觀基礎(chǔ)上；這一合法性基礎(chǔ)保證皇權(quán)的專斷性與任意性，意味著君主對(duì)其統(tǒng)治疆域內(nèi)的大小事宜皆能乾綱獨(dú)斷，恣意處置。然而，受制于帝國(guó)規(guī)模和漫長(zhǎng)的行政鏈條，君主不可能事必躬親，不得不依賴官僚體制來(lái)治理地方。官僚體制治理地方的權(quán)力來(lái)源于自上而下的授權(quán)，各級(jí)地方官員只是代天子司牧地方，君主享有隨時(shí)干預(yù)官僚體制常規(guī)運(yùn)作的權(quán)力，以貫徹君主的統(tǒng)治意志。雖然皇權(quán)具有凌駕于其他一切權(quán)力之上的特性，但官僚階層不是君主意志的機(jī)械執(zhí)行者；在帝國(guó)漫長(zhǎng)的統(tǒng)治歷史中，官僚階層在不同的歷史時(shí)期和條件下，形成了自身的一套運(yùn)作機(jī)制和利益偏好。一方面，官僚體制傾向于根據(jù)屬地的具體情況、官員利益取向等條件對(duì)君主意志采取非正式化、變通的方式執(zhí)行；另一方面，官僚體制通過(guò)特定的成例或規(guī)則對(duì)皇權(quán)的專斷性予以約束，如依據(jù)祖宗之法使君主不可恣意妄為。因此，在君主官僚制中，當(dāng)官僚體制嘗試突破皇權(quán)規(guī)定的治理邊界，并對(duì)皇權(quán)產(chǎn)生威脅時(shí)，皇權(quán)傾向于利用其專斷性權(quán)力干預(yù)官僚體制的運(yùn)作，以達(dá)到集權(quán)目的；而當(dāng)?shù)蹏?guó)治理陷入困境時(shí)，建立在官僚體制基礎(chǔ)上的分權(quán)又成為應(yīng)對(duì)這一困境的法寶，統(tǒng)治者傾向于下放權(quán)力和資源以激勵(lì)各級(jí)地方官僚的治理積極性。這一過(guò)程構(gòu)成了君主官僚體制中固有的集權(quán)與分權(quán)的矛盾關(guān)系。在丙午中央和地方官制改革中，集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的制度邏輯在不同維度上得到體現(xiàn)，皇權(quán)的不同抉擇恰恰是對(duì)集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的刻畫(huà)與體現(xiàn)。

在中國(guó)君主官僚制歷史中，觀察皇權(quán)與官僚體制的關(guān)系離不開(kāi)兩條重要且緊密相關(guān)的線索：皇權(quán)與相權(quán)的關(guān)系和中央與地方的關(guān)系，集權(quán)與分權(quán)的矛盾始終內(nèi)在于這兩對(duì)關(guān)系中。丙午中央和地方官制改革分別反映了皇權(quán)和相權(quán)、中央（皇權(quán)）和地方的集權(quán)與分權(quán)的矛盾關(guān)系。在中央官制改革中，責(zé)任內(nèi)閣制成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)，也是判斷此次官制改革能否實(shí)現(xiàn)制度變革的關(guān)鍵設(shè)置。無(wú)論是厘定官制大臣圍繞責(zé)任內(nèi)閣制設(shè)立的爭(zhēng)論，還是御史言官們?cè)谧嗾壑薪幌鄰椬嗟膬?nèi)容，其行為邏輯背后體現(xiàn)的恰恰是集權(quán)與分權(quán)的矛盾關(guān)系。誠(chéng)如清廷在官制改革上諭中提及，官制改革是為實(shí)現(xiàn)“大權(quán)統(tǒng)一朝廷”的集權(quán)目的，希望通過(guò)君權(quán)的統(tǒng)一來(lái)挽救風(fēng)雨飄搖的王朝統(tǒng)治。當(dāng)在方案中提出裁撤軍機(jī)處，成立責(zé)任內(nèi)閣制時(shí)，其目的是欲仿照君主立憲體制來(lái)調(diào)整皇權(quán)和官僚體制原有的權(quán)力分配格局。但是，在皇權(quán)眼中，這是官僚體制對(duì)一統(tǒng)皇權(quán)的分離傾向，是對(duì)皇權(quán)的威脅，皇權(quán)轉(zhuǎn)而利用專斷權(quán)力打斷官僚制的分權(quán)沖動(dòng)，責(zé)任內(nèi)閣制流產(chǎn)也就在情理之中。

