蔡先鳳，龍震影

放射性廢物安全管理立法：美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)借鑒

蔡先鳳，龍震影

（寧波大學(xué) 法學(xué)院，浙江 寧波 315211）

放射性廢物安全管理是從廢物產(chǎn)生到處置的全過(guò)程管理。美國(guó)通過(guò)《原子能法》《低放射性廢物政策法》《核廢物政策法》《能源政策法》和《能源重組法》等構(gòu)成的法律制度體系，理順了核廢物安全管理體制，明確了能源部、環(huán)保局和核管會(huì)的核廢物安全管理職能，使國(guó)家的義務(wù)和責(zé)任、國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的權(quán)力職責(zé)以及企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任等均落到了實(shí)處。美國(guó)的核廢物安全管理立法經(jīng)驗(yàn)及法律制度對(duì)我國(guó)具有重要的參考借鑒意義。我國(guó)應(yīng)該制定放射性廢物安全管理單行法，完善放射性廢物安全管理法律制度體系。

放射性廢物；安全管理；政策和法律；美國(guó)；中國(guó)

核電站在發(fā)電的同時(shí)也產(chǎn)生了大量的放射性廢物，高放射性廢物對(duì)環(huán)境與人體都具有極高的危害風(fēng)險(xiǎn)，如何安全管理放射性廢物已成為世界范圍內(nèi)最棘手也是最需要妥善解決的重大科學(xué)技術(shù)問(wèn)題和法律問(wèn)題之一。核電廠的放射性廢物管理包括與廢物產(chǎn)生、預(yù)處理、處理、整備、貯存、運(yùn)輸、處置和退役等相關(guān)的各項(xiàng)行政技術(shù)活動(dòng)①，是從廢物產(chǎn)生到處置的全過(guò)程管理。放射性廢物安全是核與輻射安全的重要組成部分，而放射性廢物的處理和處置是非常艱巨的管理任務(wù)。在放射性廢物安全處理問(wèn)題未得到有效解決之前，應(yīng)該有一個(gè)明確的設(shè)想，即所有產(chǎn)生放射性廢物的國(guó)家在其本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)處理這些廢料，或者根據(jù)兩國(guó)之間嚴(yán)密監(jiān)督的協(xié)議進(jìn)行處理[1]。要在國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面建立健全放射性廢物安全管理法律制度。

一、放射性廢物的界定、分類(lèi)及危險(xiǎn)性

（一）放射性廢物的界定和分類(lèi)

所謂放射性廢物，或放射性廢料、核廢物，是指核電站在運(yùn)行中產(chǎn)生的含有放射性的物質(zhì)，亦即包含放射性物質(zhì)的廢料，一般在如核裂變一類(lèi)的核反應(yīng)中產(chǎn)生。“核廢物”（Nuclear Waste）一詞是指放射性廢物、丟棄的放射性材料，有時(shí)也指用過(guò)的核燃料、受到放射性污染的材料和退役廢物。所有這些種類(lèi)都可以稱(chēng)之為放射性廢物（Radioactive Waste），亦即核廢物②。在核燃料循環(huán)、反應(yīng)堆運(yùn)行以及核設(shè)施退役等過(guò)程中，都會(huì)產(chǎn)生大量的放射性廢物。1997年《乏燃料管理安全及放射性廢棄物管理安全聯(lián)合公約》（Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management）第2條規(guī)定，放射性廢物是指締約方或者其決定得到締約方認(rèn)可的自然人或法人預(yù)期不做任何進(jìn)一步利用的、且監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)締約方的立法和監(jiān)管框架將它作為放射性廢物進(jìn)行控制的氣態(tài)、液態(tài)或固態(tài)放射性物質(zhì)?！斗派湫詮U物安全管理?xiàng)l例》（2011年）第二條、《核安全法》（2017年）第二條以及環(huán)保部、工信部和國(guó)防科工局聯(lián)合發(fā)布的《放射性廢物分類(lèi)》（2017年）第十七條和《原子能法（征求意見(jiàn)稿）》（2018年）第五十三條等，都對(duì)“放射性廢物”做了幾乎完全一致的界定，即放射性廢物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其濃度或者比活度大于國(guó)家確定的清潔解控水平，預(yù)期不會(huì)再使用的廢棄物。

通常所說(shuō)的放射性廢物包括兩大類(lèi)：一是中低放射性核廢物，主要指核電站在發(fā)電過(guò)程中產(chǎn)生的具有放射性的廢液和廢物，占所有放射性廢物的99%；二是高放射性核廢物，指從核電站反應(yīng)堆芯中換出來(lái)的燃燒后的核燃料，具有高度放射性，故俗稱(chēng)高放廢料。從技術(shù)層面來(lái)看，放射性廢物主要分為高放射性廢物（HLW）、中放射性廢物（ILW）和低放射性廢物（LLW）三類(lèi)③，亦即放射性廢物按其單位體積或單位質(zhì)量的放射性強(qiáng)弱，共分為高、中、低三級(jí)。低放射性廢物占據(jù)主要部分，中級(jí)與高放射性廢物較少。高放射性核廢物主要包括核燃料在發(fā)電后產(chǎn)生的乏燃料及其處理物，含有核反應(yīng)堆產(chǎn)生的核裂變產(chǎn)物和超鈾元素（Transuranic Elements）。這些產(chǎn)物的放射性很強(qiáng)烈，占核電站所產(chǎn)生的全部放射性的95%以上。核電站產(chǎn)生的放射性廢物中，大部分都是中低放射性核廢物，一般包括核電站的污染設(shè)備（如反應(yīng)堆的鋼制結(jié)構(gòu)部件）、檢測(cè)設(shè)備、運(yùn)行時(shí)的水化系統(tǒng)、交換樹(shù)脂、廢水廢液以及受到沾染的保護(hù)性衣物和手套等勞保用品。中低放射性核廢物危害較低；高放射性核廢物則含有多種對(duì)環(huán)境和人體危害極大的高放射性元素。因此，各種放射性廢物的處置方法也不同。

《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》（2011年）第六條、《核安全法》（2017年）第四十條、《放射性廢物分類(lèi)》（2017年）第五條和第九條、《原子能法（征求意見(jiàn)稿）》（2018年）第二十三條等，都根據(jù)放射性廢物的特性及其對(duì)人體健康和環(huán)境的潛在危害程度，對(duì)放射性廢物進(jìn)行了明確分類(lèi)。同時(shí)還明確規(guī)定，對(duì)放射性廢物實(shí)行分類(lèi)管理和分類(lèi)處理處置，即分別實(shí)行近地表或者中等深度處置以及集中深地質(zhì)處置④。

（二）放射性廢物的危險(xiǎn)性

放射性廢物的危險(xiǎn)性體現(xiàn)在多方面，主要是污染和破壞自然環(huán)境，損害生態(tài)系統(tǒng)，損害人體健康。不同類(lèi)型的放射性廢物所具有的危險(xiǎn)性存在差異性，不同類(lèi)型的放射性廢物的處理也具有一定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該設(shè)法在現(xiàn)有的科技條件下最大限度地降低放射性廢物的危險(xiǎn)性及其處置的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

放射性廢物是核物質(zhì)在核反應(yīng)堆（原子爐）內(nèi)燃燒后余留下來(lái)的核灰燼，具有極強(qiáng)烈的放射性，而且其半衰期長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年、數(shù)萬(wàn)年甚至幾十萬(wàn)年之久。在放射性廢物處置過(guò)程中，特別令人擔(dān)憂(yōu)的是兩種長(zhǎng)壽命裂變產(chǎn)物（Long-lived Fission Products）：锝-99（Tc-99，半衰期是22萬(wàn)年）和碘-129（I-129，半衰期1700萬(wàn)年）。幾千年后，乏燃料放射性將主要來(lái)自锝-99和碘-129。而乏燃料中最麻煩的超鈾元素是镎-237（Np-237，半衰期200萬(wàn)年）和钚-239（Pu-239，半衰期2.4萬(wàn)年）[2]。

