文/何德旭 苗文龍

經(jīng)過70多年的建設(shè)發(fā)展，特別是40多年的改革開放，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就，中國特色社會主義進入新時代。當(dāng)前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，面臨著轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)任務(wù)，需要著力解決好發(fā)展不平衡、不充分問題，結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織，發(fā)展質(zhì)量和效率有待提升，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，重大金融風(fēng)險隱患，發(fā)展與安全統(tǒng)籌不夠等問題。推進宏觀經(jīng)濟治理體系建設(shè)是解決這些問題的關(guān)鍵措施。然而，作為宏觀經(jīng)濟治理主要手段的財政政策和貨幣政策，由于中央與地方之間財政和金融相關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)甚至沖突，二者作用的有效發(fā)揮受到一定程度的限制。

中央與地方之間財政權(quán)力結(jié)構(gòu)問題的核心內(nèi)容是財政分權(quán)。中央與地方之間金融權(quán)力結(jié)構(gòu)問題的核心內(nèi)容是金融分權(quán)。由于財政分權(quán)與金融分權(quán)之間的結(jié)構(gòu)不平衡，引發(fā)三個層面的問題：一是財政收入分權(quán)與財政支出分權(quán)不匹配問題；二是金融分權(quán)結(jié)構(gòu)不一致引發(fā)金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)；三是財政分權(quán)結(jié)構(gòu)不匹配與金融分權(quán)結(jié)構(gòu)不一致相互交叉和相互作用，引發(fā)風(fēng)險連鎖反應(yīng)和宏觀經(jīng)濟治理政策不協(xié)調(diào)。這三個層面的問題對地方財政行為和地方金融行為、不同層級政府之間財政政策的協(xié)調(diào)、地方政府對貨幣政策的支持方式和力度、中央財政政策和貨幣政策的調(diào)控效果等都將產(chǎn)生直接和間接影響，并且會進一步影響宏觀經(jīng)濟治理體系的科學(xué)性和有效性。

財政分權(quán)與金融分權(quán)的演進、測算及協(xié)同變化

（一）改革開放以來財政分權(quán)與金融分權(quán)的歷史演進

改革開放以來，財政分權(quán)和金融分權(quán)經(jīng)歷了多次變化，二者的演變有著密切的聯(lián)系。

1.財政分權(quán)及其演變

財政分權(quán)是在兩級或多級政府體系下，依企業(yè)行政隸屬關(guān)系形成財政收入組織方式、控制方式的行政性分權(quán)和以分稅制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟性分權(quán)。中國從計劃經(jīng)濟體制過渡到市場經(jīng)濟體制，財政分權(quán)主要經(jīng)歷了五次：1993年開始實施分稅制改革、1995年開始政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度改革、2002年進行所得稅收入分享改革、2012年營業(yè)稅改增值稅改革、2016年增值稅分享改革。每次改革都推進了中央與地方間財政收入分配關(guān)系的完善和財政分權(quán)的規(guī)范。

2.金融分權(quán)及其演變

金融分權(quán)是指中央與地方在金融監(jiān)管權(quán)、金融穩(wěn)定權(quán)、金融資源配置權(quán)和金融公司治理權(quán)等方面的權(quán)力劃分。由于研究問題的角度不同，金融分權(quán)涉及政府層級間金融分權(quán)、政府與市場間金融分權(quán)、同級政府不同部門間金融分權(quán)等三個不同的方面。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，政府與市場間金融分權(quán)是總體趨勢，同級政府不同部門間金融分權(quán)常常圍繞這一主線展開，但政府層級間金融分權(quán)常常決定著政府與市場間金融分權(quán)的程度和變化。改革開放以來，中國金融分權(quán)演變大致經(jīng)歷了三個階段：金融分權(quán)凸顯階段（1979—1997年），以中國人民銀行專門行使中央銀行職能為標(biāo)志；金融集權(quán)強化階段（1998—2011年），以1998年中國人民銀行成立9大區(qū)行、四大國有銀行實行垂直化管理為標(biāo)志；金融分權(quán)加強階段（2012年至今），以各省紛紛成立地方金融監(jiān)管局、地方金融控股集團等地方性金融機構(gòu)為標(biāo)志，地方政府一定程度上擁有了金融監(jiān)管權(quán)、金融穩(wěn)定權(quán)、金融資源配置權(quán)和金融公司治理權(quán)。

