容 志

目前全球有54%的人口生活于城市，80%以上的GDP由城市創(chuàng)造，城市的繁榮發(fā)展對于全球經(jīng)濟增長和社會健康穩(wěn)定至關(guān)重要。但與此同時，全球性氣候變化異常和公共衛(wèi)生風(fēng)險增高也暴露了城市的諸多脆弱性，給城市安全和人民的生命健康帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了提升全球應(yīng)對重大風(fēng)險的能力，聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》明確將建設(shè)“包容、安全、韌性和可持續(xù)的城市”列為重要目標(biāo)之一，并提出到2030年在所有國家加強包容和可持續(xù)的城市建設(shè)。[1]2013年洛克菲勒基金會創(chuàng)立“全球100個韌性城市”項目，旨在支持全球城市制定韌性規(guī)劃、應(yīng)對各類自然災(zāi)害和社會經(jīng)濟挑戰(zhàn)。可以說，韌性和韌性城市正快速成為全球?qū)W術(shù)界和實務(wù)界共同關(guān)注的熱點話題。

新型冠狀病毒肺炎是近百年來人類遭遇的影響范圍最廣的全球性大流行病，對全世界來說是一次嚴(yán)重危機和嚴(yán)峻考驗。由于人口密度高、社會交往頻繁和流動性大等特點，城市特別是大城市往往容易成為疫情的重災(zāi)區(qū)，如我國武漢、北京、廣州、南京、揚州等地相繼出現(xiàn)聚集性病例，城市平穩(wěn)運行受到不同程度的影響。一方面，這些城市在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下快速響應(yīng)、全面動員和學(xué)習(xí)改進，不僅有效阻斷了病毒傳播鏈條，且在精準(zhǔn)防控、統(tǒng)籌平衡上積累了豐富經(jīng)驗，表現(xiàn)出了較強的城市韌性；另一方面，疫情期間城市治理也暴露出若干短板和不足，常態(tài)管理和非常態(tài)管理都有一些教訓(xùn)需要吸取。特別是對于傳統(tǒng)的城市化道路以及未來發(fā)展路徑，我們亟須進一步深入反思。2020年3月，習(xí)近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時要求“加快補齊治理體系的短板和弱項，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線”，且明確指出，“要著力完善城市治理體系。城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”。[2]因此，如何從城市治理的角度總結(jié)疫情防控的正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)；如何將韌性的思想和理論應(yīng)用于應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的城市治理之中，進而在經(jīng)驗學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上進一步提升城市應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力，建設(shè)具有強大衛(wèi)生安全韌性的城市；如何走出具有中國特色的、以人為本、健康持續(xù)的城市現(xiàn)代化治理新路；這些對處于快速城市化進程的中國來說無疑是重要的時代課題。

一、復(fù)合韌性：城市韌性理論的核心內(nèi)涵

學(xué)術(shù)界已有不少關(guān)于韌性城市的研究文獻，但對于韌性、韌性城市、城市韌性等核心概念的內(nèi)涵及其構(gòu)成還缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識和把握。究其原因：一是學(xué)科之間的差異。韌性概念起源于物理學(xué)、心理學(xué)，后來逐漸被引入到生物學(xué)以及社會科學(xué)領(lǐng)域。雖然我們一般將韌性視為物體或系統(tǒng)抵抗外力沖擊、維持基本功能的屬性和能力，但由于學(xué)科研究傳統(tǒng)不同，以及研究對象的區(qū)別，對這種性質(zhì)和能力的具體理解還有很大差異，特別是當(dāng)應(yīng)用于人及社會情境時分歧更加巨大，部分學(xué)者甚至認(rèn)為“韌性”概念約等于某種“隱喻”(metaphor)[3],雖然具有一定啟發(fā)性，但又難以操作和量化。二是城市系統(tǒng)高度復(fù)雜。一方面風(fēng)險事件的突發(fā)性、復(fù)合性和不確定性特征越來越明顯，新興風(fēng)險的發(fā)展和演化還需要深入研究；[4]另一方面，城市作為最復(fù)雜和龐大的社會巨系統(tǒng)，其運行的很多特征和規(guī)律，特別是與重大風(fēng)險之間的互動反饋還不為人們所了解和掌握。而且，針對不同的致災(zāi)因子和災(zāi)害事件，城市韌性的表現(xiàn)又具有很大差異，這就更加制約了有關(guān)討論的深入。

縱觀近半個世紀(jì)以來國際學(xué)術(shù)界的研究可以發(fā)現(xiàn)，人們對“韌性”的理解和把握既圍繞著事物的“形態(tài)—結(jié)構(gòu)—功能”展開，也隨著研究對象的改變而變化。起初，在以物體為研究對象時，人們認(rèn)為，如果在外力沖擊下物體的基本結(jié)構(gòu)形態(tài)和功能不發(fā)生根本改變，或者改變后能夠快速恢復(fù)，那么就可以說該物體是具有韌性的。這種觀點逐漸成為傳統(tǒng)的靜態(tài)平衡范式，它強調(diào)物體或系統(tǒng)受到擾動后保持原狀或快速恢復(fù)原狀的能力，功能恢復(fù)得越快，系統(tǒng)的韌性越強。這一范式適用于線性的、守恒的系統(tǒng)，比如基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等，因此也被稱為“工程韌性”“靜態(tài)韌性”。后來，霍林(Holling)等人在觀察生態(tài)系統(tǒng)的演變后提出，復(fù)雜生命系統(tǒng)本身就在不斷變化，所謂的“恢復(fù)”往往不可能完全回到過去，而是達到一種新的穩(wěn)定形態(tài)，只要系統(tǒng)能夠適應(yīng)環(huán)境變化并不發(fā)生顛覆性改變，即被視為具有韌性。這種理解催生了韌性的第二種范式，即多穩(wěn)定態(tài)平衡論。在這里，“韌性”被界定為系統(tǒng)受到?jīng)_擊后吸收干擾、結(jié)構(gòu)重組以保持其基本結(jié)構(gòu)、功能、關(guān)鍵識別特征以及反饋機制不發(fā)生根本性變化的能力。[5]相比工程韌性的“恢復(fù)”觀，這一視角強調(diào)了多平衡點和多穩(wěn)定形態(tài)的可能，特別是系統(tǒng)對外在干擾的適應(yīng)；甚至是以干擾為起點進行適應(yīng)性重組，最后演進為更高級的系統(tǒng)。岡德森(Gunderson)和霍林(Holling)提出的“嵌套的適應(yīng)更新循環(huán)”模型正是對復(fù)雜系統(tǒng)的這種“演進韌性”“動態(tài)韌性”特征的簡略化概括與描述。[6]