地方官制改革調(diào)整的主要是皇權(quán)和地方督撫的權(quán)限關(guān)系。當(dāng)時(shí)，地方督撫作為相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力系統(tǒng)對(duì)中央的離心傾向越來(lái)越明顯，督撫自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大蠶食了皇權(quán)對(duì)地方事務(wù)的專斷性?；蕶?quán)期冀借助地方官制改革來(lái)實(shí)現(xiàn)皇權(quán)對(duì)官僚體制的規(guī)訓(xùn)。對(duì)地方督撫而言，同樣希望在改革中將已經(jīng)獲得的各種實(shí)質(zhì)性權(quán)力確定下來(lái)，以保證地方官僚階層的利益和地方治理的有效性。在地方官制改革決策中，當(dāng)回復(fù)厘定官制大臣電文時(shí)，絕大部分督撫并未直接反對(duì)官制改革的各項(xiàng)議程，而是強(qiáng)調(diào)屬地的現(xiàn)實(shí)條件難以滿足改革方案的要求，要求緩行或在其他省份先行試辦。地方官制改革是得到君主授權(quán)的，代表著皇權(quán)的專斷性。既然官僚體制的權(quán)力合法性基礎(chǔ)來(lái)源于君主授權(quán)，直接反對(duì)中央提出的方案并非最佳選擇，任何直接且毫無(wú)理?yè)?jù)的反對(duì)意見(jiàn)都可能被解讀為督撫權(quán)力對(duì)君主意志的背離。相反，地方督撫們往往利用分權(quán)的邏輯——如何保證地方治理的有效性——迂回提出不同意見(jiàn)，確保在形式集權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)真正的分權(quán)。在集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系作用下，督撫們?cè)诘胤焦僦聘母镏行纬闪硕喾N分立意見(jiàn)，決策共識(shí)無(wú)法建立起來(lái)，最終使得皇權(quán)做出擱置改革的決定。

因此，集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的演化邏輯并不是一成不變的，在不同的歷史情境下具有不同的效應(yīng)。換句話說(shuō)，君主的集權(quán)并不是每次都能如愿以償，而官僚體制也不是每一次都束手無(wú)策。集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的制度邏輯對(duì)君主官僚制運(yùn)作過(guò)程的影響，不能簡(jiǎn)單地理解為皇權(quán)與官僚體制之間的零和博弈，而是隨著君主專斷性權(quán)威與官僚體制實(shí)質(zhì)性權(quán)力間相對(duì)力量的變化而有所不同。在丙午中央官制改革中，皇權(quán)選擇利用其專斷性權(quán)力打斷官僚體制的制度化過(guò)程，導(dǎo)致責(zé)任內(nèi)閣制流產(chǎn)。然而在地方官制改革中，面對(duì)地方官僚體制的實(shí)質(zhì)性分權(quán)舉動(dòng)，皇權(quán)并未利用其專斷性權(quán)力強(qiáng)制推行，而是選擇暫時(shí)妥協(xié)，使得地方官制改革被擱置。最高決策者的行為都在遵循集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系的演化邏輯。

跳出丙午官制改革的歷史個(gè)案，我們可以看到晚清以降，隨著統(tǒng)治和社會(huì)危機(jī)不斷加深，維新與守舊、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、改革與革命的關(guān)系在這一情境下相互交織，各類制度處在不斷廢棄、調(diào)整、革新與創(chuàng)造中。在這樣的歷史背景下，清政府也希冀通過(guò)對(duì)既有制度的變革來(lái)呼應(yīng)新環(huán)境的挑戰(zhàn)。然而，清廷的種種自我改良并未能夠挽救帝國(guó)命運(yùn)，統(tǒng)治者重塑治理能力的努力不斷遭遇失敗并最終在這一循環(huán)失敗中走向帝國(guó)崩潰，丙午官制改革只是其中一例。在分析官制改革的歷史過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)部任何嘗試制度變革的努力都必然受到組織環(huán)境中多重力量的制約。如果將君主官僚制作為一種在帝國(guó)統(tǒng)治歷史上運(yùn)作成熟的制度，那么它具有不同的面向與層次，并決定了帝國(guó)能夠?qū)崿F(xiàn)制度變革的程度。