迄今為止，相對(duì)技術(shù)可行和安全可靠的放射性廢物處置方法是陸地處置，包括淺層填埋（適用于極低放射性廢物）、近地表處置（適用于低放射性廢物）、中等深度處置（適用于中放射性廢物）和深地質(zhì)層處置（適用于α廢物和高放射性廢物）。低、中放射性廢物的隔離期應(yīng)在300年以上，α廢物和高放射性廢物的隔離期應(yīng)在1萬(wàn)年以上⑤。例如，《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》（2011年）第二十三條第三款規(guī)定，低、中水平放射性固體廢物處置設(shè)施關(guān)閉后應(yīng)滿(mǎn)足300年以上的安全隔離要求；高水平放射性固體廢物和α放射性固體廢物深地質(zhì)處置設(shè)施關(guān)閉后應(yīng)滿(mǎn)足1萬(wàn)年以上的安全隔離要求。

諾貝爾物理學(xué)獎(jiǎng)獲得者漢內(nèi)斯·阿爾文（Hannes Alfvén）認(rèn)為，安全、永久地處置高放射性核廢物必須具備兩個(gè)先決條件：一是放置放射性廢物的封閉容器和穩(wěn)定的地質(zhì)構(gòu)造（Stable Geological Formations），以保證其放射性在數(shù)萬(wàn)年內(nèi)不會(huì)泄露；二是數(shù)十萬(wàn)年穩(wěn)定的人類(lèi)機(jī)構(gòu)（Stable Human Institutions）。然而，沒(méi)有任何已知的人類(lèi)文明能夠持續(xù)這么長(zhǎng)時(shí)間。此外，尚未發(fā)現(xiàn)足夠建立放射性廢物永久處置庫(kù)（Repository）的地質(zhì)構(gòu)造已經(jīng)穩(wěn)定了這么長(zhǎng)時(shí)間⑥。因此，人類(lèi)對(duì)這樣一個(gè)長(zhǎng)期項(xiàng)目至今沒(méi)有任何實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。世界范圍內(nèi)的民用核能計(jì)劃已經(jīng)產(chǎn)生了大量的乏燃料和高放廢物，這些乏燃料和高放廢料在數(shù)百萬(wàn)年里仍將保持具有危害的放射性，如何處置這些半衰期長(zhǎng)達(dá)數(shù)萬(wàn)年到十萬(wàn)年不等的“萬(wàn)年惡靈”，一直是世界公認(rèn)的嚴(yán)峻問(wèn)題。核能利用若不能妥善解決放射性廢物問(wèn)題，則如同居住于“無(wú)洗手間之住宅”[3]。

1986年4月26日，前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站發(fā)生了最嚴(yán)重的核事故。從此，國(guó)際上關(guān)于放射性廢物處理的抗議聲就不絕于耳。如果不能妥善處置高放廢料將會(huì)給當(dāng)?shù)丨h(huán)境帶來(lái)毀滅性影響。日本著名的環(huán)境哲學(xué)和倫理學(xué)家?guī)r佐茂教授認(rèn)為，有害廢棄物中問(wèn)題最為嚴(yán)重的是放射性廢棄物?，F(xiàn)在日本也還沒(méi)在技術(shù)上解決如何處理和銷(xiāo)毀核電站排出的放射性廢棄物問(wèn)題。不僅幾萬(wàn)年內(nèi)都必須防止泄漏的高放射性廢棄物，還只能放在容器內(nèi)等待處理，就是那些裝在鐵罐子中的低放射性廢棄物的數(shù)量也已經(jīng)達(dá)到數(shù)十萬(wàn)噸，而且每年都在增加。由于化學(xué)物質(zhì)、重金屬及放射性廢棄物等有害廢棄物可以破壞自然環(huán)境、損害人體健康，因此，如何管理、處理、處置這些有害廢棄物是絕不能模棱兩可的重要課題。能源的使用，要從排放二氧化碳?xì)怏w等廢棄物和廢熱以及污染環(huán)境的化石能源和排放放射性廢棄物的核能，轉(zhuǎn)向可再生利用的太陽(yáng)能和風(fēng)力、潮汐、地?zé)岬染G色自然能源。應(yīng)盡快建立以太陽(yáng)能為核心的能源體系，集中力量研究和開(kāi)發(fā)相關(guān)技術(shù)[4]。

放射性廢物處理和處置具有相當(dāng)?shù)沫h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。輻射風(fēng)險(xiǎn)是指輻射照射導(dǎo)致有害的健康效應(yīng)（包括發(fā)生此類(lèi)效應(yīng)的可能性）以及任何安全風(fēng)險(xiǎn)（包括環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)）。誘導(dǎo)輻射風(fēng)險(xiǎn)的原因?yàn)椋狠椛湔丈?；存在放射性物質(zhì)（含放射性廢物）或其釋放到環(huán)境中；核反應(yīng)堆芯、核鏈?zhǔn)椒磻?yīng)堆、放射源或其他任何放射源的失控[5]。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指環(huán)境遭受損害的可能性，屬于未知的風(fēng)險(xiǎn)。在危害的后果上，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危害具有長(zhǎng)期潛伏性和不可逆轉(zhuǎn)性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害常常跨越時(shí)空，而且往往囿于科技發(fā)展的局限，使人類(lèi)對(duì)于損害環(huán)境的活動(dòng)造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)難以及時(shí)地正確認(rèn)識(shí)、判斷和防范。在影響范圍上，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更多地表現(xiàn)為區(qū)域性甚至全球性的風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)特性決定了有必要重新審視傳統(tǒng)的法律制度和價(jià)值追求。

二、美國(guó)放射性廢物安全管理立法的發(fā)展

在二戰(zhàn)期間核時(shí)代開(kāi)始后的近30年里，美國(guó)聯(lián)邦政府很少認(rèn)真關(guān)注和處理核武器制造和核能興起所產(chǎn)生的高放廢物。國(guó)防高放廢物的處置在冷戰(zhàn)時(shí)期的國(guó)家核武庫(kù)建設(shè)中處于次要地位。此外，核電廠的乏核燃料通過(guò)后處理以制造新燃料，如何處理因后處理所產(chǎn)生的高放廢物問(wèn)題也被無(wú)限期推遲。自20世紀(jì)60年代后期開(kāi)始，環(huán)境運(yùn)動(dòng)的興起和對(duì)核擴(kuò)散的擔(dān)憂(yōu)，使美國(guó)的核政策發(fā)生了根本性的變化。由于核電廠安全問(wèn)題、反應(yīng)堆場(chǎng)址未解決的廢物問(wèn)題以及公眾對(duì)政府因武器生產(chǎn)而產(chǎn)生的廢物管理不善的日益關(guān)注，公眾強(qiáng)烈反對(duì)核電，促使卡特政府組建了一個(gè)跨機(jī)構(gòu)特別工作組，建議聯(lián)邦政府倡議永久處理發(fā)電廠和武器廢物（Power Plant and Weapons Wastes）。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始對(duì)放射性廢物管理進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，制定了低放廢物與核廢物政策法，在核廢物處理和處置方面已經(jīng)建立起完備的法律體系，從而結(jié)束了在核廢物處理和處置領(lǐng)域長(zhǎng)達(dá)40年沒(méi)有立法規(guī)制的歷史[6]。

美國(guó)在低、中放廢物的處理與處置技術(shù)上已經(jīng)基本成熟，今后的放射性廢物管理重點(diǎn)工作是如何安全處置高放廢物。美國(guó)已經(jīng)確立放射性廢物管理的國(guó)家政策，即以地表或地下處置方式處置低放廢物，而以地質(zhì)處置方式安全、永久地處置乏燃料和高放廢物，目的是確保放射性廢物與環(huán)境的長(zhǎng)期隔離。

（一）美國(guó)《原子能法》有關(guān)放射性廢物安全管理的規(guī)定

美國(guó)1946年《原子能法》（Atomic Energy Act）和1954年《原子能法》及其修正案，是美國(guó)關(guān)于核材料民用和軍用的基本法。在民用方面，它規(guī)定了美國(guó)對(duì)核材料與核設(shè)施使用的開(kāi)發(fā)和監(jiān)管，并宣布了以下政策，即“原子能的開(kāi)發(fā)、使用和控制應(yīng)當(dāng)促進(jìn)世界和平、改善全民福利、提高生活水平和加強(qiáng)私營(yíng)企業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)”。該法要求，核材料與核設(shè)施的民用應(yīng)當(dāng)獲得許可，并授權(quán)美國(guó)核管會(huì)（U. S. Nuclear Regulatory Commission, NRC）根據(jù)規(guī)則或命令建立并執(zhí)行管理這類(lèi)用途的標(biāo)準(zhǔn)——“原子能委員會(huì)（Atomic Energy Commission）認(rèn)為有必要或合乎情理以保護(hù)健康和安全，并盡量減少對(duì)生命或財(cái)產(chǎn)的危險(xiǎn)”。根據(jù)該法，原子能委員會(huì)行動(dòng)必須符合該法的程序要求，在許多情況下，這一規(guī)定為聽(tīng)證會(huì)和聯(lián)邦司法審查提供了機(jī)會(huì)。