（二）財政分權(quán)與金融分權(quán)的測算指標(biāo)

1.財政分權(quán)測算指標(biāo)

財政分權(quán)包括財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)兩個方面。前者主要表現(xiàn)為各地方的財政收入比例，代表地方政府分享國家收入的能力。后者主要表現(xiàn)為各地方的財政支出比例，代表地方政府支配社會資源的能力。因此，可以從兩個層面描述財政分權(quán)：一是地方財政收入占全國財政總收入比例，二是地方財政支出占全國財政總支出的比例。

2.金融分權(quán)測算指標(biāo)

金融分權(quán)測算指標(biāo)可以在金融條線管理背景下準(zhǔn)確計算地方政府影響金融資源的數(shù)量。根據(jù)地方政府對金融資源影響程度的大小，設(shè)計金融分權(quán)測算指標(biāo)為：地方性商業(yè)銀行比例、各地方的銀行貸款比例、地方政府債務(wù)比例。

（三）財政分權(quán)與金融分權(quán)的協(xié)同變化

由財政分權(quán)數(shù)據(jù)可以看出：伴隨著地方預(yù)算內(nèi)收入比例的降低和平穩(wěn)，地方預(yù)算內(nèi)支出比例上升，出現(xiàn)財政收入分權(quán)與財政支出分權(quán)的不匹配。伴隨著地方政府支出的顯著增加，城市商業(yè)銀行作為地方性商業(yè)銀行的典型代表，其負債規(guī)模占銀行業(yè)金融機構(gòu)負債總規(guī)模的比例提高、城商行占銀行業(yè)金融機構(gòu)總資產(chǎn)比例上升，并在一定程度上導(dǎo)致了金融風(fēng)險的提高。地方性商業(yè)銀行負債率提高與地方政府債務(wù)余額上升、地方性商業(yè)銀行不良貸款比例上升之間存在一定趨同趨勢。在財政收入分權(quán)與財政支出分權(quán)不匹配情況下，金融表現(xiàn)出顯性集權(quán)隱性分權(quán)特征。

財政分權(quán)、金融分權(quán)與宏觀經(jīng)濟治理：一個理論解釋

（一）財政分權(quán)、金融分權(quán)與宏觀經(jīng)濟治理的關(guān)系

從宏觀經(jīng)濟治理視角來看，在中央—地方兩級政府主體下，中央經(jīng)濟政策與地方經(jīng)濟政策存在較大的差異，主要有：一是中央的主要經(jīng)濟政策包括財政政策和貨幣政策，地方的經(jīng)濟政策主要是財政政策；二是中央經(jīng)濟政策的目標(biāo)包括了地方經(jīng)濟政策所不關(guān)注的幣值穩(wěn)定、金融穩(wěn)定、國際收支平衡、區(qū)域收入平衡等內(nèi)容；三是中央經(jīng)濟政策的工具包括了地方經(jīng)濟政策所不具備的控制貨幣供給量、征收鑄幣稅、金融救助等手段。

本文分別建立中央經(jīng)濟政策目標(biāo)函數(shù)和地方經(jīng)濟政策目標(biāo)函數(shù)，進而在各自約束條件下求解財政金融行為。一階導(dǎo)數(shù)條件的經(jīng)濟含義為：第一，在財政分權(quán)變量無法改變的情況下，當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟規(guī)模低于一定水平、稅收分享低于維系地方政府支出的必要規(guī)模時，地方政府可通過金融分權(quán)（爭奪銀行貸款和爭取地方債券規(guī)模）提升地方產(chǎn)出增長，提升的幅度取決于貨幣供給量的增長情況、政府支出的產(chǎn)出系數(shù)、地方政府債券比例；第二，如果地方政府允許轄區(qū)企業(yè)逃廢銀行貸款，有利于提升當(dāng)?shù)劂y行貸款規(guī)模增量和金融分權(quán)程度，進而提高轄區(qū)產(chǎn)出。如果過多的地方默許轄區(qū)銀行壞賬，則可能發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險，中央銀行會提高貨幣供給化解這些壞賬，進而擴大了金融分權(quán)對地方產(chǎn)出的增長效應(yīng)，也加劇了全國通貨膨脹的壓力。地方擴大債務(wù)的經(jīng)濟效應(yīng)與此相似。

