趙垣可 劉善槐

摘要：“縣管校聘”管理改革是近年來我國中小學(xué)教師管理制度的創(chuàng)新之舉。這項改革在實踐中遭遇教育均衡發(fā)展的新挑戰(zhàn)、政策執(zhí)行者的道德風(fēng)險以及公立中小學(xué)校及教師的發(fā)展性難題。這些改革問題背后的深層次原因可歸為“縣管校聘”政策體系的不完備、改革行動者的利益導(dǎo)向、改革的保守主義傳統(tǒng)與分數(shù)至上的考評文化等。推進“縣管校聘”管理改革持續(xù)深入開展需要完善“縣管校聘”政策體系，增強政策現(xiàn)實操作性；強化改革監(jiān)督機制，規(guī)范改革行動者的利益行為；構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制，調(diào)動各方改革積極性；完善教育考核評價制度，引導(dǎo)大眾形成正確的素質(zhì)教育觀；健全輿情監(jiān)控體系，制定改革應(yīng)急處置方案。

關(guān)鍵詞：“縣管校聘”；教師管理；政策；改革

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

本文系2021年度國家社會科學(xué)基金教育學(xué)重大項目“鄉(xiāng)村振興和教育現(xiàn)代化背景下農(nóng)村教育發(fā)展戰(zhàn)略研究”（項目編號：VGA210005）研究成果。

一、國內(nèi)“縣管校聘”管理改革的趨勢

近年來，為了盤活縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育師資配置，激發(fā)教師隊伍的發(fā)展活力，同時也為了確保教師交流輪崗制度的順利實施以推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，國家積極倡導(dǎo)義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理體制改革，出臺了一系列旨在推行“縣管校聘”改革的政策文件：2014年，教育部等三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》，首次在國家層面提出全面推進義務(wù)教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革。2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》，提出全面推進義務(wù)教育教師隊伍“縣管校聘”管理體制改革，為組織城市教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教提供制度保障。2016年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，提出全面推進教師“縣管校聘”改革，完善教師招聘機制，統(tǒng)籌調(diào)配編內(nèi)教師資源，著力解決鄉(xiāng)村教師結(jié)構(gòu)性缺員和城鎮(zhèn)師資不足問題。2017年，國務(wù)院發(fā)布《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出深化義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”管理改革。2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》明確提出：實行義務(wù)教育教師“縣管校聘”。2020年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》提出：加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，全面推行義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”。2021年，第十三屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出：深化中小學(xué)、幼兒園教師管理綜合改革，統(tǒng)籌教師編制配置和跨區(qū)調(diào)整，推進義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革。除了政策上的大力支持外，教育部還先后于2015年和2017年在全國范圍內(nèi)挑選19個和30個義務(wù)教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革示范區(qū)，分布在全國25個?。ㄊ?、區(qū)）（如下頁表1所示），這足以看出國家對“縣管校聘”管理改革的重視程度?？梢哉f，“縣管校聘”管理改革是當(dāng)前及今后一段時間里黨和國家在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)推行的一項重要改革舉措，改革的主要目的在于盤活縣域內(nèi)的教師資源，激發(fā)學(xué)校教師隊伍的發(fā)展活力，推進教育均衡發(fā)展。

在黨和國家的倡導(dǎo)與要求下，國內(nèi)多地積極探索實施“縣管校聘”管理改革實踐。截止2021年5月，省級層面共有廣東、廣西、福建、浙江、海南、湖北、河南、云南、山西、山東、江西、北京等12個省（市、自治區(qū)）出臺了“縣管校聘”改革實施方案，其中廣東、浙江、山東等地已經(jīng)在全省全面鋪開教師“縣管校聘”管理改革。其他省份雖然在省級層面尚未出臺具體的“縣管校聘”改革實施方案，但其下屬的不少市和縣也出臺了“縣管校聘”改革實施方案?？梢哉f，“縣管校聘”管理改革在全國多個地區(qū)正如火如荼地開展。當(dāng)前地方“縣管校聘”改革普遍存在著“任務(wù)加碼”現(xiàn)象，與國家提倡的推進義務(wù)教育教師“縣管校聘”改革相比，絕大多數(shù)地區(qū)將“縣管校聘”管理改革的對象范圍定為中小學(xué)在編在崗教師，部分地區(qū)如福建、山西等地甚至將幼兒園教師也納入改革范圍。從改革的總體情況來看，除了教育部挑選的49個“縣管校聘”改革示范區(qū)的改革經(jīng)驗較為成熟外，絕大多數(shù)地區(qū)的改革還處于起步探索階段。從地域范圍來看，東部地區(qū)（如廣東、浙江、山東、福建等地）的“縣管校聘”改革整體開展的要早，改革的力度更大，取得的經(jīng)驗與成效也較為顯著。中西部地區(qū)的改革整體開展的要晚一些，力度要弱，且多數(shù)地區(qū)只是在近兩年才開始探索實施教師“縣管校聘”管理改革，相關(guān)的制度建設(shè)還不是特別健全，經(jīng)驗也并不豐富，改革過程中難免引發(fā)一些問題。從目前多地的改革情況來看，“縣管校聘”管理改革的內(nèi)容主要涉及學(xué)校教師的編制、職稱崗位、工資待遇、交流輪崗、考核評價、競聘上崗、退出機制等方面，改革的突破口和著力點主要在兩塊：一是在“縣管”層面編辦和人社部門放權(quán)，由教育部門在總量控制內(nèi)核定學(xué)校教職工編制和職稱崗位分布；二是在“校聘”層面教育局賦予學(xué)校更大的自主權(quán)，積極組織教師“競聘上崗”。各地在改革的過程中往往會結(jié)合實際情況凸顯地區(qū)的改革特色，如浙江省浦江縣的改革特色在于組織教師“適崗競聘”①，廣西壯族自治區(qū)荔浦市的改革特色在于推行校長職級制及中層領(lǐng)導(dǎo)和班主任津貼制②，山東省濰坊市的改革特色在于探索建立學(xué)校自主分配制度③。