根據(jù)該法第274節(jié)規(guī)定，核管會(huì)可以與州達(dá)成協(xié)議，終止核管會(huì)對(duì)該州內(nèi)某些材料許可證持有者（Licensees）的監(jiān)管權(quán)（Regulatory Authority）。該州必須首先證明其監(jiān)管程序與核管會(huì)的監(jiān)管程序相符并足以保護(hù)公眾健康和安全。核管會(huì)保留對(duì)該州內(nèi)的核電廠和從該州出口的核電廠等方面的監(jiān)管權(quán)。該法的一項(xiàng)重大修訂規(guī)定了許可證持有者對(duì)因核事故造成的場(chǎng)外人員傷害或財(cái)產(chǎn)損害的賠償責(zé)任及責(zé)任限制。

《原子能法》及其后續(xù)修正案皆未專(zhuān)門(mén)針對(duì)核廢物或其處置做出具體規(guī)定，亦未將核廢物進(jìn)行單獨(dú)分類(lèi)，只是提及核廢料包括乏核燃料和后處理廢料，且它們都屬于“副產(chǎn)品材料”。但是，《原子能法》修正案與1982年《核廢物政策法》（Nuclear Waste Policy Act，NWPA）進(jìn)行對(duì)接，就高放廢物、乏核燃料、核廢物活動(dòng)以及核廢物處理、存儲(chǔ)或處置等做了若干規(guī)定。

（二）美國(guó)核廢物政策法有關(guān)核廢物安全管理的規(guī)定

1980年12月22日，美國(guó)通過(guò)《低放射性廢物政策法》（Low-level Radioactive Waste Policy Act），規(guī)定低放射性廢物處理管理辦法。1985年，又通過(guò)《低放射性廢物政策法修正案》（Low-level Radioactive Waste Policy Amendments Act）。該法賦予各州處置在其境內(nèi)產(chǎn)生的低放射性廢物的責(zé)任，并允許它們通過(guò)合約確定相關(guān)設(shè)施的設(shè)置地點(diǎn)并服務(wù)多州。該法規(guī)定，這些設(shè)施將由核管會(huì)或根據(jù)美國(guó)《原子能法》第274節(jié)已與核管會(huì)簽訂協(xié)議的州進(jìn)行監(jiān)管。該法還要求核管會(huì)制定標(biāo)準(zhǔn)，以確定放射性核素何時(shí)以足夠低的濃度或數(shù)量存在于廢物流中，以“低于監(jiān)管關(guān)注”。

1982年《核廢物政策法》規(guī)定了聯(lián)邦政府在高放射性廢物和乏燃料處置方面的責(zé)任和處置政策，為在20世紀(jì)90年代中期之前建立高放射性廢物永久性地下處置庫(kù)制定了時(shí)間表和程序，并規(guī)定為核廢物以及民用核反應(yīng)堆的乏燃料提供臨時(shí)性的聯(lián)邦儲(chǔ)存。州政府有權(quán)否決國(guó)家政府在其境內(nèi)設(shè)立廢物處置庫(kù)的決定，除非國(guó)會(huì)兩院投票推翻該決定，否則該否決權(quán)將有效。該法還呼吁在1985年之前制定計(jì)劃，以建造受監(jiān)控的可回收儲(chǔ)存設(shè)施（Monitored Retrievable Storage，MRS），核廢物可以在這些設(shè)施中保存50年至100年以上，然后還可以被移除以進(jìn)行永久性處置或再處理。

國(guó)會(huì)賦予美國(guó)能源部（U. S. Department of Energy，DOE）選址、建造、運(yùn)營(yíng)和關(guān)閉處置乏核燃料和高放廢物處置庫(kù)的職責(zé)，要求能源部長(zhǎng)（Secretary of Energy）發(fā)布關(guān)于建造兩座永久性地下核廢料處置庫(kù)的選址指南。能源部將研究5個(gè)可能的選址。然后，在1985年1月1日之前向總統(tǒng)推薦3個(gè)選址。同時(shí)，能源部還要研究另外5個(gè)選址，在1989年7月1日之前向總統(tǒng)推薦其中的3個(gè)選址，以作為第二個(gè)處置庫(kù)的可能地點(diǎn)。向總統(tǒng)推薦的任何選址都需要一份完整的環(huán)境影響報(bào)告（Environmental Impact Statement，EIS）?？偨y(tǒng)應(yīng)當(dāng)審查選址建議，在1987年3月31日之前向國(guó)會(huì)提交他對(duì)首個(gè)處置庫(kù)的一個(gè)選址建議，并在1990年3月31日之前向國(guó)會(huì)提交他對(duì)第二個(gè)處置庫(kù)的選址建議。該法規(guī)定，國(guó)家政府應(yīng)當(dāng)擁有反應(yīng)堆場(chǎng)址的所有核廢料或乏燃料的所有權(quán)，將其運(yùn)至處置庫(kù)，并負(fù)責(zé)其安全殼。國(guó)會(huì)授權(quán)能源部對(duì)內(nèi)華達(dá)州的尤卡山（Yucca Mountain）進(jìn)行考查，以決定是否適宜將此處設(shè)作處置庫(kù)，要求能源部于1998年前啟動(dòng)在處置庫(kù)處置民用乏燃料的工作。能源部確定的高放廢物和乏燃料管理政策是，先進(jìn)行必要的穩(wěn)定和固化處理，在場(chǎng)址安全貯存，最終運(yùn)往地質(zhì)處置庫(kù)。能源部設(shè)立民用放射性廢物管理辦公室（Office of Civilian Radioactive Waste Management）來(lái)實(shí)施該法。

國(guó)會(huì)指定美國(guó)環(huán)保局（U. S. Environmental Protection Agency, EPA）對(duì)處置庫(kù)中放射性物質(zhì)釋放制定公共健康和安全標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保局局長(zhǎng)（Administrator of EPA）應(yīng)頒布普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)環(huán)境免受處置庫(kù)中放射性物質(zhì)的場(chǎng)外釋放的危害。

國(guó)會(huì)要求核管會(huì)頒布有關(guān)處置庫(kù)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和關(guān)閉的法規(guī)；乏核燃料和高放射性廢物的產(chǎn)生者和所有者必須支付處置此類(lèi)放射性材料的一切費(fèi)用；當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)耗資數(shù)十億美元的廢物計(jì)劃將通過(guò)電力公司支付的核電費(fèi)用來(lái)資助；核管會(huì)應(yīng)當(dāng)頒布技術(shù)要求和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《原子能法》和1974年《能源重組法》（Energy Reorganization Act），批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)建造處置庫(kù)、處理高放廢物和乏核燃料的許可證的申請(qǐng)以及授權(quán)此類(lèi)處置庫(kù)的關(guān)閉和退役。

《核廢物政策法》設(shè)立核廢物基金，用于支付建造和運(yùn)營(yíng)永久處置庫(kù)的費(fèi)用。基金來(lái)源于放射性廢物的產(chǎn)生者和擁有者，以確保由他們支付與廢物處置有關(guān)的活動(dòng)費(fèi)用。另外，還通過(guò)立法制定了在處置庫(kù)中處置聯(lián)邦國(guó)防放射性廢物的收費(fèi)方法。1993年，國(guó)會(huì)設(shè)立了國(guó)防放射性廢物處置基金，用于支付政府每年分擔(dān)的來(lái)自核武器聯(lián)合體的高放射性廢物的處置費(fèi)用。

