文/魯全

“十四五”時期是我國邁向第二個百年奮斗目標(biāo)的起步期。十九屆五中全會對“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出了總體建議，指明了未來五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體方向。2021年2月26日，中共中央政治局就社會保障主題進(jìn)行了第二十八次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要完善覆蓋全民的社會保障體系，促進(jìn)社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步為“十四五”時期的社會保障發(fā)展指明了方向。

新時代社會保障制度需要新的戰(zhàn)略定位

黨的十九大報(bào)告作出了國家發(fā)展進(jìn)入新時代的戰(zhàn)略判斷。近期，習(xí)近平總書記系列重要講話對新時代的內(nèi)涵又作出了深刻闡釋，即國家發(fā)展進(jìn)入了新階段，要充分貫徹新發(fā)展理念，積極構(gòu)建新發(fā)展格局。新的時代，社會保障需要有新的戰(zhàn)略定位。

1.新發(fā)展階段要求社會保障樹立新目標(biāo)

新發(fā)展階段是對國家發(fā)展歷史方位的描述。這是在對國內(nèi)外環(huán)境作出基本判斷、對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的新問題進(jìn)行深刻分析后作出的定位。新發(fā)展階段的核心要義是從全面建成小康社會邁向建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。如果說前者的評價標(biāo)準(zhǔn)是人民群眾的物質(zhì)文化生活水平，那么后者的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是國家的凝聚力、創(chuàng)新力和競爭力。它強(qiáng)調(diào)的不僅是個體的生活質(zhì)量，更是國家整體的綜合實(shí)力。新發(fā)展階段對社會保障的要求就是從提高人民生活水平的工具性制度轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽鰪?qiáng)國家凝聚力和認(rèn)同感、在全球范圍內(nèi)可以得到普遍認(rèn)可的、體現(xiàn)國家治理體系優(yōu)勢的制度設(shè)計(jì)。社會保障是現(xiàn)代國家聯(lián)結(jié)個體之間關(guān)系并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家認(rèn)同的重要方式。其建制邏輯和運(yùn)行機(jī)制使其有可能實(shí)現(xiàn)從社會層面向國家層面的提升，而前提則是從傳統(tǒng)的以風(fēng)險防范和化解為導(dǎo)向擴(kuò)展為以有效實(shí)現(xiàn)國家治理、充分體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)勢為目標(biāo)。

2.新發(fā)展理念指導(dǎo)社會保障改革遵循新原則

新發(fā)展理念是在新發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)所必須遵循的。在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念中，有多條都對社會保障制度建設(shè)具有指導(dǎo)作用。

具體而言，“創(chuàng)新”是改革與發(fā)展的基本策略，社會保障也要守正創(chuàng)新。從歷史發(fā)展的角度看，任何社會保障模式都是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會生產(chǎn)方式的結(jié)果。現(xiàn)有的社會保險制度建立在以穩(wěn)定勞動關(guān)系為基本特征的工業(yè)化基礎(chǔ)上。然而，當(dāng)前的勞動力市場和就業(yè)方式正在發(fā)生重大變化，迫切要求傳統(tǒng)社會保險制度的創(chuàng)新。

“協(xié)調(diào)”是系統(tǒng)觀、統(tǒng)籌觀的具體體現(xiàn)。習(xí)近平總書記要求，社會保障改革要“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”。具體而言，就是要作好不同保障項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)；作好不同層次社會保障制度之間的協(xié)調(diào)；作好不同改革措施之間的協(xié)調(diào)，發(fā)揮改革的整體效應(yīng)。

“開放”，從國家的角度講，是內(nèi)部與外部的關(guān)系。開放的理念在社會保障領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為包容性和非排斥性，要從區(qū)域化、板塊化甚至是戶籍化的封閉系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式的包容系統(tǒng)。其關(guān)鍵就是要實(shí)現(xiàn)參保和服務(wù)對象從戶籍人口向常住人口的擴(kuò)展。只有提高制度的開放性、包容性和統(tǒng)一性，才能實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃建議中有關(guān)社會保障“公平統(tǒng)一”的新要求。

“共享”理念對社保制度建設(shè)具有直接的指導(dǎo)意義。社保制度是實(shí)現(xiàn)全民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要方式。社會救助是貧富之間的共享；社會保險是勞資之間、代際之間的共享；社會福利是群體之間、區(qū)域之間的共享；等等。根據(jù)共享的理念，一方面要強(qiáng)調(diào)國民的社會保障權(quán)利，不斷滿足國民日益增長的社會保障需求；另一方面，要強(qiáng)調(diào)共建共享，即只有共同分擔(dān)責(zé)任，才能共享發(fā)展成果。