當(dāng)討論對象變成人類社會時，學(xué)者們又提出了社會—生態(tài)系統(tǒng)(the sociolect-ecological system or SES)論。特納(Turner)等人認(rèn)為，社會從本質(zhì)上講是一個“人類—環(huán)境耦合系統(tǒng)”，不僅具有自然屬性，更具有較強的社會交互反饋能力，因此其韌性具有多穩(wěn)定態(tài)、適應(yīng)性和生態(tài)耦合性等屬性。社會能夠通過一系列主動和被動行為來應(yīng)對和適應(yīng)外來沖擊與變化，并且外在壓力越大，社會結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)越復(fù)雜，則這種適應(yīng)行動所涉及的維度必然越多，經(jīng)濟、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的相互作用就越頻繁。根據(jù)這一思路，學(xué)者們從更長周期的視角討論了人類因應(yīng)災(zāi)害的各種社會性適應(yīng)和演進，諸如社會學(xué)習(xí)與社會記憶、制度與組織的適應(yīng)能力、轉(zhuǎn)換能力和學(xué)習(xí)能力等因素在社會韌性建構(gòu)中的作用和方式。[7]從本質(zhì)上說，所謂的社會—生態(tài)系統(tǒng)韌性仍然從屬于多穩(wěn)定態(tài)平衡的范疇，在理論框架上并未突破動態(tài)韌性的范式。

當(dāng)我們討論城市韌性問題時，也必須首先厘清這個研究對象的特點，并根據(jù)其系統(tǒng)特征來分析界定韌性的內(nèi)涵。因為無論是相比于生態(tài)系統(tǒng)還是社會系統(tǒng)，城市都是更為復(fù)雜、動態(tài)、重疊和嵌套的巨系統(tǒng)。一是城市化推動要素聚集，規(guī)模和密度的提高必然導(dǎo)致暴露性、敏感性增強，保護難度隨之增加，一旦發(fā)生災(zāi)害事件，緊急疏散和安置救援的難度都很大。二是隨著現(xiàn)代技術(shù)廣泛運用，城市要素和子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)度、重疊度和依存度增大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)和機制復(fù)雜，局部失靈和崩潰會迅速造成連鎖效應(yīng)，甚至導(dǎo)致城市坍塌，這是簡單系統(tǒng)所不具備的重要特征。三是人類社會不同于純粹自然生態(tài)系統(tǒng)，人具有主觀意識和行動偏好，在社會與沖擊壓力之間會形成互動反饋，因此其作為一個整體的韌性也必然不同于單純的生態(tài)韌性。

僅從基本要素來看，除了非人類構(gòu)造的自然生態(tài)系統(tǒng)和人類互動形成的社會系統(tǒng)之外，城市還包括人類建設(shè)的各類構(gòu)筑物系統(tǒng)，包括道路、橋梁、防汛堤壩、地下水渠等各類基礎(chǔ)設(shè)施，以及房屋、高樓等各類建筑物等。構(gòu)筑物系統(tǒng)本身是人類活動的產(chǎn)物，也是人類進一步開展各類生產(chǎn)生活活動、提高生活質(zhì)量的基礎(chǔ)，在一定的時間和空間下還可以成為抵御各類災(zāi)害、降低暴露敏感度的屏障。例如，物理形態(tài)上的社區(qū)是由一定城市空間范圍內(nèi)的居住、商業(yè)、服務(wù)和交通設(shè)施所形成的整體性組合。這一物理載體所形成的城市空間形態(tài)與通風(fēng)環(huán)境、公共衛(wèi)生環(huán)境甚至疾病傳播有著直接而密切的關(guān)系。研究證明，過高密度的城市形態(tài)不利于城市通風(fēng)，難以防止含有病毒的氣溶膠和其他污染物在室外空間聚集并促進其消散。[8]另外，公共服務(wù)設(shè)施配置直接決定了社區(qū)中的人們是否能方便、快速獲得這些公共產(chǎn)品與服務(wù)，然后進一步影響人們抵御突發(fā)風(fēng)險傷害的能力。

除此之外，隨著社會的不斷進步發(fā)展，城市的連接和運轉(zhuǎn)還離不開以信息流動為基礎(chǔ)的社會溝通，因此互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)深刻融入社會生活并塑造著城市運行形態(tài)。[9]在富有適應(yīng)性的技術(shù)和組織系統(tǒng)中，信息往往是最為重要的資源。[10]古德曼(Goodman)等學(xué)者都一致認(rèn)同良好的溝通對于社區(qū)韌性和能力至關(guān)重要。同時，信息不僅是社會子系統(tǒng)得以運行的基礎(chǔ)，還可以同自然、構(gòu)筑物系統(tǒng)相連，甚至發(fā)揮著基礎(chǔ)性的支撐作用。

因此，在現(xiàn)有的“社會—生態(tài)系統(tǒng)”的基礎(chǔ)上，我們可以將城市理解為更加復(fù)雜的“自然—構(gòu)筑物—社會—信息”四元耦合型系統(tǒng)。這一系統(tǒng)的韌性必然是四元要素綜合的、結(jié)構(gòu)化的產(chǎn)物，我們將之稱為“復(fù)合韌性”，其內(nèi)涵可以從三個方面來理解和把握：

首先，從本質(zhì)來說，城市韌性顯然兼具靜態(tài)韌性和動態(tài)韌性雙重屬性。一方面，由于構(gòu)筑物所形成的基本安全屏障的存在和需求，靜態(tài)韌性是城市應(yīng)對災(zāi)害的一個重要方面，我們不可能在強調(diào)多重平衡/不平衡的穩(wěn)定態(tài)的同時就忽視或否定穩(wěn)定平衡狀態(tài)，也不能在強調(diào)適應(yīng)性的同時就放棄“恢復(fù)”這一核心概念及其價值。在一定的時空內(nèi)，靜態(tài)平衡范式并非已經(jīng)完全過時。[11]另一方面，從長時段來看，經(jīng)過多次災(zāi)害沖擊后的城市，也具有不斷學(xué)習(xí)、調(diào)整甚至重組的趨勢。正所謂“適者生存”，適應(yīng)環(huán)境變化的能力是個體、組織和生態(tài)系統(tǒng)的韌性的重要體現(xiàn)和內(nèi)容。適應(yīng)往往意味著無法回到初始狀態(tài)，而是達到一種新的平衡。事實上，從長周期看，環(huán)境的變化甚至巨變都是不可避免、難以抗拒的，因此，不斷學(xué)習(xí)和調(diào)整以提高適應(yīng)能力，實際上就是韌性得以增長的主要路徑和方式。