（二）財政分權(quán)下金融分權(quán)與金融風(fēng)險的內(nèi)在邏輯

1.金融分權(quán)與市場化

政府—市場間金融分權(quán)與市場化改革具有明顯的正向關(guān)系。從“讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”到“讓市場在資源配置中起決定性作用”，體現(xiàn)了中國市場化改革的實質(zhì)性變化和向縱深推進。因此，政府與市場間金融分權(quán)與市場化改革是正向關(guān)系。

政府層級間金融分權(quán)可能促進也可能抑制市場化改革。政府層級間金融分權(quán)與市場化改革的關(guān)系較為復(fù)雜，可分為三種情形：第一，當(dāng)中央政府與地方政府間金融分權(quán)深化適度時，中央—地方政府間的金融分權(quán)、政府—市場間金融分權(quán)與市場化方向一致，金融分權(quán)合力與市場化發(fā)展一致；第二，當(dāng)中央政府與地方政府間金融分權(quán)深化過度時，中央政府與地方政府的金融分權(quán)開始降低市場在資源配置中的作用，中央政府與地方政府之間的金融分權(quán)深化和市場化改革一定程度上就會存在負向關(guān)系；第三，當(dāng)“中央—地方政府間金融分權(quán)與市場化”函數(shù)迅速下降時，中央政府推動的政府—市場間金融分權(quán)政策對市場化改革的效果被中央—地方政府間金融分權(quán)對市場化抑制的影響耗損完畢，金融分權(quán)與市場化基本不相關(guān)。

2.金融過度分權(quán)與市場化對金融風(fēng)險的影響

金融分權(quán)及市場化程度與金融風(fēng)險及經(jīng)濟質(zhì)量之間并非簡單的線性關(guān)系。當(dāng)政府與市場間金融分權(quán)和市場化達到一定程度后，繼續(xù)深化金融分權(quán)與市場化可能會惡化市場競爭，加大金融風(fēng)險甚至釀成金融危機。

由此可見，在一定時期或一定區(qū)域，當(dāng)中央政府與地方政府之間的金融分權(quán)深化對市場化改革的負向作用大于中央政府與市場間金融分權(quán)深化對市場化改革的正向作用時，金融分權(quán)深化綜合表現(xiàn)出阻礙市場化改革和市場經(jīng)濟發(fā)展，制約金融功能的有效發(fā)揮和金融資源的優(yōu)化配置，進而積累更多的金融風(fēng)險、降低經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

財政分權(quán)與金融分權(quán)的關(guān)系及其對經(jīng)濟發(fā)展的影響

財政分權(quán)與金融分權(quán)的關(guān)系及其對經(jīng)濟發(fā)展的影響體現(xiàn)在四個方面。

（一）市場規(guī)則安排是影響財政分權(quán)與金融分權(quán)作用關(guān)系的基礎(chǔ)因素

經(jīng)濟制度和市場規(guī)則通過影響不同層級政府的經(jīng)濟決策，進而導(dǎo)致財政分權(quán)顯著作用于金融分權(quán)。這一作用表現(xiàn)在三個遞進的層面：一是地方財政收入分權(quán)清晰與支出邊界模糊的矛盾；二是由于地方政府與中央政府的經(jīng)濟政策目標(biāo)存在一定的差異，地方政府的最優(yōu)選擇是將地方財政風(fēng)險、地方投資風(fēng)險轉(zhuǎn)至全國金融體系，中央政府對系統(tǒng)性金融風(fēng)險進行救助，強化了地方政府的轉(zhuǎn)嫁預(yù)期和風(fēng)險行為；三是財政分權(quán)下地方財政自主性提高，地方金融分權(quán)通過地方財政得到強化和實現(xiàn)。