3.新發(fā)展格局要求社會保障發(fā)揮新功能

黨的十九屆五中全會提出，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。新發(fā)展格局要求社會保障發(fā)揮新的功能，即在有效防范和化解風(fēng)險、提升人民福祉的基礎(chǔ)上，通過提高中低收入者的收入水平、縮小收入分配差距，從而穩(wěn)定國民安全預(yù)期，深化與社會保障相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)、健康等產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在供求兩端充分發(fā)揮提振消費(fèi)的新功能。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，自主創(chuàng)新是構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵。自主創(chuàng)新需要依靠人才，而福利則是人才流動的關(guān)鍵因素。有鑒于此，我們需要徹底改變將社保簡單視為勞動力成本的狹隘觀念，而視其為吸上和留住人才的關(guān)鍵因素。當(dāng)務(wù)之急是要徹底消除勞動者在跨行業(yè)、跨地區(qū)流動過程中的福利損失，鼓勵企業(yè)大力發(fā)展員工福利，從而實(shí)現(xiàn)從低勞工成本優(yōu)勢向高創(chuàng)新人才優(yōu)勢的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前社會保障體系發(fā)展質(zhì)量不高的具體表現(xiàn)

根據(jù)上述“三新”對社會保障體系建設(shè)提出的新要求，“十四五”期間以及面向2035年的社會保障建設(shè)要牢牢抓住“高質(zhì)量”這個關(guān)鍵詞。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的社會保障體系迅速擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)了量的飛躍式發(fā)展。接下來，提升社會保障制度及其運(yùn)行的質(zhì)量成為重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國社會保障體系質(zhì)量不高主要體現(xiàn)在五個方面。

1.體系框架初步形成，但制度短板仍然存在

我國已建立起由社會救助、社會保險和社會福利共同構(gòu)成的，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代社會保障體系框架。其中，社會救助基本可以免除人民生活陷入絕境的危機(jī)，各項(xiàng)基本社會保險制度有效應(yīng)對了工業(yè)化背景下的收入風(fēng)險，社會福利正在從面向特殊群體的補(bǔ)缺型制度向適度普惠型轉(zhuǎn)變。

但是，人民群眾的部分社會保障需求尚無法得到充分滿足。例如，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金絕對水平仍然較低，無法真正發(fā)揮維持基本生活的功能；農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)尚未有全國統(tǒng)一的制度安排，面向城鎮(zhèn)居家老人的高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重缺乏；三歲以下兒童的公共托幼服務(wù)基本處于空白；以實(shí)現(xiàn)家庭-工作平衡為目標(biāo)的家庭政策尚未提上議事日程；各項(xiàng)社會保險制度仍以傳統(tǒng)的現(xiàn)金補(bǔ)償為主，預(yù)防功能和支持功能仍發(fā)揮不足等。

2.社會保障總體水平提升較快，但待遇差距仍然較大

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，社會保障的總體水平不斷提高。以職工養(yǎng)老保險為例，全國人均月養(yǎng)老金水平從2010年的1 395元提高到了2019年的3 333元。然而，不同群體之間的社會保障待遇卻有拉大的趨勢。

其一，城鄉(xiāng)之間的待遇差別仍然較大。2019年城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金水平為161.9元，不足同期職工養(yǎng)老金水平的5%，替代率的差距也在4倍左右。再以社會救助為例，2019年全國城市低保平均月標(biāo)準(zhǔn)為624元，農(nóng)村低保則為444.6元。

其二，不同地區(qū)之間的待遇差別顯著。由于大部分社保項(xiàng)目或者以地方財(cái)力為主要支撐，或者與個人繳費(fèi)水平密切掛鉤，且統(tǒng)籌層次不高，導(dǎo)致其不僅沒有平抑地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，反而成為區(qū)域之間財(cái)力差別的重要表現(xiàn)。仍以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險為例，2018年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金平均水平最低的貴州為每人每年1243元，最高的上海則達(dá)到每人每年13804元。

其三，多層次社會保障體系的結(jié)構(gòu)性失衡導(dǎo)致群體之間待遇差距依舊。2015年公職人員養(yǎng)老保險制度改革使得城鎮(zhèn)職工與公職人員基本養(yǎng)老保險權(quán)益實(shí)現(xiàn)了均等化；但以財(cái)政為支撐的職業(yè)年金快速發(fā)展，以企業(yè)利潤為支撐的企業(yè)年金則裹步不前，從而使得兩個群體之間的養(yǎng)老金實(shí)際待遇差距仍然存在。

3.參保人群范圍不斷擴(kuò)張，但參保質(zhì)量仍然不高

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國的社會保障覆蓋面不斷擴(kuò)張。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到9.99億人，基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達(dá)到13.6億人。但是，參保質(zhì)量仍然不高，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