其次，從建構(gòu)來說，城市韌性是自然、構(gòu)筑物、社會和信息四大基礎(chǔ)系統(tǒng)的韌性的綜合性、結(jié)構(gòu)性集成。“復(fù)合系統(tǒng)”(complicated system)與“復(fù)雜系統(tǒng)”(complex system)有很大差異，前者內(nèi)部的組成要素之間保持著一定程度的獨立性，而后者內(nèi)部要素之間的依賴性更強，所以移除個別要素可能對后者造成巨大的系統(tǒng)性傷害。因此，區(qū)別于一般的物體和組織，城市系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)不僅依賴于子系統(tǒng)的正常運行，更強調(diào)它們之間的協(xié)同聯(lián)動。耦合系統(tǒng)的韌性必然不是簡單的物理層面、社會層面的韌性，而是所有這些子系統(tǒng)及其相互耦合嵌套的結(jié)構(gòu)化的韌性。例如，在面對洪澇災(zāi)害時，城市的地質(zhì)水文環(huán)境、水體涵蓄能力、水利工程設(shè)施、應(yīng)急響應(yīng)、社會動員等眾多因素都將發(fā)揮重要作用，整個城市應(yīng)對洪澇災(zāi)害的韌性可以視為自然系統(tǒng)、構(gòu)筑物系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和信息系統(tǒng)韌性的函數(shù)。

最后，從性質(zhì)來說，城市韌性本身就是一個過程和系統(tǒng)，而非單純的能力和結(jié)果。只有充分考慮構(gòu)成整體韌性的各個部分之間的相互作用才能理解這個系統(tǒng)。諾利斯(Norris)將韌性界定為受到干擾之后動員一系列動態(tài)性資源以維持系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)和功能的過程。[12]從這個意義上說，復(fù)雜系統(tǒng)的韌性不可能是靜態(tài)的要素、結(jié)構(gòu)和功能，而是這些能力和資源被動員起來去應(yīng)對內(nèi)外部變化和擾動的過程。因此從管理的角度說，城市韌性必然與城市的全周期管理聯(lián)系起來，貫穿城市運行的始終，形成常態(tài)—非常態(tài)—常態(tài)的連續(xù)系統(tǒng)。

二、衛(wèi)生安全韌性：應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的城市戰(zhàn)略

根據(jù)我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件?？梢哉f，在這些事件中，真正能夠稱得上“重大”突發(fā)公共衛(wèi)生事件的，主要還是具有全局性影響和長遠性危害的新發(fā)烈性傳染病疫情。這一點也可以在《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》(下稱《預(yù)案》)中得到印證?！额A(yù)案》在界定“特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”時列舉了包括肺鼠疫、肺炭疽、非典型肺炎、人感染高致病性禽流感、新傳染病等在內(nèi)的七大類事件，均是造成或可能造成全局性影響和長遠性危害的傳染病。

過去30年，全球新發(fā)和烈性傳染病發(fā)生呈現(xiàn)明顯上升態(tài)勢，往往引發(fā)世界性的重大公共衛(wèi)生問題。[13]相比已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的傳染病，新發(fā)傳染病通常有著以下特點：一是不確定性。人們在疫情初期對于病原體、傳染方式和途徑、治療方法等一系列重要問題缺乏認(rèn)識，更難以準(zhǔn)確預(yù)測。二是高傳染性。傳播方式包括飛沫傳播、密切接觸傳播，還有可能通過氣溶膠傳播、糞口傳播等，在巨大流動性的現(xiàn)代社會，很容易快速擴散，形成區(qū)域性甚至全球性大流行。例如，新冠病毒的基本再生數(shù)明顯高于甲型H1N1大流感，與SARS相似；同時，甲型H1N1大流感的傳染期較短，SARS在發(fā)病的第二周傳染性最強，但新冠病毒在潛伏期已經(jīng)有傳染性。[14]三是高病死率。由于早期發(fā)現(xiàn)及診斷較為困難，人群普遍缺乏免疫力，也缺乏特異性防治手段，沒有“特效藥”，因此病死率比較高。H5N1禽流感病死率可高達60%，埃博拉出血熱病死率高達50%—90%，SARS的病死率約有10.9%，新冠病毒的病死率雖然低于這些，但仍遠高于季節(jié)性流感。

正因為“牽一發(fā)而動全身”的特征，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對必然超出單純的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理范疇，而必須放在整個城市治理的視域下討論。從總體上看，在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，城市治理必須解決三個最為重要的難題：

第一，精準(zhǔn)感知。應(yīng)對高致病性病毒導(dǎo)致的新發(fā)傳染病和突發(fā)疫情，預(yù)防的關(guān)鍵是及早偵察病原體、控制傳染源、切斷傳播途徑。[15]從本質(zhì)上講，這是一個精準(zhǔn)感知的問題，即準(zhǔn)確感知致病因子、病例、受感染的人員等并形成信息，為后續(xù)響應(yīng)行動提供基礎(chǔ)。精準(zhǔn)感知能力與快速防控能力成正比例關(guān)系。在現(xiàn)代城市復(fù)雜系統(tǒng)中，疾病感知的過程其實兼具醫(yī)學(xué)科技和社會運動兩種屬性。從科學(xué)技術(shù)來說，基于病毒學(xué)、基因組學(xué)和生物信息學(xué)的現(xiàn)代檢測方法為病毒本底調(diào)查和追蹤檢測提供了基本的原理和方法，高靈敏度、高特異性、重復(fù)性好、高通量檢測病原體的儀器和設(shè)備成為病原體早期診斷的重要基礎(chǔ)和技術(shù)支撐。缺乏深厚、前沿的病毒學(xué)基礎(chǔ)研究和快速、靈敏、準(zhǔn)確、簡便的現(xiàn)場檢測技術(shù)，就無法進行快速診斷并及時采取防控措施。但另一方面，新發(fā)疫情的識別、確認(rèn)、預(yù)警以及感染人群的檢測和識別等又是典型的管理性行為和社會性行動，需要依靠多層面、多尺度和多元化的組織和人員的協(xié)同配合才能有效完成。從臨床醫(yī)生的病例報告到疾病控制中心的預(yù)警，其中既包括信息的跨層級傳遞，也包括相關(guān)專業(yè)人員的協(xié)同研判和集體決策，這些都不是單純的技術(shù)問題。在一個人員聚集、高速流動的現(xiàn)代社會中，如何能在維持城市正常運行的同時準(zhǔn)確、快速識別出感染人員并迅速實施精準(zhǔn)管控，實際上是疫情防控所要解決的重要問題，也是城市抵御重大突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險的核心能力。感知能力越強，管控精度越高，社會付出的成本就越少，意味著偏移常態(tài)平衡程度越低，可以說衛(wèi)生安全韌性越強。