二、當(dāng)前“縣管校聘”管理改革中存在的問題

“縣管校聘”管理改革是一項人為的實踐活動，其決策、實施都不可能是一個既定的過程[1]，在改革過程中不可避免的會出現(xiàn)一些問題。筆者所在的課題組于2020年9月至12月通過線上訪談與線下實地調(diào)研相結(jié)合的方式對吉林省、浙江省、廣東省、廣西省、湖南省、河南省、山東省、陜西省等地開展相關(guān)的調(diào)研工作，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前“縣管校聘”管理改革在實踐中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）“縣管校聘”管理改革給區(qū)域教育均衡發(fā)展帶來新挑戰(zhàn)

“縣管校聘”管理改革的出發(fā)點是希望通過改革將教師由“單位人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，盤活縣域內(nèi)教師資源，激發(fā)教師隊伍的活力，推進義務(wù)教育均衡發(fā)展。但從當(dāng)前“縣管校聘”改革的頂層設(shè)計以及地方實踐來看，此項改革面臨教育發(fā)展不均衡加劇的問題?！翱h管校聘”管理改革賦予學(xué)校和教師更大的自由選擇權(quán)，作為“系統(tǒng)人”的教師在學(xué)?！案偲浮钡倪^程中可以選擇前往區(qū)域內(nèi)任何一所學(xué)校“競聘”，這容易帶來新的師資不均衡問題，進而導(dǎo)致教育發(fā)展不均衡，主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是區(qū)域內(nèi)校際間教育發(fā)展不均衡加劇。無論城鎮(zhèn)地區(qū)還是農(nóng)村地區(qū)都同時存在著優(yōu)質(zhì)校和薄弱校（如城鎮(zhèn)地區(qū)可能存在著示范校和普通校，農(nóng)村地區(qū)存在著中心校和村小等），優(yōu)質(zhì)校憑借其良好的社會聲譽容易受到地方政府的重視，其基礎(chǔ)設(shè)施、教師的福利待遇及社會地位等整體要好于薄弱校，“縣管校聘”改革可能使得薄弱校里為數(shù)不多的優(yōu)秀教師爭先前往優(yōu)質(zhì)?！案偲浮保菀仔纬梢环N“馬太效應(yīng)”，造成優(yōu)者更優(yōu)，弱者更弱的不良局面。

二是縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡加劇。城鄉(xiāng)之間由于自然地貌、經(jīng)濟文化發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施等差距較大，一部分優(yōu)秀的鄉(xiāng)村教師可能會借著“縣管校聘”改革的契機競相前往城鎮(zhèn)學(xué)?！案偲浮?，而城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師卻不愿往鄉(xiāng)村學(xué)?！案偲浮保瑐€別流動到鄉(xiāng)村學(xué)校的城鎮(zhèn)教師也是由于其教學(xué)水平相對較差，在城鎮(zhèn)學(xué)?！案偲浮笔Ю蠖坏貌粊磬l(xiāng)村學(xué)校任教，他們在鄉(xiāng)村的教學(xué)熱情往往不高，一心想著找機會重返城鎮(zhèn)學(xué)校。這種以“優(yōu)”換“劣”的非等價交換加劇了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不均衡。

（二）“縣管校聘”管理改革存在政策執(zhí)行者的道德風(fēng)險

“縣管校聘”管理改革的過程在某種程度上可以看作是“縣管校聘”政策執(zhí)行的過程，由于政策的制定者與執(zhí)行者相分離，中國的政策執(zhí)行大多基于“委托——代理”模型展開。在信息不對稱的情況下，作為代理人的政策執(zhí)行者基于自身利益最大化的考慮，利用委托人的信息劣勢、監(jiān)管漏洞以及風(fēng)險分擔(dān)機制，通過虛假執(zhí)行、歪曲執(zhí)行或者不作為，使得政策目標扭曲或者落空，產(chǎn)生道德風(fēng)險[2]?！翱h管校聘”政策執(zhí)行中的道德風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是地方編辦、人社、財政等部門對改革的不配合或虛假配合，突出表現(xiàn)就是編辦、人社“放權(quán)難”以及財政“供錢難”。教師“縣管校聘”管理改革是一個系統(tǒng)的過程，涉及到教師的編制管理、崗位管理、聘用管理、考核管理、退出機制、權(quán)益保障等諸多方面，僅依靠教育部門是難以完成改革任務(wù)的，“縣管校聘”政策的有效落實需要多部門協(xié)同合作。從已出臺的省級“縣管校聘”政策文件的發(fā)文單位中也可以看出當(dāng)前我國“縣管校聘”政策主要由各級教育、財政、人社以及編辦等部門聯(lián)合發(fā)布。但由多部門聯(lián)合發(fā)布的政策有其固有的弊端，不同部門之間往往存在著不同的部門慣例、利益訴求及價值立場，部門間的合作意愿往往不高，形成教育部門一家發(fā)力，其他協(xié)助部門猶豫觀望的尷尬局面，致使“縣管校聘”政策執(zhí)行乏力。