（二）財政和金融兩種資源配置手段的相互轉(zhuǎn)化是財政分權(quán)與金融分權(quán)作用關(guān)系的具體體現(xiàn)

財政分權(quán)和金融分權(quán)在不同階段的組合，實質(zhì)上體現(xiàn)了資源配置中財政手段與金融手段的相互轉(zhuǎn)化。這主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，部分地方政府通過扶持地方性金融機構(gòu)以及影響其信貸資源分配、擴張隱性債務(wù)獲取金融資源，配置到本地財政項目，激勵金融機構(gòu)加大對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)的資金支持；其二，多個地方積累的區(qū)域性金融風(fēng)險很容易演化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險，為了維護金融穩(wěn)定，往往通過國家財政救助方式化解，實現(xiàn)從地方金融手段向國家財政手段的間接轉(zhuǎn)移。

（三）財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的相互傳染是財政分權(quán)與金融分權(quán)作用關(guān)系的直接結(jié)果

1.地方財政風(fēng)險向金融風(fēng)險的傳染

部分地方政府通過多種渠道爭取金融資源，各種不規(guī)范金融競爭行為導(dǎo)致金融風(fēng)險多樣化、復(fù)雜化，并通過地方債務(wù)風(fēng)險向金融部門風(fēng)險的螺旋轉(zhuǎn)化、影子銀行及高杠桿率企業(yè)與商業(yè)銀行風(fēng)險傳染網(wǎng)絡(luò)等途徑，進一步加劇系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

2.金融風(fēng)險向財政風(fēng)險的傳染

地方財政風(fēng)險向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化后，區(qū)域性金融風(fēng)險或關(guān)鍵環(huán)節(jié)金融風(fēng)險在一定程度上加劇，當(dāng)其影響到金融體系的功能發(fā)揮或重大金融改革的推進時，將進一步轉(zhuǎn)化為中央財政負擔(dān)。財政風(fēng)險與金融風(fēng)險相互轉(zhuǎn)化實質(zhì)是地方財政支出風(fēng)險向國家金融風(fēng)險傳染、國家金融風(fēng)險向中央財政收入轉(zhuǎn)化。

（四）財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)程度是財政分權(quán)與金融分權(quán)作用關(guān)系的宏觀體現(xiàn)

財政政策與貨幣政策之間存在顯著的相互影響，二者的協(xié)調(diào)程度是財政分權(quán)和金融分權(quán)作用關(guān)系在宏觀層面的主要體現(xiàn)。二者的影響主要表現(xiàn)在國債對基礎(chǔ)貨幣的影響、國債利率對利率政策的影響上。

構(gòu)建基于財政分權(quán)與金融分權(quán)制度安排的宏觀經(jīng)濟治理體系

財政分權(quán)和金融分權(quán)的制度安排是影響宏觀經(jīng)濟治理科學(xué)性有效性的重要因素，有必要構(gòu)建基于財政分權(quán)和金融分權(quán)制度安排的宏觀經(jīng)濟治理體系，進而有效防范重大金融風(fēng)險、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（一）提高財政政策和貨幣政策定位與協(xié)調(diào)的準(zhǔn)確程度，從頂層設(shè)計層面提高宏觀經(jīng)濟政策制定的科學(xué)性，進而提高宏觀經(jīng)濟治理的實際效果

財政政策和貨幣政策作為宏觀經(jīng)濟治理的主要手段，必須進一步明確財政政策和貨幣政策的定位，明確中央政府對地方政府的貨幣救助和財政救助邊界。

1.財政政策定位于公共財政、為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮自動調(diào)節(jié)器作用。財政政策應(yīng)更側(cè)重于彌補市場失靈、增加公共支出、平穩(wěn)經(jīng)濟增長，服務(wù)于中長期經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，進行跨周期調(diào)節(jié)。