第二，逆向調(diào)節(jié)。現(xiàn)代城市的繁榮發(fā)展在很大程度上依賴于人口高密度聚集所形成的規(guī)模效應(yīng)，經(jīng)濟社會交往活動越多，則城市活力越強。但為了應(yīng)對重大突發(fā)疫情，恰恰需要運用局部甚至全面性的社交隔離來減少社會交往活動，控制疾病的傳播和擴散，保護健康人群。這種應(yīng)對模式與高速流動的城市運行可以說正好是一個相反的過程。所謂逆向調(diào)節(jié)，是指通過在一定時間內(nèi)減少城市內(nèi)部復(fù)雜性運動和縮減城市網(wǎng)絡(luò)形態(tài)而減少風(fēng)險暴露和脆弱性，進而抵御重大外力沖擊，維持城市基本運行和控制風(fēng)險的總體性策略。在疫情期間，逆向調(diào)節(jié)包括禁止聚眾、交通管制、單位延工、學(xué)校延假、公共場所停業(yè)、社區(qū)封閉等措施。逆向調(diào)節(jié)的現(xiàn)實需求給現(xiàn)代城市的治理能力提出了重大挑戰(zhàn)，政府必須能夠在短時間內(nèi)讓局部甚至整個城市系統(tǒng)“靜止”下來，而并非所有城市治理者都具備這種能力。[16]同時，這一策略的實施還會直接帶來一系列連鎖性社會反應(yīng)，包括資源供給下降、商業(yè)活動減少、失業(yè)人群增多、社會生活停滯、醫(yī)療資源失衡等。如何在“城市失能”狀態(tài)下維持城市最低功能運轉(zhuǎn)，或者在逆向調(diào)節(jié)的同時保持城市正常運行，正是韌性城市所要解決的核心問題。

第三，動態(tài)平衡。在人類徹底治愈某類傳染病之前，疫情防控不可能畢其功于一役，而必然表現(xiàn)為一種此消彼長、反復(fù)拉鋸的動態(tài)變化過程。要在這個過程中實現(xiàn)動態(tài)平衡，盡可能減少城市生活損失，城市治理需要實現(xiàn)兩個維度的優(yōu)化：一是常態(tài)與非常態(tài)情景的快速切換。常態(tài)可以被視為平衡形成的穩(wěn)定態(tài)，而非常態(tài)是這種平衡被打破進而形成的非穩(wěn)定態(tài)?？傮w來說，非常態(tài)必然難以長期持續(xù)，或者恢復(fù)到原初的穩(wěn)定態(tài)，或者轉(zhuǎn)變成新的穩(wěn)定態(tài)。疫情防控的反復(fù)性特點說明，城市治理必須能在這兩種狀態(tài)中快速切換，因為城市不可能永遠處于應(yīng)急狀態(tài)之中。經(jīng)過多次經(jīng)驗和教訓(xùn)之后，成功應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵是城市是否能快速啟動應(yīng)急管理體系，迅速進入非常態(tài)以抵御外來沖擊，并在控制疫情時恢復(fù)常態(tài)。二是應(yīng)急資源的動態(tài)性平衡。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件是影響重大的小概率事件，如果資源的生產(chǎn)和供給能力不能滿足峰值需求，則難以有效應(yīng)對重大突發(fā)疫情的沖擊；但對一座城市來說，如果始終按照峰值需求儲備和維持醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和資源，又必然是不經(jīng)濟和難以長期為繼的。這就給城市資源生產(chǎn)、儲備和供應(yīng)的彈性提出了挑戰(zhàn)。這種動態(tài)平衡的能力和過程正是城市治理韌性的一個重要方面。

脆弱性是韌性的反面。不同于自然災(zāi)害，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件直接威脅健康人群，直接影響社會性活動(各類社會性交往)，兩者的脆弱點也存在明顯不同。因此，從復(fù)合韌性來看，城市必須兼具靜態(tài)韌性和動態(tài)韌性。這里的靜態(tài)韌性是指在重大突發(fā)疫情時能夠快速抵御疫情沖擊，調(diào)動足夠的醫(yī)療衛(wèi)生資源進行救護，同時保護健康人群，防止傳染面的擴大。這里的動態(tài)韌性不僅是指災(zāi)后的學(xué)習(xí)和改進，更主要的是災(zāi)害過程中城市運行和功能的迅速調(diào)整、重組，實現(xiàn)多元樣態(tài)之間的快速切換，靈活機動因應(yīng)疫情防控帶來的沖擊。不同于針對自然災(zāi)害的“自組織”“適應(yīng)力”等概念，衛(wèi)生安全韌性是更為復(fù)雜的系統(tǒng)和過程，具體來說包括以下五個方面：

一是選擇性冗余?！叭哂唷庇腥唛L性、多余的含義，在韌性理論中主要是指對一些關(guān)鍵部件或功能進行重復(fù)配置，以提高系統(tǒng)的安全性與可靠性。這種思路在通信工程中大量運用，當(dāng)某一設(shè)備發(fā)生損壞時，冗余配置的部件可以作為備用快速接續(xù)工作，由此減少系統(tǒng)的故障時間。傳染病防治的關(guān)鍵是隔離傳染源、切斷傳染途徑和保護易感人群。當(dāng)采取這些措施時，必然對有關(guān)核心衛(wèi)生醫(yī)療資源產(chǎn)生巨大需求，包括傳染病醫(yī)院、隔離病床、重癥救護設(shè)備、個人防護裝備(醫(yī)用和普通人用)等，在常態(tài)情景下儲備一定數(shù)量、基本閑置的核心資源成為冗余的重要表現(xiàn)，也是衛(wèi)生韌性的重要基礎(chǔ)條件。

二是功能性轉(zhuǎn)換。資源總是有限的，冗余設(shè)計不僅會造成一定閑置，也會增加管理難度。因此，除了核心資源的一定程度的冗余之外，還必須根據(jù)傳染病的實際特點和城市的動態(tài)功能創(chuàng)設(shè)一些能夠在功能上轉(zhuǎn)換的裝置，提高基礎(chǔ)設(shè)施的靈活性。例如，城市的大型運動場館和活動設(shè)施，在常態(tài)環(huán)境下可以供體育、文藝活動使用，在緊急狀態(tài)下則可以改造為避難場所和隔離場所。事實上，我們可以看到，城市的大量構(gòu)筑物具有這種多功能轉(zhuǎn)換的性質(zhì)和能力，這就給城市規(guī)劃設(shè)計提出了更高要求，需要將風(fēng)險、不確定性和功能轉(zhuǎn)換的思維融入其中。