二是地方教育行政部門參與改革的形式化、片面化。任何改革都會面臨一定的風(fēng)險，教師“縣管校聘”管理改革涉及廣大中小學(xué)教師的利益，改革稍有不慎就有可能引發(fā)中小學(xué)教師的不滿，進而危及地方基礎(chǔ)教育事業(yè)的健康發(fā)展。加之“縣管校聘”改革的成效具有一定的周期性，在短期內(nèi)難以獲得顯著的收益，地方教育行政部門一般不太愿意進行大幅度的改革，往往只選擇個別學(xué)校作為試點來回應(yīng)上級部門的政策要求或應(yīng)付上級部門的檢查，仍將部門的工作重心放在提升轄區(qū)內(nèi)學(xué)校升學(xué)率等社會大眾認可度較高、短期內(nèi)容易實現(xiàn)的發(fā)展目標上，致使“縣管校聘”改革流于形式。部分地區(qū)甚至片面地將教師“縣管校聘”管理改革解讀為“末位淘汰賽”，強制性推動得分處于末位的教師前往其他學(xué)?！皩て浮薄?/p>

三是學(xué)校管理者“權(quán)力尋租”現(xiàn)象的發(fā)生。為了提高“縣管校聘”改革的效率，教育行政部門將“校聘”的權(quán)力下放到學(xué)校，賦予學(xué)校管理者相當(dāng)大的自主選擇權(quán)。但學(xué)校管理者并非完全是公正的化身，而是鮮活的具有感性色彩的人，過于集中的權(quán)力可能滋長他們的官僚氣息，虛化學(xué)校民主管理，在學(xué)校組織的“校聘”過程中難免不會出現(xiàn)徇私、權(quán)力尋租等腐化現(xiàn)象，將與自己關(guān)系要好或者在某些方面給予自己好處的教師直接內(nèi)定，致使“校聘”環(huán)節(jié)的公平性大打折扣。

四是教師在改革中存在“關(guān)系運作”現(xiàn)象?！瓣P(guān)系運作”指的是個人或團體為了維護自身利益，以破壞正常的制度約束和人際關(guān)系限度來追求其局部利益的現(xiàn)象，是一種為實現(xiàn)局部功利性目的的非正式行為[3]。組織教師“競聘上崗”是當(dāng)前不少地區(qū)“縣管校聘”改革的重要環(huán)節(jié)，為了能夠競聘成功，一些中小學(xué)教師會在學(xué)校組織的“競聘上崗”中利用自己掌握的資本（如社會資本、經(jīng)濟資本等）通過送禮、“托人情”等方式四處活動，以確保競聘結(jié)果萬無一失。教師在“縣管校聘”改革中的“關(guān)系運作”具有典型的尋租性質(zhì)，這種通過打招呼、找關(guān)系、送禮等不正當(dāng)方式來達到人為操縱學(xué)?！案偲干蠉彙钡慕Y(jié)果，違背了教師“縣管校聘”管理改革的公平正義原則，這不僅助長了不良風(fēng)氣，而且容易引起教師群體的反感，激化教師與學(xué)校之間的矛盾，進而消解“縣管校聘”政策在基層運作中的合理性與合法性。

（三）“縣管校聘”管理改革引發(fā)公立中小學(xué)校及教師的發(fā)展難題

“縣管校聘”管理改革在起到提高公立中小學(xué)校管理效率、激發(fā)教師隊伍發(fā)展活力作用的同時也給公立中小學(xué)校及教師帶來一定的發(fā)展難題。

一是公立中小學(xué)校對師范生或者在編教師的吸引力降低。與民辦學(xué)校相比，師范生或者在編教師選擇公辦校的主要原因在于公辦校教師的“鐵飯碗”屬性，擁有旱澇保收的穩(wěn)定待遇。開展“縣管校聘”管理改革后，教師由“單位人”變成了“系統(tǒng)人”，且多個地方遵循“三年一大動，每年一小動”的改革原則，使得教師不僅面臨在本單位落聘的可能，而且面臨被踢出教師隊伍的危機，這給他們帶來不小的心理沖擊。而對于公立中小學(xué)校的教師尤其是那些教學(xué)水平較高的教師來說，公立中小學(xué)校的穩(wěn)定性優(yōu)勢不在了，反正都是競爭擇業(yè)，他們可能會選擇待遇更高的民辦校[4]，進而造成公立中小學(xué)校人才的流失。

二是學(xué)校教師之間可能形成惡性競爭，引發(fā)素質(zhì)教育危機。教師“縣管校聘”管理改革給教師帶來了一定的壓力和危機感，那些稍微懈怠、工作不努力的教師可能面臨“落聘”的風(fēng)險，為了“競聘”成功，教師們開始競相表現(xiàn)自己。而當(dāng)前評價好教師的主要標準依然是教師所帶班級的考試成績，而對于那些教學(xué)成績好的教師，社會對他們認可度較高，學(xué)校也是千方百計留住他們。這種以學(xué)生考試成績?yōu)橹饕饬繕藴实慕處熢u價體系，使得教師以追求學(xué)生的考試成績?yōu)橹饕虒W(xué)目標，教師群體間形成一種惡性競爭，為了提高班級成績絞盡腦汁，以“填鴨式”教育方式強行給學(xué)生灌輸考試知識點，使得學(xué)生淪為考試的機器，素質(zhì)教育淪為一紙空談。

