文/俞祖成 黃佳陳

中共中央政治局于2021年1月28日審議通過《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，再次彰顯出基層治理之于國家治理的重要性。實務(wù)界和學(xué)界普遍認為，習(xí)近平總書記于2019年11月在考察上海楊浦濱江時提出的“人民城市”重要理念，凸顯了人民在城市治理中的主體地位，強調(diào)人民不僅是治理成果的享受主體，更是參與治理的責(zé)任主體。不難發(fā)現(xiàn)，“人民城市”重要理念和黨的十九屆四中全會提出的“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”目標存在一脈相承的關(guān)系，兩者同時為我國城市基層治理的推進提供了理論和實踐指南。

我國城市基層治理的最終落腳點在于社區(qū)（居民區(qū)）。如果聚焦于“社區(qū)”這一層面，我們不難發(fā)現(xiàn)，不管是“人民城市”重要理念，還是“社會治理共同體”建設(shè)目標，兩者均旗幟鮮明地將“居民的主體性”（人民城市人民建）和“居民的責(zé)任性”（人人有責(zé)、人人盡責(zé)）前置于“居民的享受權(quán)”（人民城市為人民、人人享有）。然而，“人民城市”重要理念與社會治理共同體建設(shè)目標所提倡的“居民的主體性”和“居民的責(zé)任性”，與城市基層治理實踐中的“居民的享受權(quán)”出現(xiàn)了內(nèi)在沖突和張力。筆者認為城市社區(qū)治理中頻繁出現(xiàn)的“居民將享受各種社區(qū)服務(wù)視為理所當(dāng)然，但對自身應(yīng)盡責(zé)任和義務(wù)則惘然不顧”的現(xiàn)象，已折射出城市社區(qū)治理所遭遇的巨大困境，即“居民權(quán)利與義務(wù)的失衡”問題，此亦本文的研究問題所在。

居民權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系

權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系所呈現(xiàn)的面相是極其復(fù)雜的。盡管如此，權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系不僅成為法理學(xué)的基本范疇和基本內(nèi)容之一，而且成為審視人類社會得以建構(gòu)和存續(xù)的重要視角。暫且不論法律上的權(quán)利與義務(wù)總量是否等值以及權(quán)利與義務(wù)釋義的多樣性，學(xué)界至少普遍認為權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系是一種對立統(tǒng)一的關(guān)系，即卡爾·馬克思在《國際工人協(xié)會共同章程》所指出的“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”。

法學(xué)家徐顯明認為“權(quán)利意指法律關(guān)系中的主體以相對自由地作為或不作為的法定方式獲得利益的一種能動的手段”，“義務(wù)是指法律關(guān)系中的主體以相對抑制的作為或不作為的法定方式滿足權(quán)利人獲得利益的一種約束手段”。法學(xué)家張恒山認為“禁忌、義務(wù)的出現(xiàn)和發(fā)展，是人類社會有序化的標志。人類社會是一種有序系統(tǒng)。但人類的有序社會是由動物的無序聯(lián)合進化而來。這種無序聯(lián)合到有序社會的進化，就是以禁忌、義務(wù)的出現(xiàn)和增加而實現(xiàn)的”，繼而提出“義務(wù)先定、權(quán)利后生”的觀點。

本文將社區(qū)治理場域中的“居民權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系”理解如下：居民權(quán)利是指“居民（業(yè)主、承租人或?qū)嶋H居住人）作為現(xiàn)代中國民主政治的主體，通過各級政府尤其是街居治理共同體的服務(wù)供給體系在社區(qū)（居民區(qū)）所獲得的各種利益的一種能動手段”。與之相對，居民義務(wù)是指“居民（業(yè)主、承租人或?qū)嶋H居住人）作為現(xiàn)代中國民主政治的主體，為維護社區(qū)治理秩序和推動社區(qū)治理可持續(xù)發(fā)展而在社區(qū)（居民區(qū)）所應(yīng)從事一定行為或不應(yīng)從事一定行為的責(zé)任的一種約束手段”。需要特別指出的是，本文將居民權(quán)利簡約為“居民在社區(qū)場域所享受的各種公共服務(wù)”，并將居民義務(wù)聚焦于“居民在社區(qū)場域應(yīng)盡的各種責(zé)任”。我們將居民權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系理解為“居民義務(wù)先定、居民權(quán)利后生”，這不但符合我國法治社會建設(shè)的要求，而且契合“人民城市”重要理念以及社會治理共同體建設(shè)目標之本質(zhì)。