首先，君主官僚制的成員是嵌入特定關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的，他們的行為很大程度上受制于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這樣的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)既可能凝結(jié)于君主官僚制中的正式權(quán)威關(guān)系與非正式關(guān)系，也有可能因特定歷史情境而興起、流動(dòng)與衰退，兩者之間相互交織，相互影響，共同構(gòu)成君主和官僚階層的行為基礎(chǔ)。與此同時(shí)，行動(dòng)者的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是具有歷史情境性的，不同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)行為的影響是不同的。因此，君主在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響下對(duì)官僚體制采取不同的回應(yīng)行為。在這個(gè)層次上，君主官僚制對(duì)組織制度變革的影響是一種即時(shí)性影響，視具體歷史情境而定。

其次，當(dāng)我們考慮君主官僚制對(duì)帝國(guó)制度變革的影響時(shí)，也是對(duì)這一制度更深層次涵義的挖掘。通過(guò)丙午官制改革的案例，可以聯(lián)系到這樣一種歷史現(xiàn)象：在中華帝國(guó)統(tǒng)治歷史上，官僚體制扮演著無(wú)可替代的角色，并且官僚體制在歷朝歷代都有所損益。然而，官僚體制的基本功能和權(quán)力關(guān)系并沒(méi)有發(fā)生任何根本性的改變，歷史上任何這方面的改革嘗試最后都難免陷入夭折。就丙午官制改革來(lái)說(shuō)，其改革意圖與君主官僚制內(nèi)在邏輯的沖突尤為劇烈，因?yàn)榻⒃诜ɡ硇突A(chǔ)上的科層官僚制與建立在君主授權(quán)基礎(chǔ)上的官僚體制在權(quán)力支配方式上存在著根本性的沖突，其沖突的根源是兩種不同合法性基礎(chǔ)的差異。在君主官僚制的合法性基礎(chǔ)及其支配方式下，皇權(quán)與官僚體制的區(qū)隔將是例外結(jié)果，官僚體制在皇權(quán)基礎(chǔ)上的反復(fù)再生才是常規(guī)秩序。也正是在這個(gè)意義上，皇權(quán)在丙午官制改革中對(duì)官僚體制分權(quán)舉動(dòng)采取截然不同的行為選擇，恰恰是對(duì)君主官僚制制度邏輯的最好注解。因此，在這個(gè)層次上，君主官僚制的制度具有一種更深層次類似文化圖式的意義與功能，它對(duì)帝國(guó)制度變革的影響是更具有決定性的，體現(xiàn)在不同的歷史情境中，并貫穿整個(gè)帝國(guó)統(tǒng)治的歷史。

君主官僚制的不同層次決定了帝國(guó)制度變革的不同方向。如果僅僅考慮帝國(guó)治理的制度邏輯（集權(quán)與分權(quán)矛盾關(guān)系）對(duì)制度變革后果的影響，那么我們就無(wú)法回答皇權(quán)為什么在不同歷史時(shí)刻會(huì)有不同的行為抉擇。但如果我們僅僅考慮官僚體制的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)成員行為策略與模式的影響，那么我們就無(wú)法理解組織內(nèi)部成員多面向的行為策略是如何受到整體性制度環(huán)境影響的。因此，在繼續(xù)深入推進(jìn)國(guó)家治理的相關(guān)研究時(shí)，不能僅僅停留在宏觀制度環(huán)境層面上，應(yīng)該超越正式組織與制度，深入到組織成員事實(shí)性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中去，思考如何將微觀與宏觀層次統(tǒng)合起來(lái)，如此我們才能更加深刻地理解國(guó)家治理的種種興衰榮辱。

本文的局限同樣明顯。當(dāng)我們嘗試用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的思路去解釋丙午官制改革中皇權(quán)對(duì)官僚體制分權(quán)的差異化抉擇時(shí)，不得不面對(duì)理論與歷史經(jīng)驗(yàn)資料的張力。實(shí)質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)分析要求網(wǎng)絡(luò)中所有個(gè)體發(fā)生聯(lián)結(jié)的方式和個(gè)體在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的具體位置，對(duì)數(shù)據(jù)資料的要求是很高的。然而，受限于現(xiàn)有歷史資料，文章在呈現(xiàn)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)如何塑造行動(dòng)的分析過(guò)程中難免陷入資料難以支撐理論概念，而理論概念亦難以統(tǒng)合經(jīng)驗(yàn)資料的困境，尤其是缺乏不同成員在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中如何互動(dòng)的歷史資料，比如中央官制改革中，鐵良、瞿鴻禨如何動(dòng)員御史言官，以及地方官制改革中督撫與厘定地方官制大臣的互動(dòng)等這些資料都無(wú)法得到呈現(xiàn)。完整的網(wǎng)絡(luò)分析應(yīng)包含網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)動(dòng)力兩部分，而文章只能在既有資料基礎(chǔ)上呈現(xiàn)大致網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的特征，嘗試在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、信息溝通和皇權(quán)抉擇差異中做出解釋，對(duì)網(wǎng)絡(luò)動(dòng)力的分析是不充分的。在明晰文章分析局限的同時(shí)，本文希望提供一個(gè)史料研究和社會(huì)科學(xué)研究相結(jié)合的有益嘗試，但如何在理論、方法和史料三者間平衡仍需要不斷探索。