三是學(xué)校教師的歸屬感降低?！翱h管校聘”管理改革使得教師由“單位人”變成了“系統(tǒng)人”，教師的身份屬性發(fā)生了一定的變化，不再固屬于某一學(xué)校，處于一種“無根”的狀態(tài)，其歸屬感降低。一項涵蓋廣東、浙江、山東、江西、重慶5個?。ㄊ校┑膯柧碚{(diào)查顯示“縣管校聘”跨校交流教師的歸屬感不高，存在學(xué)校認同感偏低、人際關(guān)系淡漠、工作責(zé)任心弱化以及奉獻精神缺失等問題[5]。此外，“競聘上崗”雖然有助于激發(fā)教師的發(fā)展活力，提高教師積極性，但也容易給教師帶來思想壓力，整日頂著“落聘”的風(fēng)險，歸屬感降低，如何能夠靜下心來安心教學(xué)？尤其那些在原單位學(xué)?！奥淦浮焙蟛坏貌煌獬觥皩て浮钡慕處煟粌H面子上掛不住，而且意味著將離開自己原有的“舒適地帶”，需要面對充滿不確定的新局面。而對于那些流動到偏遠山區(qū)學(xué)校的教師，由于家校距離變遠，甚至有可能影響到其家庭生活的和諧，進而引發(fā)他們對“縣管校聘”政策的不滿。

四是“縣管校聘”改革帶來流動教師與學(xué)生的適應(yīng)性問題?！翱h管校聘”管理改革使得教師流動成為一種常態(tài)，而教師的流動可能引發(fā)流動教師和學(xué)生的不適應(yīng)。一方面，流動教師進入一個新的學(xué)校要適應(yīng)新的工作環(huán)境、學(xué)生、同事及領(lǐng)導(dǎo)，而適應(yīng)這些外在因素又需要花費額外的時間和精力，使得其對教學(xué)工作的投入度可能會降低。另一方面，對于大多數(shù)學(xué)生來說，他們早已適應(yīng)了原有老師的教學(xué)模式、班級管理文化，如若更換老師，則會面臨新的適應(yīng)問題，不利于他們正常的學(xué)習(xí)生活。尤其是那些即將升入畢業(yè)年級的學(xué)生，如果突然更換教師，可能會影響他們的升學(xué)成績，容易激起學(xué)生及其家長的不滿情緒。

三、“縣管校聘”管理改革的問題成因

“縣管校聘”管理改革是一項探索性活動，同時又是一個動態(tài)生成的過程，探索性和動態(tài)生成的特點使得不確定性與問題易發(fā)性是“縣管校聘”管理改革的固有之維[6]。認識到改革問題的存在是為了解決問題以促進改革更好地推進，而有效解決改革中存在的問題需先剖析這些問題背后的深層次原因，本研究認為“縣管校聘”管理改革的問題成因主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）“縣管校聘”管理改革的政策體系不完備

美國經(jīng)濟學(xué)家西蒙認為人具有有限理性，決策者在一定的環(huán)境條件下其思維能力、決策目標等具有有限性，這種有限性使決策者在制定決策方案時不是以追求決策完美為目的，而是以滿意為目的[7]?！翱h管校聘”政策是政府委托專家學(xué)者設(shè)計起草的，作為決策者的政府官員及專家學(xué)者①并非全知全能，其所具有的理性是一種有限理性，當(dāng)他們做出的決策處于一種“有組織地不負責(zé)任”時，可能導(dǎo)致“縣管校聘”政策產(chǎn)生制度性漏洞，危及改革進程。審視現(xiàn)有國家層面出臺的“縣管校聘”政策以及部分地方“縣管校聘”政策，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國“縣管校聘”改革制度存在一定的缺陷，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：“縣管校聘”改革將教師由“單位人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，擴大教師和學(xué)校雙向選擇的自由權(quán)，但是忽視了優(yōu)質(zhì)校與薄弱校、農(nóng)村校與城鎮(zhèn)校之間人才競爭的公平性問題，容易導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”；“縣管校聘”政策鼓勵教師流動，但是對改革后流動教師和學(xué)生的適應(yīng)性問題考慮不足；“縣管校聘”政策倡導(dǎo)實施教師退出機制，但對于那部分被清退的教師如何妥善安置表述不明。此外，當(dāng)前國家層面尚未出臺專門的、系統(tǒng)性“縣管校聘”政策文件，這弱化了“縣管校聘”改革在基層落實的合法性，而不少地方出臺的“縣管校聘”政策由于其部分條款的模糊，在實踐中操作性不強，容易使改革流于形式。國家及地方“縣管校聘”政策表述的模糊以及過于原則化，導(dǎo)致一線工作者在執(zhí)行時有所顧慮，執(zhí)行力度自然大打折扣。再者，“縣管校聘”管理改革的配套性政策不到位導(dǎo)致改革難以實質(zhì)性推進。當(dāng)前多地“縣管校聘”管理改革推行不暢的一個重要原因還在于城鄉(xiāng)之間的社會經(jīng)濟文化發(fā)展差距使得城鎮(zhèn)教師不愿往農(nóng)村去，因“縣管校聘”改革所產(chǎn)生的流動教師不僅要適應(yīng)新的工作環(huán)境而且還要付出額外的流動成本，這是他們難以接受的，若補助政策不到位則不能調(diào)動教師參與改革的積極性。