居民權(quán)利與義務(wù)失衡問題的外在表征

經(jīng)過幾十年的發(fā)展與完善，上海城市社區(qū)已形成條理分明的社區(qū)治理服務(wù)塊面?；鶎诱途游瘯嫦蚓用裉峁┝税ǖ幌抻谏鐣Ｕ?、矛盾調(diào)解、綜合治理、公共衛(wèi)生、文化體育等各項基礎(chǔ)服務(wù)，同時為居民創(chuàng)造了良好的居住環(huán)境，有效保障了居民的各項基本權(quán)利。然而，偏重服務(wù)傳遞的上海社區(qū)治理模式同時催生了居民過度依賴社區(qū)服務(wù)的慣性思維，并造成居民自我責(zé)任的喪失和義務(wù)履行的抗拒。

在我們的田野調(diào)查過程中，上海絕大多數(shù)的街鎮(zhèn)干部和社區(qū)干部普遍反映難以形成敦促居民履行責(zé)任和義務(wù)的抓手或機制。隨著城市規(guī)模的持續(xù)擴張與人民生活水平的日益提升，居民的社區(qū)需求日趨多樣化，從而呼喚更加精細化和規(guī)范化的社區(qū)治理模式。在這種情形下，基于基層政府和社區(qū)居委會單向提供服務(wù)的“輸入治理”模式，已然顯得力不從心。社區(qū)治理亟須多元主體的共同參與，而最為關(guān)鍵、最為核心的參與主體非居民莫屬。在新時代背景下，我們需要盡快構(gòu)建“居民權(quán)利和義務(wù)相對均衡”的社區(qū)治理模式，一方面繼續(xù)注重面向居民的“服務(wù)傳遞”（權(quán)利輸入），另一方面則適度強化面向居民的“責(zé)任傳遞”（義務(wù)輸入）。

居民權(quán)利與義務(wù)失衡的主要原因

在過去很長一段時期內(nèi)，我國政府往往把“為人民服務(wù)”置于唯一的突出地位，而鮮有論及人民（居民）在社區(qū)治理中的責(zé)任和義務(wù)，這無疑在實踐中助推了社區(qū)居民的責(zé)任缺位和義務(wù)缺失。在我們看來，居委會的過度行政化、居民自治的低水平運轉(zhuǎn)以及社區(qū)共同體意識的日趨淡薄，是造成社區(qū)居民權(quán)利與義務(wù)失衡的主要原因。

（一）居委會的過度行政化

改革開放以來，我國社會轉(zhuǎn)型的總體特征可以概括為從“單位國家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)國家”，城市管理體制從“單位制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖謪^(qū)制”，公民也從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕薄Ｔ谂f有的單位體制下，人們以工作單位或生產(chǎn)集體為基本歸依，其就業(yè)、社保、福利、住房、養(yǎng)老等各項事宜均由單位或集體負責(zé)。隨著單位制的解體，我國的城市管理體制發(fā)生了重大變革，社會管理的重心從原來的“單位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)”，單位保障民生的職責(zé)也隨之轉(zhuǎn)移到社區(qū)身上。因此，社區(qū)的職能邊界日趨延展、工作壓力不斷增大，政府對社區(qū)事務(wù)及居委會工作的介入也不斷深化。在這樣的背景下，雖然法律規(guī)定居委會為“基層群眾性自治組織”，但它實際上承擔(dān)著雙重角色：一方面要辦理社區(qū)事務(wù)；另一方面又要對政府及其派出機構(gòu)負責(zé)，從而造成居委會在日常運作中承擔(dān)越來越多的行政輔助事項，其“行政化”色彩也日趨濃厚。

現(xiàn)實中，居委會已然成為政府工作的基層抓手，成為各類行政文件的最終“落腳點”。居委會的“過度行政化”反映出政府在社區(qū)管理領(lǐng)域的“過度”作為以及對社區(qū)居民權(quán)利的“過度”保障。無論是從組織架構(gòu)、科層設(shè)置，還是人事制度、工作塊面來看，居委會在很大程度上已成為基層街鎮(zhèn)駐社區(qū)的“辦事處”。在居民眼里，居委會成了“政府的居委會”，而不是“居民的居委會”。在這一觀念驅(qū)動下，居民理所當(dāng)然地將居委會視為社區(qū)治理的唯一責(zé)任主體，而認為自己則僅需享受社區(qū)治理成果即可。居民的這種依賴心理與居委會的行政化高度關(guān)聯(lián)，從而導(dǎo)致居民的公共精神和義務(wù)意識日趨淡薄并嚴重阻滯居民自組織能力的培育。

（二）居民自治的低水平運轉(zhuǎn)

從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，穩(wěn)健而活躍的居民自治是發(fā)達國家社區(qū)治理得以有序運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件。然而，我國城市的社區(qū)居民普遍缺乏自治參與意識，他們更樂意充當(dāng)“服務(wù)享受者”和“治理旁觀者”。為此，今后我們要創(chuàng)造更多的途徑和方式，有效激活居民的自治參與意愿，使其切身感受到參與社區(qū)治理的價值，并讓他們在解決社區(qū)問題的過程中重拾社區(qū)主人翁意識。