注釋：

①在中央官制改革過(guò)程中，直接參與官制編纂的地方督撫只有直隸總督袁世凱。雖然在厘定官制上諭中，命端方（兩江總督）、張之洞（湖廣總督）、升允（陜甘總督）、錫良（四川總督）、周馥（閔浙總督）、岑春煊（兩廣總督）選派司道大員進(jìn)京隨同參議官制改革，但鑒于中央官制改革與地方督撫利益并不直接相關(guān)，除端方外，其他督撫并未積極參與中央官制改革的決策過(guò)程。

②如果考慮編制館中負(fù)責(zé)官制改革方案起草、評(píng)議、考定和審定各課的辦事人員，以袁世凱為中心的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則更加緊密與龐大，因?yàn)榇蟛糠洲k事人員都是袁世凱的親信。

③據(jù)歷史資料記載，早在奕劻入選軍機(jī)處時(shí)，袁世凱就派人與奕劻結(jié)交，且常常賄賂奕劻以換取他在朝中對(duì)自己的支持。參見(jiàn)佐藤鐵治郞：《一個(gè)日本記者筆下的袁世凱》，天津古籍出版社2005 年版，第185 頁(yè)；劉厚生：《張謇傳記》，上海書(shū)店，1985 年影印本，第127—128頁(yè)。另?yè)?jù)記載，奕劻、載振和那桐等一起賣(mài)官鬻爵，時(shí)人稱之為“老慶記公司”，參見(jiàn)許指嚴(yán)：《十葉野聞》，載榮孟源、章伯鋒（主編）：《近代裨?！返?1 輯，成都：四川人民出版社1985年版，第116—117頁(yè)。

④端方是出洋考察憲政的成員，回國(guó)后他積極奔走，四下聯(lián)絡(luò)袁世凱、載澤、戴鴻慈和各地方督撫鼓吹憲政，并著述闡明改革官制作為立憲基礎(chǔ)的重要性，是中央官制改革的重要參與者。

⑤雖然《奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》由端方、戴鴻慈聯(lián)名上奏，其實(shí)際主持者為袁世凱。據(jù)御史趙炳麟記載，“載澤等回京，端方留津，與直隸總督袁世凱會(huì)議政治，端方自外洋回國(guó)寓天津北洋大臣署，與袁世凱商議改政，世凱主張先組責(zé)任內(nèi)閣，俟政權(quán)統(tǒng)歸內(nèi)閣再酌量開(kāi)國(guó)會(huì)，令幕賓張一鏖、金邦平為疏，使端方回京上之”（趙炳麟，1969：611）。

⑥以軍機(jī)處為主的六部制度主要對(duì)應(yīng)清帝國(guó)內(nèi)地十八省的統(tǒng)治，帝國(guó)對(duì)邊疆地區(qū)的統(tǒng)治并不同于內(nèi)地，而是有一套相對(duì)獨(dú)立的治理系統(tǒng)，這與清帝國(guó)的多元性質(zhì)有關(guān)。

⑦時(shí)人多有記載，袁世凱贊成責(zé)任內(nèi)閣是希望利用責(zé)任內(nèi)閣來(lái)限制君權(quán)，鞏固擴(kuò)大自己的權(quán)力，因?yàn)樗谖煨缱兎ㄖ械米锪斯饩w帝，擔(dān)心慈禧太后去世后，光緒帝大權(quán)獨(dú)攬，對(duì)自己不利，故極力主張責(zé)任內(nèi)閣制。如趙炳麟記載，“世凱因戊戌之變與上有隙，慮上一旦復(fù)權(quán)，禍生不測(cè)，冀以內(nèi)閣代君主，己可總攬大權(quán)，自為帝制，入京堅(jiān)持之”。李細(xì)珠：《論清末預(yù)備立憲時(shí)期的責(zé)任內(nèi)閣制》，載朱誠(chéng)如、王天有（主編）：《明清論叢》第8 輯，北京：紫禁城出版社2008年版，第3頁(yè)。