（二）“縣管校聘”管理改革中主要行動者的利益導(dǎo)向

逐利是人類的本性，一個人無論處于什么地位，其人的本性都是一樣的，都是以理性地追求個人利益，使個人的滿足程度最大化為最基本的動機?？梢哉f，利益在推動或抑制人們的行動中扮演著重要作用[8]。任何改革背后體現(xiàn)的都是一種利益的重新劃分，改革過程中各行為主體受利益的驅(qū)使、追尋自身利益的最大化而采取相應(yīng)的行為選擇。教師“縣管校聘”管理改革過程中的主要行動者包含以教育行政部門為主政府職能部門（包括教育、財政、編辦、人社等部門）、公立中小學(xué)校及其教師，當(dāng)這些行為主體的利益沖突過大時可能造成政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的發(fā)生[9]。首先，在“縣管校聘”改革中，政府部門及官員具有趨利的傾向。一方面，“縣管校聘”改革要求編辦、人社部門放權(quán)以及財政部門提供資金來推進改革進程，而這些部門在改革中的利益損耗顯然大于收益，加之參與改革會增加他們額外的工作量，甚至可能影響到本職工作的正常開展，故而他們參與“縣管校聘”改革的熱情往往不高。另一方面，教育行政部門及人員雖說是“縣管校聘”改革的主要實施者，但也存在著利益驅(qū)動的傾向，為了得到上級部門的表彰以及贏得社會的認可，他們更看重學(xué)校的升學(xué)率，當(dāng)其認為改革不利于學(xué)校的升學(xué)率甚至可能影響教育事業(yè)發(fā)展時他們可能會選擇敷衍應(yīng)付。其次，在“縣管校聘”改革中，學(xué)校管理者具有趨利的傾向。教師“縣管校聘”管理改革的難點和重點在“校聘”環(huán)節(jié)，改革賦予學(xué)校管理者更大的用人權(quán)，權(quán)力的增長容易滋生他們的腐化風(fēng)氣，其思維和行為難以抵擋利益的誘惑。加之中國是一個人情社會，權(quán)力所帶來的“走后門”“找關(guān)系”等背離制度規(guī)范的現(xiàn)象著實積重難返[10]。在人情與利益的驅(qū)動下，“校聘”過程中的“權(quán)力尋租”“暗箱操作”“團體共謀”等現(xiàn)象不足為奇。再次，在“縣管校聘”改革中，中小學(xué)教師具有趨利的傾向。廣大中小學(xué)教師是“縣管校聘”改革最直接的目標群體，同時也是受改革影響最大的群體，他們對“縣管校聘”改革的態(tài)度直接影響改革的成效。教師首先是作為人而存在，其次才扮演教師的角色。作為活生生的人，趨利避害的本性使得教師在改革中基于自身利益最大化而做出相應(yīng)的行為選擇。在“縣管校聘”改革中，中小學(xué)教師無論是競相選擇去優(yōu)質(zhì)校、城鎮(zhèn)校競聘，還是為了獲得更高的福利待遇而跳槽至民辦校，都是為了追求更好的生活和工作環(huán)境，是其趨利行為的結(jié)果。

（三）改革的保守主義傳統(tǒng)以及分數(shù)至上的考評文化

與西方人的開放、銳意進取精神相比，受幾千年傳統(tǒng)儒家文化影響的中國人的文化品性以內(nèi)斂和保守為主要特征，“物極必反”“中庸之道”是國人常用的處世原則。中國人特有的人性特征以及所處的文化氛圍使得中國教育改革顯得較為溫和，改革者在改革的過程中往往顧慮較多，踟躕不前。這種看似考慮周到卻帶有保守主義色彩的溫和改革潛藏著一種危機：改革的力度不足以致改革流產(chǎn)。教師“縣管校聘”管理改革觸及到廣大中小學(xué)師生的利益，改革稍有不慎，就有可能引發(fā)教師、學(xué)生及家長的不滿，危及義務(wù)教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。加之任何教育改革都具有一定的周期性，短期內(nèi)的成效可能并不顯著，甚至可能帶來負面效應(yīng)，故而教育行政部門和學(xué)校在落實“縣管校聘”政策時會慎之又慎，懷著投鼠忌器的態(tài)度，改革的力度自然不大。此外，當(dāng)前國家層面尚未出臺系統(tǒng)的“縣管校聘”改革實施方案，地方上只有不到一半的省份出臺了省級層面的“縣管校聘”改革方案，多數(shù)省份只是表露會推行教師“縣管校聘”管理改革活動，而更多地持一種觀望態(tài)度。改革決策者的這種保守主義態(tài)度弱化了“縣管校聘”改革在基層的合法性，不利于改革的開展。再者，當(dāng)前學(xué)校里分數(shù)至上的考評文化依然盛行。為了贏得社會的認可，地方教育行政部門以及中小學(xué)校都以追求升學(xué)率為主要目標，學(xué)校管理者評價一名教師是否優(yōu)秀的標準通常是該教師所帶班級的考試成績，而教師也通常以提升學(xué)生的考試成績來證明自己的教學(xué)水平。這種為地方教育行政部門、學(xué)校管理者、教師群體乃至社會大眾一致認可的分數(shù)至上考評文化使得教師較為看重學(xué)生成績，相對忽視學(xué)生的綜合素質(zhì)發(fā)展。為了在“縣管校聘”改革中不至于落聘，同時也為了能夠競聘到更好的學(xué)校，多數(shù)教師以努力提升學(xué)生的成績作為自己的奮斗目標。