三是多樣性替代。使用替代品是適應(yīng)環(huán)境變化的一種重要方法，如人類用低碳能源替代高碳能源，用可再生能源替代化石能源等。在城市運行中，替代的基本含義是“這樣不行就那樣”(no this then that)，即以不同的方式維系基本社會功能。以數(shù)字交往為例，此次新冠疫情發(fā)生后，人們使用視頻會議的方式召開各種國際會議、工作會議、學(xué)術(shù)會議甚至教學(xué)活動，確保了基本的學(xué)術(shù)交流、教育活動正常進行，正是這種替代功能的表現(xiàn)。在2021年秋季開學(xué)前，中國各大高校都同時做好了線上和線下教學(xué)的準(zhǔn)備，包括應(yīng)對疫情變化的各種可能性預(yù)案，這種多樣化工作模式并存及其之間的靈活切換，正是城市韌性的重要體現(xiàn)。

四是分散化組織。不同于極端天氣和地質(zhì)災(zāi)害事件，傳染病疫情的發(fā)展在城市人群中是一個伴隨著人員流動而動態(tài)擴散的過程。因此從系統(tǒng)整體的角度看，如果能對城市空間進行精細劃分，并根據(jù)防控形勢進行局部空間的逆向調(diào)節(jié)，以防止城市整體癱瘓，則城市運行顯然更具有韌性。換句話說，應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的逆向調(diào)節(jié)能力需要現(xiàn)代城市治理能夠在疫情等突發(fā)情況下把復(fù)雜的、龐大的現(xiàn)代城市還原成由最小單元構(gòu)成的組合形態(tài)，通過精準(zhǔn)性、分散性、漸進性的單元封閉和管理，確保在不影響城市整體運行的情況下達到隔離傳染源、切斷傳染途徑和保護易感人群的目的。這就需要城市的居住形態(tài)具有明顯的網(wǎng)格化特征。

五是敏捷性響應(yīng)?！懊艚荨庇芯珳?zhǔn)、快速和高效的復(fù)合型含義，敏捷響應(yīng)意味著危機出現(xiàn)后能夠快速感知、靈敏研判并快速反應(yīng)，在最小空間內(nèi)進行逆向調(diào)節(jié)，把影響面控制在較小的范圍之內(nèi)，防止對城市整體運行造成影響?？梢哉f，敏捷性響應(yīng)既是城市韌性的重要組成部分也是重要體現(xiàn)，遲緩、滯后的反應(yīng)只能貽誤時機，喪失疫情防控的時間優(yōu)勢。

三、五位一體：城市公共衛(wèi)生韌性的構(gòu)成

自從韌性概念被引入城市研究以后，關(guān)于城市韌性的組成問題引發(fā)了眾多討論。有的將城市韌性分為結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性和系統(tǒng)韌性三個維度；[17]有的將城市韌性分為基礎(chǔ)設(shè)施韌性(infrastructural resilience)、制度韌性(institutional resilience)、經(jīng)濟韌性(economic resilience)和社會韌性(social resilience)四個部分；[18]還有學(xué)者將其分為五個組成部分：物理韌性、社區(qū)韌性、經(jīng)濟韌性、組織韌性和自然韌性。[19]國際韌性聯(lián)盟(Resilience Alliance)則提出了以治理網(wǎng)絡(luò)(governance networks)、新陳代謝(metabolic flows)、建設(shè)環(huán)境(built environment)和社會動力(social dynamics)為主體的韌性城市主體框架和內(nèi)容。[20]應(yīng)該說，這些為理解城市韌性問題提供了許多創(chuàng)見性的啟發(fā)，某些分析框架，如洛克菲勒基金會城市韌性指標(biāo)體系，還被用于城市創(chuàng)新的具體實踐之中。但是也還存在進一步討論的空間，首先，對韌性城市的討論和實踐，從領(lǐng)域來看主要集中在地質(zhì)災(zāi)害、氣候災(zāi)害等自然災(zāi)害，較少涉及重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會異常變化等問題；從路徑來看，主要側(cè)重于生態(tài)環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)急管理優(yōu)化等方面，而對突發(fā)風(fēng)險下的城市整體應(yīng)對和聯(lián)動重視不足。事實上，無論是在致災(zāi)因子和承災(zāi)體上，還是在演進機理和現(xiàn)實后果等方面，重大公共衛(wèi)生事件與自然災(zāi)害事件都有著較大的差異。城市系統(tǒng)在抵御、吸收、調(diào)整重大突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險的方式、路徑和基礎(chǔ)上有著明顯的特殊性和異質(zhì)性，公共衛(wèi)生韌性的構(gòu)建不能等同于其他韌性問題。其次，更進一步說，由于目前對韌性概念的寬泛使用造成其含義過于宏觀和抽象，而顯得過于理想化和美好化。似乎具有韌性的系統(tǒng)就具備了一切適應(yīng)性優(yōu)點，在災(zāi)害發(fā)生時能夠自動應(yīng)對并渡過難關(guān)。但事實上我們知道，自動抵御任何沖擊和災(zāi)難的韌性系統(tǒng)是不存在的，災(zāi)害與風(fēng)險的種類繁多，也不可能存在一種放之四海而皆有效的韌性系統(tǒng)。應(yīng)對一種災(zāi)難的彈性有可能成為應(yīng)對另一種災(zāi)害的脆弱性。最后，根據(jù)Mayunga的觀點，不僅不同社會面臨著大量不同的風(fēng)險，而且普遍存在的社會文化、經(jīng)濟和政治復(fù)雜性也會極大地影響特定社會的韌性水平。[21]沒有兩個城市具有完全相同的歷史、文化背景和政治社會形態(tài)，因此它們的韌性也會有所不同。

根據(jù)城市韌性的復(fù)合性特征，結(jié)合重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實際，從選擇性冗余、功能性轉(zhuǎn)換、多樣性替代、分散化組織和敏捷性響應(yīng)五個角度出發(fā)，可以進一步提出城市公共衛(wèi)生韌性的組成：空間韌性、治理韌性、社會韌性、數(shù)字韌性和制度韌性五個維度。