⑧《京師近信》，載《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初三日（1906年9月20日），第2版。

⑨據(jù)報(bào)道：“鐵（良）自揣總理必歸慶邸，若自己要戶部，則失副總理，若要副總理，則失戶部。蓋現(xiàn)下軍機(jī)兵權(quán)財(cái)政握于一人之手，若實(shí)行改變，則自己止可得一而必失二，于是極力與慶、袁反對(duì)，實(shí)自計(jì)利害之心過(guò)勝耳”。《京師近信》，載《時(shí)報(bào)》光緒三十二年九月十二日（1906年10月29日），第2版。

⑩《各大臣對(duì)于改革官制之意見(jiàn)》，載《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月十三日（1906年9月30日），第3版。

11 《面諭樞臣盡心王事》，載《申報(bào)》光緒三十二年九月十二日（1906年10月29日），第3版。

12 “進(jìn)步黨”與“反對(duì)黨”的對(duì)立在政務(wù)處大臣加入討論后進(jìn)一步深化。兩宮太后見(jiàn)官制改革遲遲難以抉擇，遂讓官制編纂大臣會(huì)同會(huì)辦政務(wù)處（為推動(dòng)清末新政而設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)）大臣共同協(xié)商，但這一決定進(jìn)一步加深了兩方對(duì)立。責(zé)任內(nèi)閣制的提議得罪了以醇親王載灃為核心的滿族勛貴，因?yàn)樵绖P倡議設(shè)立勛貴院，將無(wú)行政職責(zé)的宗室王公貝子將軍置于其內(nèi)，無(wú)事不得干預(yù)行政。由此，醇親王載灃加入反對(duì)勢(shì)力一方。起初以袁世凱為中心的支配網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步被削弱，“進(jìn)步黨”與“反對(duì)黨”兩方處于平衡狀態(tài)。

13 御史言官對(duì)官制改革上奏發(fā)表意見(jiàn)最早可追溯到御史江春霖在1906 年9 月14 日上奏《清除官制十二弊折》。但自10 月初開(kāi)始，御史們圍繞立憲與官制改革的奏折突然增多，直到總司核定大臣將厘定中央各衙門(mén)官制的奏折進(jìn)呈前夕。沈云龍（主編）：《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，臺(tái)北：文海出版社1981 年版。其中收錄了這一時(shí)期御史翰林等官員圍繞丙午中央官制改革的上奏折。

14 都察院是明清時(shí)期的官署名，由前代的御史臺(tái)發(fā)展而來(lái)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)察百官，審核刑案等，是明清時(shí)期官僚體制的重要組成部分。清朝時(shí)期，執(zhí)掌都察院工作為左都御史，又稱都察院總憲。

15 中國(guó)第一歷史檔案館（編）：《光緒朝朱批奏折》第22輯，北京：中華書(shū)局1996年版，第779頁(yè)。

16 《京師近事之里面》，載《時(shí)報(bào)》光緒三十二年十月初九日（1906年11月24日），第1版。

17 《御史趙炳麟奏立憲有大臣陵君郡縣專橫之弊并擬預(yù)備立憲六事折》，載沈云龍（主編）：《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，第124頁(yè)。

18 《記改革官制之最近見(jiàn)聞》，載《時(shí)報(bào)》光緒三十二年九月二十四日（1906年11月10日），第1版。

19 《裁定奕劻等覆擬中央各衙門(mén)官制》，載沈云龍（主編）：《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，第471頁(yè)。

20 《新官制事宜三制·內(nèi)閣軍機(jī)處》，載《申報(bào)》光緒三十二年十月初三日（1906年11月18日），第2版。

21 《川陜兩總督不以所改官制為然》，載《申報(bào)》光緒三十二年九月十三日（1906年10月30日），第3版。

22 《著奕劻等續(xù)訂各省官制并會(huì)商督撫籌議預(yù)備地方折》，載故宮博物院明清檔案部（編）：《清末籌備預(yù)備立憲檔案史料》上冊(cè)，北京：中華書(shū)局1979 年版，第472頁(yè)。