我國城市社區(qū)的居民自治長期處于低水平運轉(zhuǎn)，與居委會的“自治引導(dǎo)缺位”緊密相關(guān)。一方面，居委會承擔(dān)過多過重的行政輔助事項，導(dǎo)致其沒有足夠的時間和精力開展居民自治引導(dǎo)工作；另一方面，人數(shù)參與有限的居民自治項目普遍面臨資金規(guī)模小、運作層次低以及人群輻射窄等問題，從而造成這些項目往往只能浮于表面，無法真正改善和優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

（三）社區(qū)共同體意識的日趨淡薄

社群性是人之社區(qū)生活的前提。在中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會中，人群以村落的方式聚集在一起，彼此之間知根知底，客觀上也需要團結(jié)在一起以實現(xiàn)自我保護與自我發(fā)展。那時的社區(qū)好比由“一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”組成，依靠幾乎所有的百姓共同維系著。這種共同體意識促使人們互幫互助，并形成約定俗成的禮法以約束所有居民。即便在單位體制下，這種共同體意識仍然存在，人們被置于一個明顯的、有著強大存在感與約束力的單位或集體中，其行為都有現(xiàn)成的評判標準，因此，人們或多或少對單位或集體還保留著責(zé)任感和集體感。然而，改革開放后，隨著城鎮(zhèn)化進程的加速和大型城鎮(zhèn)社區(qū)的形成，居民的社區(qū)共同體觀念被逐漸抽離。在同一個社區(qū)甚至同一棟樓，由于居民的家庭結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣、文化水平、興趣愛好等往往截然不同，從而造成社區(qū)僅成為一個物理意義上的居住地而非現(xiàn)實意義上的生活共同體。在“搭便車”行為大行其道的氛圍中，居民即使不履行社區(qū)義務(wù)或不遵守社區(qū)公約，也幾乎不用承擔(dān)任何損失成本。社區(qū)共同體意識的缺失，使社區(qū)以家庭為單位被“馬賽克”化，最終導(dǎo)致鮮有居民愿意主動參與社區(qū)治理。

居民權(quán)利與義務(wù)失衡困境的破解路徑

社區(qū)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，離不開來自居民的“內(nèi)生自治動力”。在這個意義上說，唯有大多數(shù)的居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)并主動履行相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)，社區(qū)才能以合理的治理成本維系其可持續(xù)發(fā)展。對此，我們不能忘卻的是，構(gòu)建社會治理共同體的根本路徑在于積極踐行“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”，進而才能實現(xiàn)“人人享有”。此亦即本文提出的“居民義務(wù)先定、居民權(quán)利后生”觀點的現(xiàn)實指向。在我們看來，破解居民權(quán)利與義務(wù)失衡問題的主要路徑包括以下三個方面：

（一）理順居委會職責(zé)定位

基層群眾自治制度，是我國的一項基本政治制度。作為社區(qū)治理的重要主體，居委會同時具有“行政屬性”和“自治屬性”。其中，居委會的“行政屬性”是指居委會承接來自政府各條線的大量行政輔助事項，以此確保社區(qū)居民充分享受包括生存和發(fā)展在內(nèi)的各種權(quán)利。而居委會的“自治屬性”則指居委會作為基層群眾性自治組織，肩負開展社區(qū)建設(shè)、推動社區(qū)營造以及促進社區(qū)和諧等職責(zé)。

毋庸置疑，居委會的首要職責(zé)應(yīng)是組織和推動居民自治活動，帶領(lǐng)居民一道發(fā)現(xiàn)并解決社區(qū)問題。然而，由于政府力量的長期過度介入，導(dǎo)致居委會不得不忙于應(yīng)對極為龐雜的行政輔助事項，從而無暇抽身從事居民自治的組織和引導(dǎo)工作，進而在居民群體中形成“政府的居委會”之錯覺。事實上，我國政府其實早已察覺這一問題并從上到下頒布了大量文件進行改革。

有學(xué)者指出，推進居委會去行政化、理順居委會職責(zé)定位的關(guān)鍵之處在于，“政府到底在多大程度上可以真正割舍對社區(qū)的管理情結(jié)”。唯有如此，才能讓渡更多自主權(quán)給社區(qū)，使居委會擁有更多開展居民自治的時間和精力。從長遠來看，社區(qū)生活終究屬于居民生活，居委會遲早要“回歸”社區(qū)，這是推動“社區(qū)居民權(quán)利與義務(wù)相對均衡”的先決條件。