(一)基于“設(shè)施—資源”的空間韌性

圖1 城市衛(wèi)生安全韌性的構(gòu)成

城市空間具有地理物質(zhì)性和社會結(jié)構(gòu)性雙重屬性，包括地貌景觀、構(gòu)筑物、資源配置及其上的社會關(guān)系等系列綜合要素。作為城市韌性的重要方面，空間韌性已經(jīng)開始引起國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的關(guān)注，但相關(guān)研究尚處于起步階段，且多集中于地理環(huán)境、景觀生態(tài)和規(guī)劃設(shè)計等方面。[22]事實上，空間格局及其資源配置對于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和應(yīng)對都有重要的意義和價值：在宏觀層面，區(qū)域空間一體化有利于資源共享和調(diào)配，進而增強單個城市的冗余性。同時，城市開發(fā)強度、建筑密度、功能混合度和使用類型都影響著公共衛(wèi)生安全水平。人口和要素過于集中的區(qū)域，在疫情來臨時可能缺乏調(diào)整的彈性和余地。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院原院長李曉江就對以高層和超高層住宅為主要形態(tài)的現(xiàn)代城市形態(tài)進行了深入反思，認(rèn)為過多的人群使用同一空間和設(shè)施，必然會大大增加疾病傳播的機會和擔(dān)心感染的心理壓力。[23]在中觀層面，城市排水、垃圾處理、公共空間設(shè)置、公共設(shè)施配套和街區(qū)環(huán)境等一直就被視為改善公共衛(wèi)生和健康的重要舉措。不論是區(qū)域性的醫(yī)療中心和資源配置，還是市、區(qū)、街鎮(zhèn)等不同層級的醫(yī)療設(shè)施的空間布局，都會增強應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的冗余性和穩(wěn)健性。在微觀層面，留白空間能夠滿足緊急狀態(tài)下應(yīng)急選址和醫(yī)療設(shè)施擴容的需求，與社區(qū)形態(tài)相匹配的生活類公共服務(wù)設(shè)施配置能夠提高城市的分散化組織能力，這些都成為城市衛(wèi)生安全韌性的重要來源。

(二)基于“專業(yè)—協(xié)同”的治理韌性

治理韌性是指治理主體通過預(yù)防、準(zhǔn)備、處置和恢復(fù)等一系列活動抵御疫情沖擊、維持城市基本功能的能力和過程。與單純強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟發(fā)展等因素不同，本文認(rèn)為，對于現(xiàn)代復(fù)雜城市系統(tǒng)來說，治理本身就是一種韌性。有研究證明，以政府為核心的多元主體的合作共治能力是構(gòu)成長期的城市韌性建設(shè)的基礎(chǔ)，如巴塞羅那將城市韌性伙伴關(guān)系定義為“一個為了形成韌性戰(zhàn)略，促進經(jīng)驗和機會共享的多層次公私長期合作聯(lián)盟”[24]。治理韌性表現(xiàn)在兩個方面：一是以政府為主體的專業(yè)性、多層次的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理。敏捷性響應(yīng)來源于靈敏精準(zhǔn)的疾病感知、預(yù)警和響應(yīng)行動，這就需要有權(quán)威、統(tǒng)一的防疫體系，科學(xué)、靈敏的疫病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)，專業(yè)化的流調(diào)隊伍，以及堅實的基礎(chǔ)研究和技術(shù)研發(fā)實力。中國防控新冠肺炎疫情的成功經(jīng)驗表明，通過加強流調(diào)隊伍、核酸檢測能力、隔離點等建設(shè)，充分利用疫情發(fā)現(xiàn)早期24小時，并且推進各項應(yīng)急處置措施，能夠在最早時間、從最低層級、以最小成本獲得最大防控成效。[25]二是以政府為核心的多元主體協(xié)同合作的公共衛(wèi)生治理。政府能夠動員包括企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)自治組織在內(nèi)的多元社會主體共同參與疫情防控，在供應(yīng)鏈條、資源調(diào)配、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、志愿服務(wù)等領(lǐng)域形成合作生產(chǎn)，形成抵御重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的巨大合力。

(三)基于“網(wǎng)格—共治”的社會韌性

一般認(rèn)為，社會韌性是指包括性別、年齡、種族、健康、社會經(jīng)濟地位以及其他特征的社區(qū)人口概況及其社會資本概況。[26]事實上，在面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，社會韌性不僅包括人口特征和社會資本，更主要是指有利于分散化的社會組織形態(tài)以及在此基礎(chǔ)上的連接能力。研究證明，以封閉、半封閉居住小區(qū)為主的居住形態(tài)以及在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的“網(wǎng)格化”管理機制在中國新冠肺炎防控中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。[27]這種由眾多最小社會單元疊加所形成的網(wǎng)格空間能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)化的逆向調(diào)節(jié)，即對發(fā)現(xiàn)感染的個體所涉及的群體進行最小范圍的管控，以保證城市其他部分的正常運行。另一方面，在空間分割的同時還需要進行必要的社會連接，包括志愿者動員、社會組織參與、群防群治、資源遞送和相互扶持等。如果利益相關(guān)方不能開展多尺度、多層次的合作，則整體的適應(yīng)能力和抗御能力就會受到很大制約。這一點在草原應(yīng)對極端天氣的案例中得到了證實。表面上看，適應(yīng)氣候變化主要是提高牧民應(yīng)對極端天氣的能力，但常態(tài)情景下的草場資源管理和分配以及由此形成的社會格局本身就是提高牧民整體適應(yīng)能力的重要基礎(chǔ)和條件。例如，在資源條件最好的地區(qū)，由于草場徹底分到戶，遇到極端災(zāi)害時只能依靠牧民自身，面對連續(xù)雪災(zāi)，單個牧民家庭無法有效實施自救，反而受災(zāi)最為嚴(yán)重。[28]這就說明，以社區(qū)為主體的基層社會的組織化程度對于構(gòu)建城市韌性至關(guān)重要。

(四)基于“數(shù)據(jù)—賦能”的數(shù)字韌性

在信息技術(shù)快速發(fā)展的數(shù)字時代，數(shù)字治理能力將成為城市韌性的重要組成部分。數(shù)字韌性是指借助新興信息溝通技術(shù)(ICT)提高城市組織和成員之間的信息溝通能力，進而提升組織針對傳染病的靈敏感知能力和組織協(xié)同能力。在這里，技術(shù)是組織賦能的重要元素，技術(shù)與組織共同發(fā)展而并非簡單疊加。一是基于大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的靈敏識別、快速追蹤和綜合研判能力。例如，被廣泛采用的“健康碼”通過綜合醫(yī)學(xué)檢測、交通出行、檢驗檢疫、位置軌跡、病情病例、社區(qū)登記和自身填報等多源數(shù)據(jù)，對社會成員活動軌跡和密接情況進行綜合判斷，既為疫情防控提供追溯支撐，也為城市市民的正常流動提供了電子通行證，這正是大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)運用的典型案例。如果沒有這一科技創(chuàng)新，人員的追溯和流動就不可能做到如此便捷和迅速。二是基于“一網(wǎng)統(tǒng)管”“城市大腦”等技術(shù)集成平臺所形成的城市多尺度、多層次的互聯(lián)互通、綜合協(xié)同能力?？挂叩拿艚蓓憫?yīng)需要從城市到社區(qū)的縱向協(xié)同以及政府多部門、政府與社會組織之間的橫向協(xié)同，數(shù)字技術(shù)運用在并未改變基本組織結(jié)構(gòu)的同時強化了城市決策指揮的靈敏性、集中性和中心性，進而提高了復(fù)雜系統(tǒng)的整體行動能力。