四、推進“縣管校聘”管理改革的對策建議

正視“縣管校聘”管理改革在實踐中存在的現(xiàn)實問題，采取有意的預(yù)防性行動和制度化措施來規(guī)避不良后果是保證改革合法性和有效性的前提[11]。基于以上對“縣管校聘”改革中存在的問題及其歸因的分析，本研究認為，推進“縣管校聘”改革持續(xù)深入發(fā)展可以從以下幾個方面努力：

（一）完善“縣管校聘”政策體系，增強政策現(xiàn)實操作性

推進“縣管校聘”管理改革需完善“縣管校聘”政策體系，增強政策現(xiàn)實操作性。首先，國家層面盡快出臺“縣管校聘”改革專項政策文件。作為一項宏大的、全國性的教師管理體制改革活動，“縣管校聘”管理改革的任務(wù)之重、力度之大、難度之艱可想而知，需要有全國統(tǒng)一性的改革方針和目標作為指導(dǎo)。應(yīng)從高位入手，加強頂層設(shè)計，盡快在國家層面出臺科學(xué)、系統(tǒng)的“縣管校聘”政策文件。目前已有12個省份出臺了“縣管校聘”政策文件且已付諸實踐，國家頂層設(shè)計者應(yīng)組織專家團隊赴這些省份進行實地考察，總結(jié)各地改革中存在的共性問題以及發(fā)掘一些可供借鑒的典型經(jīng)驗，在參照各省政策文件的基礎(chǔ)上從全國教育發(fā)展的戰(zhàn)略格局出發(fā)制定具有前瞻性、科學(xué)性且能體現(xiàn)中國教育改革特色的“縣管校聘”政策文件。其次，增強地方“縣管校聘”政策的現(xiàn)實針對性?！翱h管校聘”管理改革在實踐中主要是在縣域內(nèi)進行的，縣級層面的政策文件恰當(dāng)與否直接影響改革的成效?？h級政府部門在相關(guān)政策的制定過程中要擺脫對上級政策的過度依賴與模仿，要立足現(xiàn)實，堅持以問題為導(dǎo)向，前瞻性地預(yù)測區(qū)域內(nèi)“縣管校聘”改革可能引發(fā)的問題，依據(jù)本地經(jīng)濟文化發(fā)展水平以及教育現(xiàn)狀制定出可控的、適應(yīng)本地教育生態(tài)的“縣管校聘”改革實施方案。此外，還應(yīng)進一步完善“縣管校聘”改革的配套政策?！翱h管校聘”政策執(zhí)行的難點和重點在“校聘”環(huán)節(jié)，其面臨的問題主要表現(xiàn)在兩方面：一是城鎮(zhèn)教師不愿意去農(nóng)村，優(yōu)質(zhì)校教師不愿去薄弱校；二是落聘教師的安置問題。這需要從政策層面來努力解決：一方面進一步加大鄉(xiāng)村教師生活補助力度和職稱評聘傾斜力度，努力提標擴面，以高薪水、高職稱吸引城鎮(zhèn)教師前往農(nóng)村學(xué)校競聘；優(yōu)化學(xué)校布局調(diào)整，整合區(qū)域內(nèi)薄弱學(xué)校。另一方面要妥善安置落聘教師，消除競聘教師的思想顧慮。組織落聘教師培訓(xùn)學(xué)習(xí)，幫助落聘教師積極應(yīng)聘，對于那些實在不能繼續(xù)勝任教師行業(yè)的落聘教師，應(yīng)對其進行思想安撫，盡量幫助他們在社會再就業(yè)。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，我國網(wǎng)民數(shù)量急劇增加，政府部門還可以通過開發(fā)相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺，鼓勵社會大眾積極為“縣管校聘”改革建言獻策。

（二）強化改革監(jiān)督機制，規(guī)范改革行動者的利益行為

改革是對既有利益的重新劃分，改革行動者作為人所具有的趨利本性使得改革可能面臨利益驅(qū)使下偏離改革目標的風(fēng)險，需強化改革監(jiān)督機制，規(guī)范改革行動者的利益行為。對改革行動者的監(jiān)督從內(nèi)容上主要包含兩塊：一是對改革行動者在改革中的消極懈怠、不作為行為進行監(jiān)督；二是對改革行動者在改革中的“權(quán)力尋租”等徇私行為進行監(jiān)督。具體到“縣管校聘”管理改革實踐，可以從以下幾方面努力強化改革監(jiān)督機制：首先，縣級層面成立“縣管”執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)對縣教育局、人社局、財政局、編辦等部門在改革過程中的行為表現(xiàn)進行監(jiān)督，加大對各部門政策執(zhí)行主體的問責(zé)力度，增強監(jiān)督的權(quán)威性。其中，對教育行政部門進行監(jiān)督，重點監(jiān)督其作為“縣管校聘”管理改革的主要實施者是否承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任，是否與上級部門虛與委蛇以及在改革的過程中是否出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況；對人社局、財政局、編辦等部門的監(jiān)督重點放在這些部門是否全力配合教育部門進行“縣管”，尤其是編辦和人社部門是否真正放權(quán)。其次，教育部門內(nèi)部成立“校聘”執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)對縣域內(nèi)公立中小學(xué)校進行監(jiān)督，對于在“校聘”過程中存在消極懈怠、暗箱操作、因公徇私的學(xué)校管理者應(yīng)嚴肅批評與處理，確保“校聘”公開、公平與公正。學(xué)校內(nèi)部也可以成立由學(xué)校管理者及教師共同組成的監(jiān)督組織，負責(zé)對本校開展的“校聘”環(huán)節(jié)進行監(jiān)。