其一，參保對象未能真正從戶籍人口擴(kuò)展到常住人口。需要在整合多元制度的基礎(chǔ)上，以在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生經(jīng)濟(jì)行為或常住為標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)社會保障的去戶籍化。

其二，參保結(jié)構(gòu)未能與城鎮(zhèn)化水平相匹配。數(shù)據(jù)顯示，2019年我國城鎮(zhèn)化率為60.6%，而同期職工養(yǎng)老保險參保繳費(fèi)人數(shù)占基本養(yǎng)老保險總繳費(fèi)人數(shù)的比例為45.6%。這意味著部分城鎮(zhèn)勞動者并未參加職工制度。在城鎮(zhèn)化的背景下，職工社會保險制度應(yīng)當(dāng)成為主體性制度，這就需要通過參數(shù)化改革提升制度吸上力。

其三，繳費(fèi)水平未能與個人收入水平相匹配。一方面，受到狹隘勞動力成本控制和名義繳費(fèi)率虛高的影響，各項(xiàng)社會保險繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)，再加上繳費(fèi)責(zé)任分配結(jié)構(gòu)失衡，社會保險資金來源中個人繳費(fèi)所占比例較低；另一方面，由于各項(xiàng)居民社會保險均采取定額而非定比例繳費(fèi)的方式，導(dǎo)致實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)隨收入增長呈現(xiàn)下降趨勢。

4.部分領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但關(guān)鍵領(lǐng)域尚未取得突破性成就

“十三五”期間，我國主要社會保障項(xiàng)目均取得不同程度的進(jìn)展，但仍缺乏在重大領(lǐng)域的突破性成就。社會救助資源仍分散在不同職能部門，社會救助對象的瞄準(zhǔn)與動態(tài)管理機(jī)制仍待完善；養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌仍未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，待遇調(diào)整仍缺乏科學(xué)的長效機(jī)制；醫(yī)療保障的責(zé)任分配機(jī)制依然失衡，在健康中國大戰(zhàn)略下的三醫(yī)聯(lián)動關(guān)系仍未理順；養(yǎng)老服務(wù)方面，無論是機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家三種養(yǎng)老方式的融合，還是醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)之間的結(jié)合，都尚未形成成熟可推廣的模式。

5.管理體制得以重塑，但經(jīng)辦服務(wù)流程仍需優(yōu)化

2018年國家機(jī)構(gòu)改革使得社會保障管理體制得以重塑，然而，中央層級部門分工的細(xì)化與基層社會保障經(jīng)辦服務(wù)一體化之間的矛盾也隨之凸顯。從橫向關(guān)系上看，原本集中于一個部門的社會保險登記參保和繳費(fèi)業(yè)務(wù)，現(xiàn)在分散在多個部門，從而需要建立不同部門之間的協(xié)作機(jī)制。從縱向關(guān)系上看，各項(xiàng)社會保險都需要提升統(tǒng)籌層次，由此帶來不同層級政府中社會保障職能部門的功能與定位問題。從管理與經(jīng)辦的關(guān)系上看，醫(yī)療保障由于覆蓋人群最多、涉及周期最長，應(yīng)當(dāng)在社會保險經(jīng)辦服務(wù)中承擔(dān)主要角色；但由于醫(yī)療保障行政部門成立不久，大部分地方尚缺乏專門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。是按照行政管理部門的分工建立相對獨(dú)立的經(jīng)辦機(jī)制，還是突破行政部門分工的界限，整合現(xiàn)有的經(jīng)辦機(jī)制，在基層組建面向各類民生事務(wù)的綜合性一站式服務(wù)平臺，成為社會保障經(jīng)辦服務(wù)設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略選擇。

“十四五”期間主要社會保障領(lǐng)域改革的重點(diǎn)任務(wù)

1.社會救助領(lǐng)域改革的重點(diǎn)任務(wù)

社會救助是面向貧困群體的基本社會保障項(xiàng)目。“十四五”期間社會救助需要優(yōu)先推進(jìn)的改革包括三個方面。

其一，按照相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)明確新時代社會救助的對象。在脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后，社會救助對象需要從絕對貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨丝冢诮⒆畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)待遇調(diào)整機(jī)制的基礎(chǔ)上，逐步推廣低收入線和低收入人群的瞄準(zhǔn)機(jī)制，將專項(xiàng)救助的享受條件從低保身份轉(zhuǎn)變?yōu)榈褪杖霕?biāo)準(zhǔn)。在防止返貧的同時，讓更多具有專項(xiàng)支出壓力的群眾可以享受到相關(guān)制度。

其二，按照自立與發(fā)展的要求拓展社會救助內(nèi)容?！笆奈濉逼陂g，社會救助的定位要從維持困難群眾最低生活逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹С制渥粤⑴c發(fā)展。有必要進(jìn)一步強(qiáng)化教育救助和就業(yè)救助，同時適度拓展社會救助服務(wù)項(xiàng)目，鼓勵和支持被救助對象提升就業(yè)技能，并通過參與勞動實(shí)現(xiàn)自立。