1987年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《核廢物政策修正案》（The Nuclear Waste Policy Amendments, NWPA or NWPAA），規(guī)定了聯(lián)邦政府為高放廢物和乏核燃料提供永久處置場(chǎng)所的責(zé)任，以及發(fā)電商承擔(dān)永久處置費(fèi)用的責(zé)任。該修正案明確指定內(nèi)華達(dá)州的尤卡山由能源部考慮作為美國(guó)核廢物永久處置庫(kù)的唯一選址，亦即指定尤卡山為唯一進(jìn)行持續(xù)場(chǎng)址特征描述和考慮的候選場(chǎng)址。該修正案批準(zhǔn)在永久處置庫(kù)獲得許可時(shí)建立一個(gè)MRS設(shè)施。該修正案規(guī)定，如果能源部長(zhǎng)確定尤卡山場(chǎng)址不適合作為處置庫(kù)開(kāi)發(fā)，他應(yīng)當(dāng)終止場(chǎng)址表征，通知國(guó)會(huì)和內(nèi)華達(dá)州，從場(chǎng)址清除放射性廢物和乏核燃料，并向國(guó)會(huì)報(bào)告建議采取進(jìn)一步行動(dòng)，以確保安全、永久地處置高放廢物和乏核燃料的建議（包括新的立法授權(quán)）。關(guān)于第二個(gè)處置庫(kù)地點(diǎn)的選定，該修正案規(guī)定，能源部長(zhǎng)不得針對(duì)第二個(gè)處置庫(kù)開(kāi)展特定地點(diǎn)的活動(dòng)，除非國(guó)會(huì)為此類(lèi)活動(dòng)專(zhuān)門(mén)撥款。雖然后來(lái)最終將尤卡山指定為聯(lián)邦處置庫(kù)的唯一場(chǎng)址，但美國(guó)這個(gè)唯一的高放廢物地質(zhì)處置項(xiàng)目卻經(jīng)歷了數(shù)次反復(fù)波折。2018年5月10日，美國(guó)眾議院通過(guò)《核廢物政策法2018年修正案》（第HR3053號(hào)法案），支持推進(jìn)尤卡山處置庫(kù)取證程序和在美國(guó)建設(shè)乏燃料集中式中間貯存設(shè)施。

國(guó)會(huì)認(rèn)為，在MRS設(shè)施中長(zhǎng)期儲(chǔ)存高放射性廢物和乏核燃料是對(duì)此類(lèi)材料提供安全可靠管理的一種選擇。《核廢物政策法1987年修正案》撤銷(xiāo)了能源部長(zhǎng)關(guān)于在田納西州橡樹(shù)嶺（Oak Ridge，Tennessee）設(shè)立MRS設(shè)施的提議，授權(quán)能源部長(zhǎng)指定、建造和運(yùn)營(yíng)一個(gè)MRS設(shè)施，并為該過(guò)程確立所需的程序，包括創(chuàng)建受監(jiān)控的可回收儲(chǔ)存委員會(huì)（Monitored Retrievable Storage Commission），以向國(guó)會(huì)建議此類(lèi)設(shè)施是否應(yīng)包括在國(guó)家核廢物管理制度中。如果提議的MRS設(shè)施被受影響的州或印第安部落正式拒絕，國(guó)會(huì)必須通過(guò)決議批準(zhǔn)該儲(chǔ)存設(shè)施。MRS設(shè)施計(jì)劃的費(fèi)用應(yīng)由儲(chǔ)存在該設(shè)施中的高放廢物和乏核燃料的產(chǎn)生者和所有者承擔(dān)。

1987年《核廢物政策法修正案》授權(quán)根據(jù)與能源部長(zhǎng)的協(xié)議，向內(nèi)華達(dá)州以及受MRS設(shè)施影響的州或印第安部落和地方政府支付款項(xiàng)。根據(jù)該修正案，設(shè)立了核廢物談判代表辦公室（The Office of the Nuclear Waste Negotiator），由總統(tǒng)任命，試圖在美國(guó)與州或印第安部落之間達(dá)成擬定的協(xié)議，詳細(xì)約定指定的州或部落同意托管處置庫(kù)或MRS設(shè)施的條款和條件。任何與核廢物談判代表達(dá)成的擬議協(xié)議均不具有法律效力，除非此類(lèi)協(xié)議被制定為聯(lián)邦法律。

根據(jù)該修正案，設(shè)立核廢物技術(shù)審查委員會(huì)（Nuclear Waste Technical Review Board），這是行政部門(mén)的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，以評(píng)估能源部長(zhǎng)諸如場(chǎng)址特征描述等活動(dòng)的技術(shù)和科學(xué)有效性。

（三）美國(guó)能源政策法有關(guān)放射性廢物安全管理的規(guī)定

美國(guó)1992年《能源政策法》（Energy Policy Act，EPACT92）第八章對(duì)高放射性廢物做出若干規(guī)定。該法第801節(jié)指示國(guó)家環(huán)保局頒布專(zhuān)門(mén)適用于尤卡山核廢物處置庫(kù)的輻射防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。該處置庫(kù)已被聯(lián)邦政府指定為商用核電廠和美國(guó)國(guó)防部（U. S. Department of Defense）活動(dòng)用過(guò)的核燃料和其他放射性材料的永久處置場(chǎng)（Permanent Disposal Site）。國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)基于美國(guó)國(guó)家科學(xué)院（National Academy of Sciences）的調(diào)查研究結(jié)果和建議并與之保持一致，按規(guī)則頒布公共健康和安全標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)公眾免受在尤卡山場(chǎng)址的處置庫(kù)中儲(chǔ)存或處置的放射性物質(zhì)釋放的損害。

基于國(guó)家環(huán)保局與國(guó)家科學(xué)院的協(xié)議，國(guó)家科學(xué)院的研究工作如下：一是提交關(guān)于保護(hù)公眾健康和安全的合理標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查結(jié)果和建議；二是能否基于積極的制度控制，開(kāi)發(fā)一個(gè)處置庫(kù)關(guān)閉后監(jiān)管系統(tǒng)，防止突破處置庫(kù)的工程屏障或地質(zhì)屏障，或防止增加個(gè)別公眾成員超過(guò)允許限度的輻射暴露劑量的不合理風(fēng)險(xiǎn)？三是是否有可能對(duì)處置庫(kù)的工程屏障或地質(zhì)屏障會(huì)在一萬(wàn)年內(nèi)因人類(lèi)侵入而被突破的可能性做出科學(xué)支持的預(yù)測(cè)？

國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)按規(guī)則頒布相關(guān)公共健康和安全標(biāo)準(zhǔn)后，核管會(huì)應(yīng)根據(jù)規(guī)則修改1982年《核廢物政策法》第121節(jié)b款規(guī)定的技術(shù)要求和標(biāo)準(zhǔn)。核管會(huì)應(yīng)根據(jù)規(guī)則修改的技術(shù)要求和標(biāo)準(zhǔn)，需與國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)按規(guī)則頒布相關(guān)公共健康和安全標(biāo)準(zhǔn)一致，且在處置庫(kù)關(guān)閉后，根據(jù)工程屏障的數(shù)量和能源部長(zhǎng)對(duì)尤卡山場(chǎng)址關(guān)閉后的監(jiān)管，足可以防止在場(chǎng)址進(jìn)行可能突破處置庫(kù)工程屏障或地質(zhì)屏障而產(chǎn)生不合理風(fēng)險(xiǎn)的任何活動(dòng)，防止個(gè)別公眾成員暴露于超過(guò)允許限值的輻射量的增加。在處置庫(kù)關(guān)閉后，能源部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)監(jiān)管尤卡山場(chǎng)址，以防止場(chǎng)址的任何活動(dòng)造成不合理的風(fēng)險(xiǎn)，包括突破處置庫(kù)的工程屏障或地質(zhì)屏障、增加個(gè)別公眾成員受到超過(guò)允許限值的輻射的照射。