（二）提升居民自治水平

在居委會理順職責(zé)定位并回歸其自治屬性的前提下，社區(qū)干部才能擁有更多的時間和精力從事居民自治工作。從國際經(jīng)驗看，居民自治不但是社區(qū)推動居民自覺履行責(zé)任和義務(wù)的重要方式，而且也是塑造居民“社區(qū)主人翁”意識的有效途徑。從歷史經(jīng)驗的角度看，我國城市社區(qū)從來不乏居民自治的沖動，遺憾的是迄今未能找到在“自助、互助、公助”這三股力量之間形成良性互動的途徑。如果政府繼續(xù)將“居民權(quán)利”無條件地前置于“居民義務(wù)”之前，那么政府的“兜底性管理職能”之邊界將不斷被延伸并日趨模糊，最終導(dǎo)致政府將完全“沉浸”于社區(qū)服務(wù)場景而不能自拔。

需要特別指出的是，居委會在引導(dǎo)居民自治的過程中，需要格外注重相應(yīng)制度或規(guī)范的構(gòu)建。因為“自治”不同于“官治”或“法治”，自治環(huán)境往往缺乏外在力量的規(guī)制與約束，很多時候無法形成持續(xù)不斷的內(nèi)生動力。事實上，我們的社區(qū)田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居委會所倡導(dǎo)的“自治”在更多時候只能團結(jié)一部分具有社區(qū)責(zé)任意識的居民骨干分子，而無法有效動員那些數(shù)量更多的習(xí)慣于坐享社區(qū)治理成果的“搭便車者”，更無法在全社區(qū)層面形成“集體行動的邏輯”。為此，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會應(yīng)在恰當(dāng)時機制定相應(yīng)的制度規(guī)范并形成義務(wù)約束，進而在全社區(qū)范圍內(nèi)形成“法治”氛圍。

（三）塑造社區(qū)共同體意識

從長遠的目光看，推動居民權(quán)利與義務(wù)的持續(xù)相對均衡，單憑具有剛性約束力的制度或規(guī)范是遠遠不夠的。正如美國法理學(xué)者羅伯特·喬治所指出的：“法律并不能強迫人們?nèi)プ鲆粋€有道德的人。事實上，只有少數(shù)人才能夠做到這一點；而且，只有基于正當(dāng)?shù)睦碛啥杂傻剡x擇做道德上正確的事情，他們才能夠做到這一點。法律能夠命令人們從外在方面遵守道德規(guī)則，但是不能強制理性和意志的內(nèi)在行動，而正是這些內(nèi)在行動使得從外在方面遵守道德要求的一個行動成為一個道德行動?！贝送猓缭?981年，美國經(jīng)濟學(xué)者詹姆斯·布坎南就提出建立道德社區(qū)和培養(yǎng)道德共同體的重要性。換言之，今后我們需要努力塑造居民的社區(qū)認同感，進而使社區(qū)居民發(fā)自內(nèi)心地主動履行責(zé)任和義務(wù)并積極主動地參與社區(qū)公共事務(wù)。

在當(dāng)下中國城市，面對社區(qū)成員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和居民生活需求的多樣化，如何在社區(qū)治理推進過程中既培養(yǎng)居民的社區(qū)意識、擔(dān)負共同的責(zé)任，又能使人們按照自己習(xí)慣的方式保持活動空間，做到尊重個性和培養(yǎng)共性的結(jié)合，是推動居民自覺履行義務(wù)、提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要議題。

結(jié)語

伴隨城鎮(zhèn)化進程的急速推進，我們一直未能在基層政權(quán)建設(shè)與居民自治之間找到有效的融合互促途徑：一方面過度強調(diào)社區(qū)居委會的行政輔助職能，側(cè)重強化居委會的服務(wù)傳遞功能，另一方面塑造了居委會的“準政府”角色，弱化了居委會的自治屬性，強化了居民一味享受服務(wù)和權(quán)利的畸形意識，最終導(dǎo)致城市社區(qū)治理陷入“居民權(quán)利與義務(wù)失衡”之困境。

習(xí)近平總書記提出“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，深刻回答了城市建設(shè)發(fā)展依靠誰、為了誰的根本問題，深刻回答了建設(shè)什么樣的城市、怎樣建設(shè)城市的重大命題。在我們看來，“人民城市”重要理念內(nèi)嵌著社會治理共同體建設(shè)的目標指向，不僅指出了人民是城市建設(shè)成果的享有者，更是強調(diào)了人民是城市建設(shè)的參與者，此亦即本文所提出的“居民義務(wù)先定、居民權(quán)利后生”之觀點。毫無疑問，作為城市基層治理之根基的社區(qū)治理，應(yīng)努力構(gòu)建“居民權(quán)利與義務(wù)相對均衡”的城市社區(qū)治理模式。在我們看來，此乃微觀視閾下推進我國基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的根本路徑之一。