(五)基于“領(lǐng)導(dǎo)—規(guī)范”的制度韌性

制度是對社會行動最基本、最重要的約束和規(guī)范。城市治理是眾多主體在同一時間和空間內(nèi)的集體行動及形成的相互關(guān)系，它們都是在特定制度框架內(nèi)展開的。城市的權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理者領(lǐng)導(dǎo)力等構(gòu)成了制度韌性的重要內(nèi)容，且決定了治理行為是否能夠穩(wěn)定、持續(xù)和長效。例如，對印度城市的實證研究發(fā)現(xiàn)，旨在減少夏季高溫災(zāi)害的韌性城市項目雖然在一定程度上強化了預(yù)警系統(tǒng)以及機構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作，并明顯提高了公眾風(fēng)險意識和擴大社區(qū)服務(wù)，但由于多規(guī)劃之間缺乏整合，國家目標(biāo)與地方規(guī)劃之間垂直協(xié)調(diào)能力較弱，以及政黨頻繁變換等治理性短板，最后的實施項目僅限于一些應(yīng)對“熱浪”的預(yù)防性、短期性措施，而很難建立氣候適應(yīng)能力的長期規(guī)劃，包括增加綠化率、加強水治理和固體廢物治理等。[29]在中國抗擊新冠肺炎疫情過程中，中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度及其決策協(xié)調(diào)機制、屬地責(zé)任機制、組織網(wǎng)絡(luò)體系等發(fā)揮了重要和基礎(chǔ)性作用。[30]而且從武漢模式到北京模式、廣州模式、上海模式，城市防疫系統(tǒng)發(fā)生明顯的學(xué)習(xí)改進痕跡，治理體系在不斷總結(jié)“外防輸入、內(nèi)防擴散”的經(jīng)驗和教訓(xùn)，疫情防控行動的敏捷性、精準(zhǔn)性都有了較大的提升，衛(wèi)生安全韌性也在不斷提高。

四、學(xué)習(xí)改進：城市衛(wèi)生安全韌性構(gòu)建之路

將“韌性”思想運用到城市減災(zāi)研究之中并提出衛(wèi)生安全韌性理論，有著三層意涵：一是跳出重處置輕預(yù)防、重硬件輕軟件、重管理輕治理的傳統(tǒng)災(zāi)害應(yīng)對模式，從全周期、全流程、全主體、全方位的維度思考城市的常態(tài)和非常態(tài)治理，減少重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的社會損失和成本，確保人民健康和人民安全；二是跳出衛(wèi)生應(yīng)急管理的傳統(tǒng)，擴展視野和眼界，從城市復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的角度思考應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理之道，強調(diào)韌性城市能夠抵御外部環(huán)境和致災(zāi)因子的沖擊，保持系統(tǒng)的穩(wěn)固性和功能的抗壓性，或者在外在干擾下能夠快速恢復(fù)到原初狀態(tài)；三是立足于學(xué)習(xí)演進，強調(diào)城市在疫情防控中的淬煉、學(xué)習(xí)和提升，城市不應(yīng)該僅僅是人們居住和生活的社會空間，還應(yīng)該發(fā)展成為具有學(xué)習(xí)改進、靈活應(yīng)變、適應(yīng)變化等能力與特征的“風(fēng)險共同體”。在這個共同體中，“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”，與城市相關(guān)的所有利益相關(guān)方都能夠參與到城市風(fēng)險治理的過程之中，為提高城市韌性貢獻智慧和力量。

2020年以來的近兩年時間里，中國抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得了重大戰(zhàn)略成果，并為全球城市應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險探索了可行路徑、積累了可貴經(jīng)驗。但另一方面也暴露出城市治理中存在的短板和不足，包括應(yīng)對重大衛(wèi)生風(fēng)險的應(yīng)急管理體系尚未建立健全，衛(wèi)生資源配置不均衡，集約化、復(fù)合化功能的配套設(shè)施不足；新發(fā)傳染病的監(jiān)測、識別能力需要進一步提高；國家應(yīng)急管理體系與基層社區(qū)治理之間的銜接不緊密、機制不順暢；精準(zhǔn)化防控水平和能力有待進一步提升；數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)不牢固，針對公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的場景開發(fā)有限等。基于“吃一塹長一智”的要求，未來應(yīng)該建設(shè)“上下貫通、左右協(xié)同、全面統(tǒng)籌、平急結(jié)合、專常兼?zhèn)洹⑷悍廊褐?、整體智治”的更富有衛(wèi)生安全韌性的城市治理體系。

第一，健全基于人民城市理念的全面統(tǒng)籌型城市治理體系。城市的發(fā)展和治理都是為了人民，城市的發(fā)展和治理也必須依靠人民。因此，要把人民至上的理念和黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿到城市治理的各方面和全過程，全面提高各級黨組織對城市治理和應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險的統(tǒng)籌能力，提高各級黨組織整合和運用政治資源、行政資源、社會資源和市場資源的能力，把黨在城市中的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、全面統(tǒng)籌、統(tǒng)分結(jié)合的原則健全和完善現(xiàn)代城市治理架構(gòu)。建立城市黨委應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)攬和抓總從預(yù)防準(zhǔn)備到應(yīng)急響應(yīng)，直到恢復(fù)重建的全過程管理，由黨委主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)負(fù)責(zé)人，擔(dān)負(fù)起城市公共衛(wèi)生安全的第一責(zé)任。全面落實分級負(fù)責(zé)、屬地為主的責(zé)任機制，構(gòu)建應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道三級政府聯(lián)動協(xié)同機制。把人民健康放在首位，堅持預(yù)防為主、標(biāo)本兼治，健全政府主導(dǎo)、跨部門協(xié)作、全社會動員的愛國衛(wèi)生群防群治機制，形成廣泛參與的社會氛圍，推動愛國衛(wèi)生運動從環(huán)境衛(wèi)生治理向城市整體健康管理轉(zhuǎn)變。