關(guān)于核廢物管理計(jì)劃，該法第803節(jié)規(guī)定，能源部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)與核管會(huì)和環(huán)保局協(xié)商，準(zhǔn)備并向國(guó)會(huì)提交一份報(bào)告，說(shuō)明當(dāng)前的核廢物管理項(xiàng)目和計(jì)劃是否符合1982年《核廢物政策法》的規(guī)定，是否足以管理在本法頒布之后可能建造并獲得許可的任何新核電廠可能產(chǎn)生的任何額外數(shù)量或類(lèi)別的核廢物。能源部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)在本法頒布之日起一年內(nèi)準(zhǔn)備報(bào)告并提交給總統(tǒng)和國(guó)會(huì)。該報(bào)告應(yīng)當(dāng)審查因新增核電容量而可能出現(xiàn)的與乏核燃料和高放廢物管理相關(guān)的新問(wèn)題，包括預(yù)計(jì)增加的乏核燃料或高放廢物量、在額外數(shù)量廢物的最終處置和運(yùn)輸之前對(duì)額外臨時(shí)儲(chǔ)存能力的任何需求以及任何對(duì)深層地質(zhì)處置的額外處置庫(kù)的需求。能源部長(zhǎng)在準(zhǔn)備上述報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)向公眾提供信息和評(píng)論的機(jī)會(huì)，并應(yīng)征詢(xún)核管會(huì)、環(huán)保局和其他相關(guān)方的意見(jiàn)。

2005年修正的《能源政策法》第631節(jié)對(duì)C級(jí)以上放射性廢物的安全處置做了規(guī)定。能源部長(zhǎng)對(duì)提供儲(chǔ)存設(shè)施的活動(dòng)負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)會(huì)提供能源部?jī)?nèi)最終指定實(shí)體并由其負(fù)責(zé)完成為安全處置所有C級(jí)以上低放射性廢物提供設(shè)施活動(dòng)的正式通知。在本法頒布一年內(nèi)，能源部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)向國(guó)會(huì)咨詢(xún)，并向國(guó)會(huì)提交一份報(bào)告，內(nèi)容包括成本估算以及完成C級(jí)以上放射性廢物永久性處置設(shè)施的環(huán)境影響報(bào)告和決定記錄（Record of Decision，ROD）的擬議時(shí)間表。關(guān)于替代方案，該法規(guī)定，能源部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)先向國(guó)會(huì)提交一份報(bào)告，描述正在考慮的所有替代方案，包括為確保安全處置所有C級(jí)以上的低放射性廢物提出建議的綜合報(bào)告中要求的所有信息，該綜合報(bào)告已由能源部長(zhǎng)于1987年2月提交給國(guó)會(huì)。然后，能源部長(zhǎng)再根據(jù)國(guó)會(huì)的行動(dòng)對(duì)計(jì)劃實(shí)施的一個(gè)或多個(gè)處置替代方案做出最終決定。關(guān)于收回和儲(chǔ)存的短期計(jì)劃，該法規(guī)定，在本法頒布之日起180天內(nèi)，能源部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)向國(guó)會(huì)提交一份計(jì)劃，以確保在永久性處置設(shè)施可用之前，繼續(xù)回收和儲(chǔ)存構(gòu)成安全威脅的C級(jí)以上的低放射性密封源。該計(jì)劃應(yīng)當(dāng)說(shuō)明成本估算、資源和設(shè)施需求。

（四）美國(guó)的放射性廢物安全管理體制

根據(jù)美國(guó)《1954年原子能法》成立的原子能委員會(huì)（Atomic Energy Commission），負(fù)責(zé)核武器的開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)以及民用核材料的開(kāi)發(fā)和安全監(jiān)管。美國(guó)《1974年能源重組法》（Energy Reorganization Act），將上述職能做了相對(duì)分離，撤銷(xiāo)了原子能委員會(huì)，成立了核管會(huì)。該法指定能源部負(fù)責(zé)核武器的開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)、促進(jìn)核電發(fā)展及其他有關(guān)能源工作；指定核管會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管工作，但不包括對(duì)國(guó)防核設(shè)施的監(jiān)管。美國(guó)原子能管理的政府架構(gòu)從此完成設(shè)置，能源部、核管會(huì)和環(huán)保局等三大政府職能部門(mén)分別在原子能的發(fā)展、安全和環(huán)保等方面對(duì)核廢物的處理和處置依法履行安全監(jiān)管職責(zé)⑦，并使這種管理架構(gòu)的職能優(yōu)勢(shì)得到了較充分體現(xiàn)。但是，由于美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)施行政、立法和司法三權(quán)分立制度，各州又相對(duì)獨(dú)立，導(dǎo)致放射性廢物安全監(jiān)管的效率大打折扣。尤卡山核廢料處置庫(kù)項(xiàng)目的實(shí)施遇到重重困難，就是典型的例證。雖然該項(xiàng)目是1987年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《核廢物政策法》修正案指定設(shè)立，但隨后的奧巴馬政府和川普政府等態(tài)度不一，還面臨內(nèi)華達(dá)州及其周邊地區(qū)的強(qiáng)烈反對(duì)，也受到美國(guó)公眾、原住民西肖肖尼人（Western Shoshone）和許多政客的質(zhì)疑。

三、我國(guó)放射性廢物的安全管理及其立法的發(fā)展

放射性廢物從產(chǎn)生、處理、貯存一直到處置及處置后的長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)等全過(guò)程，涉及環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)，管理主體層級(jí)繁雜，是個(gè)系統(tǒng)性很強(qiáng)的龐大工程。應(yīng)該通過(guò)法律頂層設(shè)計(jì)，采用一元立法模式，制定放射性廢物安全管理法，將《放射性污染防治法》《核安全法》《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》以及今后出臺(tái)的原子能法中涉及放射性廢物安全管理?xiàng)l款進(jìn)行統(tǒng)一整合。同時(shí)，進(jìn)一步完善放射性廢物安全管理法律制度體系，以原子能法和放射性廢物安全管理法為龍頭，配以系統(tǒng)的安全管理標(biāo)準(zhǔn)和安全管理導(dǎo)則等[7]。

（一）我國(guó)放射性廢物的安全管理

我國(guó)早已掌握放射性廢物存量的明細(xì)賬，高放核廢物比重不大，主要是中低放物質(zhì)。放射性廢物的主要來(lái)源還不在核電站，核電站產(chǎn)生的放射性廢物存量比重低，主要是因?yàn)楹穗娬具吷a(chǎn)邊處置放射性廢物。由于我國(guó)放射性廢物的絕對(duì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于核能利用大國(guó)，還沒(méi)有感受到放射性廢物在存儲(chǔ)空間上的壓力。

隨著我國(guó)核電的快速發(fā)展、新建核設(shè)施的投運(yùn)以及早期核設(shè)施的退役，放射性廢料數(shù)量日益增加，安全管理的任務(wù)更加艱巨，有必要統(tǒng)一規(guī)劃全國(guó)的放射性廢物處理和處置工作[8]?！斗派湫晕廴痉乐畏ā罚?003年）第四十三條規(guī)定，低、中水平放射性固體廢物在符合國(guó)家規(guī)定的區(qū)域?qū)嵭薪乇硖幹茫桓咚椒派湫怨腆w廢物和α放射性固體廢物實(shí)行集中的深地質(zhì)處置。我國(guó)雖然已建有兩座中低放核廢料處置庫(kù)，但至今尚無(wú)高放核廢料處置庫(kù)。這已引起國(guó)際環(huán)保組織的擔(dān)憂(yōu)乃至恐慌。我國(guó)已在依法進(jìn)行高放射性物質(zhì)的永久性處置庫(kù)選址研究，并在相關(guān)省份開(kāi)展地質(zhì)調(diào)查和數(shù)據(jù)采集等工作，但至今并未確定高放物質(zhì)處置庫(kù)的最佳和最終選址。一旦處置庫(kù)選址不當(dāng)，將造成無(wú)法挽回的巨大損失。因此，放射性廢物處置庫(kù)選址必須非常慎重，需要綜合考慮整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局、人口分布、交通設(shè)施以及候選地的地質(zhì)、水文和氣候條件等綜合因素，需要進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)期周密評(píng)估。

（二）我國(guó)放射性廢物安全管理立法的發(fā)展

我國(guó)放射性廢物安全管理立法的發(fā)展相對(duì)比較穩(wěn)定，現(xiàn)有的主要法律法規(guī)分別是《放射性污染防治法》《國(guó)家安全法》《核安全法》以及《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》等，都分別對(duì)放射性廢物安全管理做了具體規(guī)定。