23 電文的全文見(jiàn)侯宜杰整理的《清末督撫答復(fù)厘定地方官制電稿》中的《厘定官制大臣致各省督撫通電》，載莊建平（主編）：《近代史資料文庫(kù)》第1 卷，上海書(shū)店出版社2009年版，第388—390頁(yè)。

24 突出地方督撫在空間分布和制度設(shè)置上彼此分隔并不否定督撫間可能存在的非正式個(gè)人關(guān)系，尤其是同年、同鄉(xiāng)、同誼等非正式關(guān)系。但在地方官制改革決策中，中央皇權(quán)與各地方督撫的關(guān)系（地方督撫對(duì)管轄地利益的優(yōu)先性）對(duì)決策過(guò)程有著支配性影響，地方督撫主要基于管轄地實(shí)際和自身利益對(duì)中央集權(quán)行為做出反應(yīng)。

25 在丙午官制改革中，袁世凱和端方也是地方督撫中的中心人物，但是在地方督撫的復(fù)電中，袁世凱和端方并未公開(kāi)做出回復(fù)（袁世凱沒(méi)有對(duì)編制館做過(guò)正式表態(tài)，但是據(jù)當(dāng)時(shí)報(bào)紙披露，袁世凱向編制館遞交過(guò)條陳，而具體內(nèi)容現(xiàn)在不得而知）。袁世凱沒(méi)有復(fù)電，史學(xué)界大多強(qiáng)調(diào)袁世凱與張之洞的權(quán)力斗爭(zhēng)因素，因?yàn)槭〖?jí)改革方案據(jù)說(shuō)是袁世凱提議的，因此張之洞的復(fù)電是對(duì)袁世凱勢(shì)力的打擊；也有的強(qiáng)調(diào)袁世凱未復(fù)電是對(duì)地方官制改革方案的消極對(duì)抗。

26 《致軍機(jī)處、厘定官制大臣、天津袁宮?！?，載《張之洞全集》第11 冊(cè)，石家莊：河北人民出版社1998 年版，第9576—9577頁(yè)。

27 參見(jiàn)侯宜杰整理的《清末督撫答復(fù)厘定地方官制電稿》中的《湖廣總督來(lái)電》，載莊建平（主編）：《近代史資料文庫(kù)》第1卷，第421頁(yè)。

28 《丙午十一月二十五日天津張委員來(lái)電》，載《張之洞存各處來(lái)電》第83 函，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所圖書(shū)館藏，甲182/185。

29 《丙午十二月十二日京吳太史來(lái)電》，載《張之洞存各處來(lái)往電稿》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所圖書(shū)館藏，甲182/442。

30 張之洞在電復(fù)厘定官制大臣的同日，也將電文分別發(fā)給各省督撫，以征求他們的意見(jiàn)。

31 《丙午十一月二十二日蘇州陳撫臺(tái)來(lái)電》，載《張之洞存各處來(lái)電》第83 函，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所圖書(shū)館藏，甲182/185。

32 《意見(jiàn)分歧》，載《大公報(bào)》光緒三十三年正月十一日（1907年2月23日），第4版。

33 《澤公力主改外官制》，載《大公報(bào)》光緒三十二年十二月二十二日（1907年2月4日），第3版。

34 據(jù)報(bào)道，分曹理事和行政司法分立原則能夠加入這一次草案中主要得益于袁世凱控制下的編制館，雖然袁世凱在地方官制改革中不在臺(tái)前活躍，但仍通過(guò)編制館的成員對(duì)地方官制改革施加影響?！段鲌?bào)紀(jì)中國(guó)厘定外省官制之辦法》，載《申報(bào)》光緒三十三年正月十四日（1907年2月26日），第3版。

35 《丁未二月十七日京陳道來(lái)電》，載《張之洞存各處來(lái)電稿》第1 函，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所圖書(shū)館藏，甲182/444。

36 《外官官制更動(dòng)》，載《京華報(bào)》光緒三十三年三月初五日（1907 年4 月17 日），轉(zhuǎn)引自李細(xì)珠：《張之洞與清末新政研究》。

37 《電一》，載《申報(bào)》光緒三十三年二月二十日（1907 年4月2日），第2版。

38 雖然官制編制館被撤銷，地方官制改革暫時(shí)停滯，但朝廷推行地方官制改革的力量并未就此偃旗息鼓，而是通過(guò)各種方式試圖重新開(kāi)議地方官制改革。1907 年5 月岑春煊、徐世昌先后上奏請(qǐng)改外省官制，地方官制改革重新提上議事日程。