其三，進(jìn)一步整合社會救助資源，提高制度統(tǒng)一性與資源分配效率?！笆奈濉睍r期，可以在部分地區(qū)按照“最多跑一次”的改革思路，建立基層整合式的社會救助平臺，將后臺的多部門協(xié)同與前臺的一站式服務(wù)相結(jié)合，提高社會救助資源分配效率。

2.養(yǎng)老保險領(lǐng)域改革的重點(diǎn)任務(wù)

“十四五”期間，我國的人口老齡化將加速推進(jìn)。在養(yǎng)老保險領(lǐng)域需要優(yōu)先推進(jìn)的政策重點(diǎn)包括四個方面。其一，多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)取得實(shí)質(zhì)性成效。目前，補(bǔ)充層次養(yǎng)老金制度進(jìn)展滯后并非是政策支持不足，而是第二層次的機(jī)構(gòu)保障定位不清，第三層次的市場化保障競爭不足。企業(yè)年金、職業(yè)年金等第二層次的養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)被定位為職業(yè)福利，使之成為用人單位吸上、留住人才的舉措。商業(yè)養(yǎng)老保險則要按照市場化的規(guī)律和競爭原則，創(chuàng)新保險產(chǎn)品，準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)需求對象。

其二，職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌刻不容緩。要在加快制定全國統(tǒng)籌方案的同時，禁止部分地方政府采取非正常方式消耗基金的行為。

其三，優(yōu)化養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)與參保質(zhì)量。要提升職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)的比例，使之與當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化率相匹配；要與社會保險費(fèi)征收體制改革相協(xié)調(diào)，在逐步做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)、提高遵繳率的基礎(chǔ)上，研究進(jìn)一步降低費(fèi)率的方案；將城鄉(xiāng)居民定額繳費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槎ū壤U費(fèi)，鼓勵將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與繳費(fèi)年限和繳費(fèi)金額適度掛鉤；不斷提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平，縮小群體之間的待遇差距。

其四，建立與老年人基本生活支出相掛鉤的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。目前，職工養(yǎng)老金待遇調(diào)整較為頻繁、幅度較大，而居民養(yǎng)老金待遇的正常調(diào)整機(jī)制尚未建立。

3.醫(yī)療保障領(lǐng)域改革的重點(diǎn)任務(wù)

面向“十四五”，應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)中國特色醫(yī)療保障制度體系的定型。以此為目標(biāo)，可以優(yōu)先推進(jìn)的政策重點(diǎn)主要包括四個方面。

其一，建立整合的基本醫(yī)保制度，真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量全民參保。目前，絕大部分統(tǒng)籌地區(qū)仍然處于三保并行或兩保并行階段，即使建立了整合式的基本醫(yī)保制度，也未真正突破戶籍限制?！笆奈濉睍r期要以制度整合為抓手，積極推動在市域?qū)用娼⒚嫦蛩谐Ｗ∪丝诘囊辉踞t(yī)療保障制度。

其二，進(jìn)一步優(yōu)化醫(yī)療保險制度結(jié)構(gòu)與籌資結(jié)構(gòu)。在加快推動職工基本醫(yī)療保險門診統(tǒng)籌的同時，盡快擴(kuò)大門診特病、慢病范圍，降低參保群眾慢性病的疾病經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。同時，在逐步淡化并最終取消個人賬戶的基礎(chǔ)上，在提高勞動者收入水平的同時，逐步實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)責(zé)任的勞資平擔(dān)。

其三，逐步實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險支付的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。醫(yī)?；鹬Ц兑獜囊钥刭M(fèi)為目標(biāo)的“以收定支”轉(zhuǎn)變?yōu)橐詽M足人民群眾合理醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求為目標(biāo)的“以支定收”。醫(yī)療保險與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)之間要從戰(zhàn)略購買者轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略合作者，共同推進(jìn)健康中國的建設(shè)。

其四，建立法人化的醫(yī)療保障經(jīng)辦服務(wù)體系。由于醫(yī)療保障的法定參保人數(shù)最多且覆蓋全生命周期，理應(yīng)成為各項(xiàng)社會保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)的主體。在現(xiàn)有的管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系下，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)參保人口的分布，突破職責(zé)同構(gòu)的科層制制約，建立獨(dú)立法人化的醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，使之承擔(dān)法定的權(quán)力與義務(wù)。在基層，應(yīng)當(dāng)建立綜合性、一體化、面向所有參保群眾的民生事務(wù)綜合大廳，同時，以信息化為抓手，逐步建立民生綜合業(yè)務(wù)經(jīng)辦新機(jī)制。