《放射性污染防治法》（2003年）第六章“放射性廢物管理”專(zhuān)門(mén)針對(duì)放射性廢物管理作了原則規(guī)定。該法要求，相關(guān)主體盡量減少放射性廢物的產(chǎn)生量，放射性廢氣、廢液排放必須符合國(guó)家放射性污染防治標(biāo)準(zhǔn)；放射性固體廢物根據(jù)分類(lèi)分別實(shí)行近地表處置和集中的深地質(zhì)處置；禁止以非法方式排放放射性廢液，禁止以非法方式處理和處置放射性固體廢物，禁止放射性廢物跨境轉(zhuǎn)移；放射性固體廢物處置場(chǎng)所選址規(guī)劃須符合嚴(yán)格的制定和報(bào)批程序。

《國(guó)家安全法》（2015年）第三十一條只是籠統(tǒng)地規(guī)定，要加強(qiáng)對(duì)核設(shè)施、核材料、核活動(dòng)和核廢物處置的安全管理、監(jiān)管和保護(hù)。

《核安全法》（2017年）第三章“核材料和放射性廢物安全”專(zhuān)門(mén)針對(duì)放射性廢物安全管理做了具體規(guī)定，主要涉及乏燃料持有者的核安全責(zé)任、放射性廢物的分類(lèi)處置、放射性廢物處置場(chǎng)所選址規(guī)劃的編制和報(bào)批、放射性廢物管理許可制度、核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位和放射性廢物處置單位的義務(wù)、放射性廢物處置設(shè)施關(guān)閉制度以及放射性廢物運(yùn)輸?shù)姆诸?lèi)管理等內(nèi)容。

《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》（2011年）的立法目的是加強(qiáng)對(duì)放射性廢物的安全管理，保護(hù)環(huán)境，保障人體健康。該條例主要涉及放射性廢物及其“處理、貯存、處置”等行為或活動(dòng)的明確界定[9]以及管理體制、許可、監(jiān)管、法律責(zé)任等內(nèi)容。

四、美國(guó)放射性廢物安全管理立法的啟示

美國(guó)通過(guò)《原子能法》《低放射性廢物政策法》《核廢物政策法》《能源政策法》和《能源重組法》等健全的法律制度，理順了核廢物安全管理體制，明確了能源部、環(huán)保局和核管會(huì)的核廢物安全管理職能以及相關(guān)程序和時(shí)間表，使國(guó)家的義務(wù)和責(zé)任、國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的權(quán)力職責(zé)以及企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任等均落到了實(shí)處。雖然美國(guó)的放射性廢物安全管理法律制度實(shí)施也存在諸多問(wèn)題，但是其立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)仍具有重要的參考和借鑒意義。我國(guó)可以利用自身政治制度的優(yōu)勢(shì)和較為完善的立法，更加有序地推進(jìn)我國(guó)的放射性廢物安全管理工作。

（一）盡快頒布核能領(lǐng)域的基本法——原子能法

原子能法是為了促進(jìn)和規(guī)范核能的研究、開(kāi)發(fā)和利用，推動(dòng)核能事業(yè)的健康發(fā)展，保護(hù)環(huán)境和公眾健康而制定的法律，是發(fā)展核能事業(yè)的基本法。原子能法作為原子能法律體系中的母法和原子能領(lǐng)域頂層的法律，統(tǒng)領(lǐng)其他相關(guān)法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。原子能法缺位必然導(dǎo)致國(guó)家政府對(duì)核安全監(jiān)管無(wú)法可依，同時(shí)還涉及當(dāng)前我國(guó)核安全管理中的一個(gè)非常突出的問(wèn)題，即國(guó)家政府職能部門(mén)的核安全管理職責(zé)明晰劃分問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)結(jié)合具體國(guó)情，借鑒美國(guó)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，盡快頒布原子能法和相關(guān)的特別法，進(jìn)一步完善相關(guān)的法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，建立和完善原子能法律體系。

（二）合理優(yōu)化放射性廢物安全管理法的內(nèi)容設(shè)計(jì)

《放射性污染防治法》《核安全法》《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》以及正在制定中的原子能法，都對(duì)放射性廢物安全管理做了若干規(guī)定。另外，還有《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》（2009年）《放射性物品運(yùn)輸安全許可管理辦法》（2010年）《放射性固體廢物貯存和處置許可管理辦法》（2013年）以及《放射性物品運(yùn)輸安全監(jiān)督管理辦法》（2016年）等配套制度。但是，《放射性污染防治法》定位于“防治放射性污染”，《核安全法》定位于“保障核安全”，原子能法是規(guī)范原子能開(kāi)發(fā)和利用的母法，定位于“規(guī)范和加強(qiáng)原子能研究、開(kāi)發(fā)和利用活動(dòng)”，三者都未能涵蓋放射性廢料安全管理的全部?jī)?nèi)容。而《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》僅屬于法規(guī)層次，有必要將其提升到法律層次。因此，我國(guó)放射性廢物管理應(yīng)該盡快制定專(zhuān)門(mén)法，主要內(nèi)容包括立法目的、名詞術(shù)語(yǔ)、管理體制、許可、分類(lèi)處置及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)址選擇、監(jiān)管、法律責(zé)任等。

1.放射性廢物安全管理法總則部分設(shè)計(jì)

放射性廢物安全管理法總則部分主要規(guī)定放射性廢物安全管理法的立法目的、核心性定義、調(diào)整范圍和應(yīng)遵循的基本原則等內(nèi)容。

關(guān)于放射性廢物安全管理法的立法目的，《放射性廢物安全監(jiān)督管理規(guī)定》（1997年）規(guī)定：“放射性廢物管理的目標(biāo)是保護(hù)現(xiàn)在和將來(lái)人類(lèi)的健康與環(huán)境，不給后代造成過(guò)度的負(fù)擔(dān)。”為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，放射性廢物管理應(yīng)遵守的原則是，保護(hù)人類(lèi)健康，保護(hù)環(huán)境，保護(hù)后代，控制放射性廢物的產(chǎn)生。《放射性污染防治法》《核安全法》和《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》分別都在第一條規(guī)定了“保護(hù)環(huán)境、保障人體健康、安全利用核能和加強(qiáng)放射性廢物的安全管理”等體現(xiàn)立法目的的內(nèi)容?！对幽芊ǎㄕ髑笠庖?jiàn)稿）》（2018年）第一條規(guī)定的立法目的是規(guī)范和加強(qiáng)原子能研究、開(kāi)發(fā)和利用活動(dòng)，推進(jìn)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)提升，保障國(guó)家安全，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。2019年9月3日，國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)表的《中國(guó)的核安全》白皮書(shū)指出：“中國(guó)在確保安全基礎(chǔ)上開(kāi)展核能和平利用，既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)子孫后代遺留隱患、構(gòu)成危害，以保障人類(lèi)文明永續(xù)發(fā)展。”因此，放射性廢物安全管理法的立法目的可確立為：加強(qiáng)放射性廢物管理安全，保護(hù)環(huán)境和人類(lèi)健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)放射性廢物管理安全是放射性廢物安全管理立法的直接目的，而這一目的實(shí)現(xiàn)，即可保護(hù)環(huán)境和人類(lèi)健康，不給人類(lèi)后代造成過(guò)度的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)環(huán)境是指放射性廢物管理必須確保對(duì)環(huán)境的影響不超過(guò)可接受水平；保護(hù)人類(lèi)健康（包括人類(lèi)后代健康）是指放射性廢物管理必須確保對(duì)人類(lèi)健康的影響不超過(guò)可接受水平。

關(guān)于放射性廢物安全管理法的基本原則，放射性廢物的安全管理，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持減量化、再利用、再循環(huán)、無(wú)害化處理和處置、永久安全的原則[10]。實(shí)行放射性廢物安全管理“減量化、無(wú)害化和妥善處置、永久安全”原則，是《放射性污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2018年修正）和《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020年第二次修訂）的基本要求。放射性廢物的產(chǎn)生量保持在可實(shí)現(xiàn)的最小量是國(guó)際上放射性廢物管理的原則之一，減少放射性廢物產(chǎn)生量使放射性活度量和廢物體積量?jī)煞矫娑家钚?。減量化原則是指從源頭節(jié)約資源，減少污染物排放，減少進(jìn)入生產(chǎn)和處理處置過(guò)程的放射性廢物量⑧，采取科學(xué)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行方式使放射性廢物量（活度和體積）的產(chǎn)生必須保持在實(shí)際可行的最低限度,循環(huán)利用要求核燃料完成使用功能后能夠重新變成再生資源。無(wú)害化和妥善處置、永久安全的原則，是指環(huán)境友好型的處理和處置，保護(hù)人體健康，保護(hù)環(huán)境，保護(hù)人類(lèi)的子孫后代。