（三）構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制，調(diào)動各方改革積極性

推進“縣管校聘”管理體制改革需要構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制，凝聚“縣管校聘”改革價值共識。追求自身利益的最大化是政策執(zhí)行相關(guān)主體的基本行為特征[12]。在教師“縣管校聘”管理改革中，相關(guān)的各級政府部門、學(xué)校、教師等行動者有著自己的利益訴求，在自身利益的驅(qū)動下遵循著不同的實踐邏輯。為了使這些行動者能夠通力合作，持續(xù)推進教師“縣管校聘”管理改革，需要充分考慮相關(guān)行動主體的利益，完善利益表達機制與渠道，通過溝通與協(xié)商，緩解不同利益訴求之間的沖突，實現(xiàn)主體間的利益協(xié)同[13]。首先，構(gòu)建順暢的利益表達機制?！翱h管校聘”管理改革得以順利實施的首要前提在于這項改革能夠建立在充分的利益表達之上，要賦予政府部門、學(xué)校及教師等行動者平等的利益表達權(quán)利，構(gòu)建多層次、合理化的利益表達渠道[14]。保證改革所涉及的各個行動者都能反映自身的利益訴求，尤其是作為“縣管校聘”政策目標群體的廣大中小學(xué)在編在崗教師，給予他們充分的“話語權(quán)”，確保他們的利益訴求能夠受到各級政府部門的重視。其次，構(gòu)建有效的利益整合機制。所謂利益整合，就是對政府部門、公立中小學(xué)校及教師等行動者之間的利益進行調(diào)整，消除這些利益主體間的摩擦和沖突，形成和諧統(tǒng)一的利益整體[15]。實現(xiàn)“縣管校聘”管理改革中的利益整合，一方面需要采取措施保護改革相關(guān)者的合法利益，另一方面則要取締部分群體的非法利益。需要完善相關(guān)的“縣管校聘”政策、部門規(guī)章制度以及校規(guī)校紀等制度文件，在保護行動者合法利益的基礎(chǔ)上規(guī)范行動者的行為表現(xiàn)。再次，構(gòu)建合理的利益補償機制。任何改革都不可能照顧到每一個個體的利益。在“縣管校聘”管理改革中，中小學(xué)在編在崗教師的利益觸動最大，尤其是那些被迫流動到偏遠鄉(xiāng)村學(xué)校的教師，他們對改革持有一定的看法。對此，可以補償流動教師的流動成本、進一步完善鄉(xiāng)村教師的生活補助政策、教師的職稱評聘向鄉(xiāng)村傾斜以及加快完善農(nóng)村教師的周轉(zhuǎn)房建設(shè)等，盡量打消城鎮(zhèn)教師流向農(nóng)村的心理顧慮。

（四）完善教育考核評價制度，引導(dǎo)大眾形成正確的素質(zhì)教育觀

教育考核評價制度是影響教育行政部門、學(xué)校及教師行為選擇的風(fēng)向標。盡管素質(zhì)教育的口號早已被提倡多年，且已納入國家教育制度中，但當(dāng)前仍普遍存在“學(xué)生成績至上”“升學(xué)率至上”等與素質(zhì)教育發(fā)展相悖的教育現(xiàn)象。在教師“縣管校聘”管理改革過程中，這種分數(shù)至上的考評文化容易產(chǎn)生兩種極端現(xiàn)象：一方面，教育行政部門和學(xué)校擔(dān)心改革會影響學(xué)生的成績，對“縣管校聘”政策不執(zhí)行或虛假執(zhí)行；另一方面，教師為了競聘成功，試圖通過學(xué)生成績來證明自己的能力，將應(yīng)試教育發(fā)揮到極致。為了“縣管校聘”政策方案在實踐中不至于走樣，需要積極響應(yīng)國家的改革號召，完善現(xiàn)有的教育考核評價制度，堅持破“五唯”。首先，縣政府對教育行政部門的評價不應(yīng)以當(dāng)年縣域內(nèi)學(xué)生的升學(xué)率為主要衡量標準，學(xué)生的升學(xué)率確實在某種程度上反映了一個地方的教育水平，但并不是唯一的指標，還應(yīng)將縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的情況、控輟保學(xué)情況、薄弱校改建工作以及鄉(xiāng)村教育發(fā)展等作為重要參考點。其次，教育行政部門對義務(wù)教育中小學(xué)校的考核評價除了看學(xué)校的整體教學(xué)成績外，還應(yīng)著重關(guān)注學(xué)校的校風(fēng)、班風(fēng)、學(xué)風(fēng)、教風(fēng)以及學(xué)校管理團隊的凝聚力等，要將校園文化氛圍作為考核學(xué)校的重要指標。再次，學(xué)校對教師的考核評價應(yīng)堅持公平、公開、公正的原則，摒棄學(xué)生分數(shù)至上的慣性思維，突出教師的師德師風(fēng)、工作業(yè)績、學(xué)校貢獻、社會服務(wù)等內(nèi)容，采用學(xué)校、教師、學(xué)生、家長和社會多方參與的形式，構(gòu)建多元化的中小學(xué)教師評價機制[16]。此外，社會大眾對學(xué)生成績以及學(xué)校升學(xué)率的高期待是應(yīng)試主義之風(fēng)經(jīng)久不衰的重要根源，拔除應(yīng)試主義之風(fēng)的頑疾需以大眾的思想觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶?，引?dǎo)大眾形成正確的素質(zhì)教育觀，辯證地看待學(xué)生的成長與發(fā)展，不給教育部門、學(xué)校及教師施加過大的“成績”壓力。