2.貨幣政策定位于保持物價 （幣值）穩(wěn)定、為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供總量平衡的貨幣金融環(huán)境。貨幣政策應(yīng)側(cè)重于保持價格穩(wěn)定、調(diào)節(jié)短期總需求和經(jīng)濟總量平衡，進行逆周期調(diào)節(jié)。中央政府對地方政府的貨幣救助亦在這一框架下進行。

3.在政策目標(biāo)、政策工具、政策傳導(dǎo)等層面準(zhǔn)確設(shè)計財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)機制，進而引領(lǐng)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等其他宏觀政策積極配合。

（二）明確地方政府的主要職責(zé)和行為邊界，在提高地方財政收入比例的同時，降低地方財政支出比例，從執(zhí)行層面提高宏觀經(jīng)濟政策的實際效果，進而提高宏觀經(jīng)濟治理的有效性

圍繞中國特色社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)主線，明確地方政府的職責(zé)和行為邊界是推進金融制度改革、完善宏觀經(jīng)濟治理體系的必要前提。

1.地方政府的主要職責(zé)。地方政府的職責(zé)主要體現(xiàn)在：一是加強和優(yōu)化地方義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障等公共服務(wù)；二是加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，保障公平競爭，激發(fā)市場活力，保障市場交易主體的利益，從長遠層面增加地方財政收入；三是彌補市場失靈，推動地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，促進實現(xiàn)共同富裕。

2.地方政府財政支出邊界：一是履行地方政府主要職責(zé)的財政支出；二是維護市場秩序、保障公平競爭、加強地方市場監(jiān)管的財政支出；三是消除收入不平等和貧困的財政救濟，水、電、氣、交通與通信等基礎(chǔ)設(shè)施支出和價格補貼支出等；四是中央政府通過安排轉(zhuǎn)移支付委托給地方政府的部分事權(quán)支出。地方政府的財政支出應(yīng)與其財政收入匹配，在滿足首要職責(zé)的基礎(chǔ)上再滿足其他職責(zé)。

（三）在明確地方政府主要職責(zé)的基礎(chǔ)上推進適度金融分權(quán)，從傳導(dǎo)機制層面提高宏觀經(jīng)濟治理及各項政策的實施效果

結(jié)合金融分權(quán)的類別，可以從四個層面強化金融治理體系建設(shè)。1.金融資源配置適度分權(quán)與金融治理。政府向市場進行適度的金融分權(quán)，需要法治化與市場化兩個核心條件。2.金融公司治理適度分權(quán)與金融治理。金融公司治理的優(yōu)化內(nèi)容包括兩個方面：一是厘清地方政府的股東職責(zé)與經(jīng)營職責(zé)的邊界；二是厘清地方政府的股東職責(zé)與金融監(jiān)管的邊界。3.金融監(jiān)管適度分權(quán)與金融治理。為提高金融監(jiān)管效率，中央政府向地方政府進行適度金融監(jiān)管分權(quán)時，需要明確地方政府金融監(jiān)管內(nèi)容，地方政府對地區(qū)金融市場監(jiān)管承擔(dān)第一責(zé)任；提升地方政府金融監(jiān)管能力，評估和控制地區(qū)金融風(fēng)險。4.金融穩(wěn)定適度分權(quán)與金融治理。在提升地方政府金融監(jiān)管能力的基礎(chǔ)上，中央政府向地方政府進行適度金融穩(wěn)定分權(quán)，并圍繞收益與責(zé)任對等、降低地方政府冒險沖動和成本轉(zhuǎn)嫁預(yù)期這一原則，明確地方政府金融風(fēng)險防范和化解責(zé)任、降低地方政府冒險沖動和成本轉(zhuǎn)嫁預(yù)期、探索設(shè)計財政分權(quán)與金融分權(quán)相結(jié)合的地方金融風(fēng)險救助責(zé)任分擔(dān)機制。