2.放射性廢物安全管理部分的設(shè)計(jì)

放射性廢物安全管理實(shí)際上是屬于立法中分則的內(nèi)容。分則是立法文件的主體部分，在法律文本中處于核心地位，是所有規(guī)定調(diào)整對(duì)象的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容的規(guī)范性條文的總合。分則的內(nèi)容包括實(shí)體性和程序性規(guī)范、權(quán)利性和義務(wù)性規(guī)范、職權(quán)性和職責(zé)性規(guī)范、強(qiáng)制性和任意性規(guī)范等。簡(jiǎn)潔明確的條文設(shè)計(jì)都有充分的法理支撐以及法律法規(guī)依據(jù)。

放射性廢物安全管理部分的核心內(nèi)容是，放射性廢物安全管理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、營(yíng)運(yùn)組織和相關(guān)單位⑨，在放射性廢物處置前、中、后各個(gè)環(huán)節(jié)的安全管理方面，具有哪些職權(quán)、職責(zé)、權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任⑩。另外，還需要明確規(guī)定若干基本制度，如放射性固體廢物貯存和處置許可制度、處置設(shè)施關(guān)閉后的安全監(jiān)護(hù)制度等。

首先，進(jìn)一步明確放射性廢物安全管理相關(guān)主體及其職權(quán)、職責(zé)和法律責(zé)任。我國(guó)有必要設(shè)置放射性廢物管理和運(yùn)營(yíng)的國(guó)家級(jí)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國(guó)家在放射性廢物處置方面的責(zé)任和義務(wù)，制定和組織實(shí)施放射性廢物管理的規(guī)劃和政策。放射性廢物處置的最終責(zé)任必須由國(guó)家承擔(dān)。放射性固體廢物貯存和處置單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定建立完整的放射性廢物管理數(shù)據(jù)庫(kù)和相關(guān)記錄檔案，加強(qiáng)放射性監(jiān)測(cè)和安全檢查。如發(fā)現(xiàn)異常情況，應(yīng)當(dāng)采取有效措施并及時(shí)向監(jiān)管部門(mén)報(bào)告。從事放射性廢物相關(guān)活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)建立健全安保制度、人員培訓(xùn)制度和定期報(bào)告制度。

其次，完善放射性廢物貯存和處置許可制度。這一制度是《放射性污染防治法》（2003年）確立的放射性廢物安全管理的關(guān)鍵性制度。在《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》（2011年）第十二條和第二十三條規(guī)定的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步完善和實(shí)施嚴(yán)格的許可條件和許可程序。

再次，完善放射性廢物處置設(shè)施關(guān)閉后的安全監(jiān)護(hù)制度。應(yīng)該規(guī)定，處置設(shè)施依法關(guān)閉后，處置單位應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的安全監(jiān)護(hù)計(jì)劃，切實(shí)對(duì)處置設(shè)施履行安全監(jiān)護(hù)職責(zé)。

最后，完善放射性廢物安全管理法律責(zé)任制度。需要嚴(yán)格監(jiān)管部門(mén)和相關(guān)活動(dòng)單位在放射性廢物安全管理中的法律責(zé)任。一是針對(duì)監(jiān)管部門(mén)及其工作人員的違法行為，要嚴(yán)格依法追究其行政責(zé)任和刑事責(zé)任。二是針對(duì)放射性廢物相關(guān)活動(dòng)單位的違法行為，要嚴(yán)格依法追究其行政責(zé)任；還可視其違法行為性質(zhì)和后果的嚴(yán)重程度，依法追究其刑事責(zé)任。

（三）進(jìn)一步理順核廢物安全管理體制和細(xì)化核廢物安全管理職責(zé)

《放射性污染防治法》（2003年）第二章和《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》（2011年）第五條，分別規(guī)定了放射性污染防治的監(jiān)管體制和放射性廢物的安全監(jiān)管體制。《核安全法》（2017年）第六條規(guī)定了核安全的監(jiān)督管理體制，其對(duì)以下三個(gè)主管部門(mén)的明確定位是，生態(tài)環(huán)境部及其所屬的國(guó)家核安全局是國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)，工業(yè)和信息化部及其所屬的國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局是國(guó)務(wù)院核工業(yè)主管部門(mén)，國(guó)家發(fā)改委及其所屬的國(guó)家能源局是國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)。應(yīng)該如何清晰劃分能源主管部門(mén)、核工業(yè)主管部門(mén)和核安全監(jiān)管部門(mén)的法定職責(zé)，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這幾個(gè)部門(mén)在相關(guān)安全管理和風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的工作，都必須通過(guò)法律制度進(jìn)一步明確，以避免其監(jiān)管職能交叉或空白等問(wèn)題。

（作者對(duì)王寬誠(chéng)教育基金會(huì)資助謹(jǐn)致謝忱。）

① 1997年11月5日，國(guó)家核安全局批準(zhǔn)發(fā)布的《放射性廢物安全監(jiān)督管理規(guī)定》對(duì)“放射性廢物管理”做了如下解釋?zhuān)悍派湫詮U物管理包括廢物的裝卸、預(yù)處理、處理、整備、運(yùn)輸、貯存和處置在內(nèi)所有行政和技術(shù)的活動(dòng)。另外，該規(guī)定在“附錄”里詳述了“放射性廢物管理的基本步驟”。放射性廢物管理的基本步驟包括預(yù)處理、處理、整備、處置。放射性廢物的預(yù)處理是廢物產(chǎn)生后廢物管理的初始步驟，包括收集、分揀、化學(xué)調(diào)節(jié)和去污等。放射性廢物的處理是指通過(guò)改變放射性廢物特性來(lái)改善其安全性或經(jīng)濟(jì)性的若干操作，基本的處理概念是減容、去除放射性核素和改變組成。放射性廢物的整備是指使放射性廢物適合裝卸、運(yùn)輸、貯存和處置的若干操作，包括放射性廢物的固化，將放射性廢物置入容器和提供外包裝。放射性廢物的處置是放射性廢物管理體系的最后一步，主要是將放射性廢物安置在確保安全的處置設(shè)施中，并且不打算回取，不依賴(lài)長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)。處置安全性主要通過(guò)濃集和封隔來(lái)實(shí)現(xiàn)。封隔是把經(jīng)過(guò)適當(dāng)整備的廢物隔離于處置設(shè)施中，在放射性廢物周?chē)O(shè)置屏障（天然的屏障或工程的屏障、一個(gè)屏障或多個(gè)屏障）以限制放射性核素釋放到環(huán)境中。

② 1997年11月5日，國(guó)家核安全局批準(zhǔn)發(fā)布的《放射性廢物安全監(jiān)督管理規(guī)定》對(duì)“放射性廢物”做了如下解釋?zhuān)骸盀榉珊蛯徆苣康模蓪⒎派湫詮U物定義為：含有放射性核素或者被放射性核素所污染，其放射性核素濃度或者比活度高于審管機(jī)構(gòu)規(guī)定的免管水平，預(yù)期不會(huì)再使用的廢棄物（這個(gè)定義完全是從管理的角度著眼的，放射性濃度等于或低于免管水平的物質(zhì)，從物理觀點(diǎn)看仍是放射性的，但其放射性危害可以忽略不計(jì)）?！盩he term “nuclear waste” is used to describe radioactive waste, discarded radioactive materials, in some circumstances used nuclear fuel, and radioactively contaminated material and decommissioning waste. All of these categories may be termed radioactive waste and that is used interchangeably with nuclear waste. See Peter Riley, Nuclear Waste: Law, Policy and Pragmatism, Ashgate Publishing Limited, 2004, p. 1, Footnote 3。