（五）健全輿情監(jiān)控體系，制定改革應(yīng)急處置方案

社會大眾對改革的認可度是改革能否平穩(wěn)進行的重要因素，任何改革都需在整個改革過程中時刻做好輿情監(jiān)控工作。所謂輿情，指的是一定時期內(nèi)社會公眾關(guān)于公共事物的情緒、意愿、意見等的主觀反映?！翱h管校聘”管理改革作為一項事關(guān)基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的重大改革舉措，可以說政府重視、教師關(guān)切、社會關(guān)注，其輿情監(jiān)控工作不容忽視。對此，縣級層面應(yīng)成立“縣管校聘”管理改革輿情監(jiān)控機構(gòu)，歸當(dāng)?shù)亍翱h管校聘”改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組管理，主要負責(zé)對全縣“縣管校聘”管理改革過程中的民眾意愿進行采集、監(jiān)測?！翱h管校聘”管理改革輿情監(jiān)控機構(gòu)成立后應(yīng)在第一時間內(nèi)組織專家學(xué)者研究制定較為科學(xué)的“縣管校聘”教師管理改革輿情分析指標體系與分析模型，實時監(jiān)測改革輿情，定期將監(jiān)測結(jié)果匯報給上級部門，并結(jié)合輿情監(jiān)測信息積極為區(qū)域內(nèi)“縣管校聘”管理改革的決策者建言獻策。教育行政部門內(nèi)也應(yīng)成立相應(yīng)的輿情監(jiān)控機構(gòu)，負責(zé)監(jiān)測和了解全縣中小學(xué)教師對當(dāng)前所推行的“縣管校聘”管理改革的態(tài)度、參與意愿、配合度等情況，并及時將監(jiān)測信息反饋給教育局的相關(guān)負責(zé)人，以便教育局更好地了解“縣管校聘”改革中的教師群體。學(xué)校層面也應(yīng)盡可能做好對教師的溝通交流工作。學(xué)校管理者在正式組織教師“競聘上崗”活動前應(yīng)盡可能做到與每一位教師進行溝通，了解他們的處境以及困難，對于那些情況比較特殊的教師①應(yīng)盡量尊重他們的“競聘”意愿。此外，學(xué)校管理者還應(yīng)密切關(guān)注學(xué)校教師工作以及學(xué)生學(xué)習(xí)狀態(tài)在推行“縣管校聘”管理改革前后的變化情況，并及時反饋給上級教育行政部門，以其便了解“縣管校聘”管理改革對學(xué)校教學(xué)的影響，為后續(xù)政策的調(diào)整與頒布提供依據(jù)。

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作者簡介：

趙垣可：在讀博士，研究方向為農(nóng)村教育。

劉善槐：教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為農(nóng)村教育。

Analysis and Countermeasures of the Problems in the Promotion of the Management Reform of “County Management and School Employment”

Zhao Yuanke， Liu Shanhuai（China Institute of Rural Education Development， Northeast Normal University， Changchun 130024， Jilin）

Abstract： The reform of the “county management and school employment” is an innovation in the management system of primary and middle school teachers in my country in recent years. In practice， this reform has triggered new challenges for the balanced development of regional education， moral hazards for policy executors， and development problems for public primary and secondary schools and teachers. The deep-seated reasons behind these reform issues can be attributed to the incompleteness of the “county management and school employment” policy system， the interest orientation of reform actors， the reforms conservative tradition and the score-oriented evaluation culture. Promoting the continuous and in-depth advancement of the management reform of “county management and school employment” for teachers requires improvement of the “county management and school employment”policy system， enhancing the practical operability of the policy； strengthening the reform supervision mechanism， standardizing the interest behavior of reform actors； building an interest coordination mechanism to mobilize all Party reform enthusiasm； improve the educational assessment system， and guide the public to form a correct concept of quality education； improve the public opinion monitoring system and formulate a reform emergency response plan.

Keywords： “county management and school employment” ； teacher management； policy； reform

收稿日期：2021年1月24日

責(zé)任編輯：趙云建

① 引自《浦江縣推進“縣管校聘”人事制度改革的實施方案》（2016年）。

② 引自《荔浦市中小學(xué)教師“縣管校聘”管理體制改革實施方案》（2019年）。

③ 引自《濰坊市教育局等四部門關(guān)于深化中小學(xué)教師縣管校聘管理體制改革的實施意見》（2017年）。

① 專家學(xué)者是政府決策的智囊團，政府的決策依靠專家學(xué)者起草生成，能夠反映出專家學(xué)者對問題的看法，故而專家學(xué)者也可算作“縣管校聘”改革的決策者。

① 這里的情況比較特殊的教師主要指的是那些患重大疾病、處于哺乳期以及臨退休教師。