第二，健全基于多層次、多尺度的城市全要素空間規(guī)劃與資源配置體系。多層次是指“國家—區(qū)域—城市—街區(qū)”縱向的管理層級；多尺度是指涵蓋規(guī)劃、衛(wèi)生、民政、交通、教育、公安等綜合功能在內(nèi)的管理幅度。在國家層面，要依據(jù)全國地理經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，規(guī)劃國土綜合減災(zāi)網(wǎng)絡(luò)空間布局，劃分重大公共衛(wèi)生功能性區(qū)域，布局建立若干國家公共衛(wèi)生醫(yī)學(xué)中心，建立更為靈活高效的跨行政區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同機制。在區(qū)域?qū)用妫M建區(qū)域公共衛(wèi)生風(fēng)險應(yīng)對聯(lián)盟，構(gòu)建多中心和網(wǎng)絡(luò)化的聯(lián)防聯(lián)控體系，協(xié)調(diào)城市群內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施資源的平衡配置和布局，加強區(qū)域內(nèi)醫(yī)療資源的共建共享、調(diào)配支援和快速運輸，[31]增強城市集群內(nèi)部衛(wèi)生資源的動態(tài)冗余，提高資源的利用效率和效益。在城市層面，把全生命周期健康管理理念貫穿到城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)，構(gòu)建公共衛(wèi)生安全全要素評價體系，引導(dǎo)各類要素復(fù)合共享、高效利用、靈活轉(zhuǎn)換，提高土地利用規(guī)劃彈性，為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其他災(zāi)害預(yù)留空間。在街區(qū)層面，以社區(qū)平時“十五分鐘生活圈”、急時“五分鐘出行圈”為基礎(chǔ)構(gòu)建健康單元，配套基本公共服務(wù)、生活服務(wù)設(shè)施，加強社區(qū)基層衛(wèi)生醫(yī)療能力，布局發(fā)熱“哨點”和隔離空間，規(guī)劃急時生活必需品精準(zhǔn)投放和集中采購渠道，配置一定的“儲備”設(shè)施，在常態(tài)下市場運行，應(yīng)急狀態(tài)時快速轉(zhuǎn)換為公共服務(wù)和應(yīng)急保障空間。

第三，健全基于精細閉環(huán)的風(fēng)險感知與敏捷響應(yīng)體系。體現(xiàn)全周期管理的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，除了打通規(guī)劃、建設(shè)和運營等流程以外，還需要構(gòu)建傳染病“監(jiān)測—上報—流調(diào)—檢測—隔離—救治—監(jiān)測”的精準(zhǔn)感知與敏捷響應(yīng)的閉環(huán)管理機制，強化風(fēng)險源頭治理和提高精準(zhǔn)感知能力，實現(xiàn)敏捷響應(yīng)、精細管理、以快制快。加強病毒學(xué)基礎(chǔ)研究，不斷提高超大規(guī)模病毒檢測技術(shù)和能力，進一步健全哨點醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，打造基于多源數(shù)據(jù)、多點觸發(fā)的公共衛(wèi)生綜合監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，[32]提高疫情識別和警報效能。全面總結(jié)武漢、北京、上海等地的疫情防控經(jīng)驗，形成標(biāo)準(zhǔn)化、敏捷性響應(yīng)流程和操作指南，包括密切接觸者無遺漏隔離觀察、核心區(qū)域無死角核酸檢測、關(guān)聯(lián)社區(qū)無條件封閉管理，強化流行病調(diào)查隊伍建設(shè)，提升快速追蹤定位和溯源排查的能力。健全完善“市—區(qū)—街道—社區(qū)—網(wǎng)格”分級防控體系，聚焦社區(qū)網(wǎng)格化微觀尺度管理，通過風(fēng)險等級動態(tài)調(diào)整實現(xiàn)疫情的精準(zhǔn)防控，在防止傳染擴散的同時減少社會成本和代價，保證城市主要功能和居民生活的正常運行。

第四，健全基于黨建引領(lǐng)的社區(qū)網(wǎng)格化管理與服務(wù)體系。社區(qū)是城市基本生產(chǎn)、生活和生態(tài)單元，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中承擔(dān)逆向調(diào)節(jié)和精準(zhǔn)治理的重要功能，社區(qū)韌性是社會韌性乃至城市韌性的重要組成部分。在日趨開放、流動、分化的現(xiàn)代社會治理情境中，需要建構(gòu)以社區(qū)黨組織為圓心，政府組織、企業(yè)組織、社會組織、自治組織和社區(qū)民眾共建共治共享的有戰(zhàn)斗力、整合力的同心圓結(jié)構(gòu)，形成跨部門、跨體系、跨組織邊界的整體性治理網(wǎng)絡(luò)。健全完善社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)機制，夯實網(wǎng)格化綜合管理平臺，加強網(wǎng)格化管理與專業(yè)條線專業(yè)管理之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，加強國家應(yīng)急組織體系與基層應(yīng)急管理體系之間的有效銜接。推動城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，探索建立基層政府面向社區(qū)的治理資源統(tǒng)籌機制，增強城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌使用人財物等資源的自主權(quán)。通過“三社聯(lián)動”的深入推進，加強政企社民多元互動，引導(dǎo)物業(yè)企業(yè)、專業(yè)社會組織、居民共同參與基層應(yīng)急預(yù)案的制定、演練。[33]夯實志愿服務(wù)、議事協(xié)商等多元參與形式，充分調(diào)動社區(qū)公眾的合作治理意愿，形成社區(qū)風(fēng)險共同體，實現(xiàn)促進常態(tài)化社會治理向非常態(tài)化下的社會動員快速轉(zhuǎn)換。

第五，健全基于“一網(wǎng)統(tǒng)管”的集技術(shù)、機制與能力于一體的智慧化城市治理體系。準(zhǔn)確、充分、及時的信息溝通是城市治理和應(yīng)急管理中科學(xué)分析研判、高效指揮決策、嚴(yán)密執(zhí)行監(jiān)督的基礎(chǔ)和保障，建設(shè)以信息技術(shù)為支撐的數(shù)字治理、智慧治理是實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。在風(fēng)險疊加和新興技術(shù)不斷發(fā)展的背景下，需要推進新一代數(shù)字技術(shù)與城市治理體系和應(yīng)急管理體系的深度融合，實現(xiàn)城市治理和應(yīng)急管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。以“城市大腦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”為載體，全方位整合城市運行管理力量，全鏈條貫通城市運行管理體系，全覆蓋構(gòu)建智能監(jiān)管應(yīng)用場景，全要素建立協(xié)同高效監(jiān)管模式，建設(shè)基于多部門大數(shù)據(jù)的城市公共衛(wèi)生應(yīng)急實時化、一體化指揮管理平臺。充分利用和發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)在風(fēng)險識別、風(fēng)險研判、風(fēng)險化解、風(fēng)險響應(yīng)和風(fēng)險學(xué)習(xí)中的助推作用，實現(xiàn)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合共享，推進以人為核心的多元信息匯聚與疾病風(fēng)險評估預(yù)警。推動“一網(wǎng)統(tǒng)管”向基層延伸拓展，深入開發(fā)全要素、全閉環(huán)基層智慧治理平臺，以人房數(shù)據(jù)動態(tài)精準(zhǔn)為核心實現(xiàn)“一圖感知”，整合社區(qū)信息系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)“一口采集”，精準(zhǔn)把握社區(qū)治理要素和體征實現(xiàn)“一屏研判”，提高社區(qū)治理的智能化水平。