③ Low level waste（LLW）: Waste that is above clearance levels, but with limited amounts of long lived radionuclides. Such waste requires robust isolation and containment for periods of up to a few hundred years and is suitable for disposal in engineered near surface facilities。Intermediate level waste（ILW）: Waste that, because of its content, particularly of long lived radionuclides, requires a greater degree of containment and isolation than that provided by near surface disposal. High level waste（HLW）: Waste with levels of activity concentration high enough to generate significant quantities of heat by the radioactive decay process or waste with large amounts of long lived radionuclides that need to be considered in the design of a disposal facility for such waste. See IAEA, Classification of Radioactive Waste （IAEA Safety Standards for Protecting People and the Environment, General Safety Guide, No. GSG-1）, International Atomic Energy Agency 2009, pp. 5-6。

④ 1997年11月5日，國(guó)家核安全局批準(zhǔn)發(fā)布的《放射性廢物安全監(jiān)督管理規(guī)定》對(duì)“地質(zhì)處置（Geological disposal）”做了如下解釋?zhuān)骸霸谏钪翈装倜椎姆€(wěn)定地質(zhì)巖層中，利用工程屏障和天然屏障組成的系統(tǒng)隔離放射性廢物。地質(zhì)處置的典型用途是處置長(zhǎng)壽命廢物和高放廢物?！?/p>

⑤ 高放廢料永久深埋會(huì)產(chǎn)生另一個(gè)問(wèn)題——如何在萬(wàn)年處置庫(kù)上設(shè)置萬(wàn)年警示標(biāo)志？無(wú)論屆時(shí)人類(lèi)的知識(shí)和文化狀態(tài)發(fā)生怎樣的變化，該警示標(biāo)志都是可以讀懂并可以理解的信息。因?yàn)榧词乖龠^(guò)一百個(gè)世紀(jì)，我們今天深埋的放射性或有毒廢料仍將是致命的威脅。如何將這個(gè)巨大的危險(xiǎn)告知子孫后代——未來(lái)400代人，如何在核廢料儲(chǔ)存地建造必須至少存在1萬(wàn)年的警示標(biāo)志，令各領(lǐng)域?qū)＜铱嗨稼は攵形凑业酱鸢?。參?jiàn)：Vincent Nouyrigat，Déchets nucléaires:comment signaler leur présence dans 10000 an？Science & Vie，Le 31 Oct 2008；Vincent Nouyrigat：“核廢料標(biāo)記10000”，蕭舟編譯，載《新發(fā)現(xiàn)》2009年2月號(hào)；山石：《核廢料：10000年危險(xiǎn)期》，載《生命與災(zāi)禍》1994年第3期。

⑥ See “Nuclear Waste Policy Act”, https://en.wikipedia.org/wiki/ Nuclear_Waste_Policy_Act, accessed on July 20, 2021。

⑦ 美國(guó)環(huán)保局（1970年12月2日成立）作為聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)維護(hù)自然環(huán)境與保護(hù)人類(lèi)健康不受環(huán)境危害及污染影響，根據(jù)國(guó)會(huì)頒布的環(huán)境法律制定和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)，從事或贊助環(huán)境研究及環(huán)保項(xiàng)目，加強(qiáng)環(huán)境教育以培養(yǎng)公眾的環(huán)保意識(shí)和責(zé)任感。美國(guó)環(huán)保局的機(jī)構(gòu)遍布各州，同時(shí)，每個(gè)州都設(shè)有各自的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，接受聯(lián)邦環(huán)保局區(qū)域辦公室的監(jiān)督檢查，但與聯(lián)邦環(huán)保局沒(méi)有隸屬關(guān)系。除非聯(lián)邦法律有明文規(guī)定，州環(huán)保局才與聯(lián)邦環(huán)保局合作。各州的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)對(duì)其所屬州政府負(fù)責(zé)，依照州法律獨(dú)立履行職責(zé)。各州的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行環(huán)境政策過(guò)程中出現(xiàn)的沖突，由地方法院裁決。美國(guó)核管會(huì)（1975年1月19日成立）是美國(guó)政府設(shè)置負(fù)責(zé)原子能（即核能）相關(guān)管理工作的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。美國(guó)核管會(huì)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督管理核反應(yīng)堆、核原料及核廢料這三方面的安全、運(yùn)行、許可證頒發(fā)和更新等工作。反應(yīng)堆是指用于產(chǎn)生電力的商用反應(yīng)堆以及用于研究、測(cè)試和培訓(xùn)的研究和試驗(yàn)反應(yīng)堆。核材料是指在醫(yī)療、工業(yè)和學(xué)術(shù)環(huán)境中使用核材料以及生產(chǎn)核燃料的設(shè)施。核廢料安全管理是指核材料和廢料的運(yùn)輸、儲(chǔ)存和處置以及核設(shè)施的退役。美國(guó)能源部（1977年8月4日成立）作為聯(lián)邦政府的一個(gè)行政部門(mén)，主要職責(zé)是能源政策制定、能源行業(yè)管理、能源相關(guān)技術(shù)研發(fā)以及武器研制等。其早期的職責(zé)是能源生產(chǎn)與管理，后來(lái)主要致力于開(kāi)發(fā)更好的技術(shù)、更有效率的能源以及能源教育等領(lǐng)域的工作。冷戰(zhàn)結(jié)束后，能源部的職責(zé)也包括放射性廢料處理的相關(guān)研究以及環(huán)境質(zhì)量的維護(hù)。

⑧ 2020年3月10日，國(guó)家核安全局發(fā)布《關(guān)于發(fā)布核安全導(dǎo)則〈核技術(shù)利用放射性廢物最小化〉、核安全法規(guī)技術(shù)文件〈放射性廢物處置安全全過(guò)程系統(tǒng)分析〉的通知》（國(guó)核安發(fā)〔2020〕51號(hào)）以及《核安全導(dǎo)則 核技術(shù)利用放射性廢物最小化》（HAD401/11-2020）與《核安全法規(guī)技術(shù)文件 放射性廢物處置安全全過(guò)程系統(tǒng)分析》（NNSA-HAJ-0001-2020）。

⑨ 1997年11月5日，國(guó)家核安全局批準(zhǔn)發(fā)布的《放射性廢物安全監(jiān)督管理規(guī)定》對(duì)“運(yùn)營(yíng)單位或運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)（operator or operating organization）”做了如下解釋?zhuān)骸霸趶U物管理中，從事選擇和調(diào)查一核設(shè)施場(chǎng)址的適用性和/或承擔(dān)核設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、調(diào)試、運(yùn)行、退役的組織（和其承包者）。”

⑩ 2020年5月13日，國(guó)家核安全局發(fā)布《關(guān)于發(fā)布核安全導(dǎo)則〈核設(shè)施放射性廢物處置前管理〉的通知》（國(guó)核安發(fā)〔2020〕105號(hào)）以及《核安全導(dǎo)則 核設(shè)施放射性廢物處置前管理》（HAD401/12-2020）。

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The Legislation of Radioactive Waste Safety Management: American Referential Experience for China

CAI Xian-feng, LONG Zhen-ying

（School of Law, Ningbo University, Ningbo 315211, China）

The safe management of radioactive waste is a kind of whole process management from its generation to its permanent disposal. The U. S. uses such acts as Atomic Energy Act, Nuclear Waste Policy Act, Energy Policy Act and Energy Reorganization Act to assign the relevant responsibilities to the U. S. Department of Energy (DOE), the U. S. Environmental Protection Agency (EPA), and the U. S. Nuclear Regulatory Commission (NRC) respectively. All the acts ensure that the President, the Congress, generators and owners of spent nuclear fuel and high-level radioactive waste can carry out their related duties accordingly. The experience of American legislation is very helpful for China in the field of nuclear waste safety management. China should promulgate the law of radioactive waste safety management and improve the related legal system.

radioactive waste, safety management, policies and laws, USA, China

F205

A

1001 - 5124（2021）06 - 0087 - 12

2021-07-10

生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全監(jiān)管項(xiàng)目“美國(guó)對(duì)核工業(yè)造假行為監(jiān)管的法律制度研究”（JD202043）

蔡先鳳（1965-），男，安徽金寨人，教授，博士，主要研究方向：環(huán)境資源法與海洋生態(tài)文明法律制度。E-mail：caixianfeng@nbu.edu.cn

（責(zé)任編輯 夏登武）