文/張翼

（作者系中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員；摘自《中國特色社會主義研究》2021年第4期）

近年來，中國每年新出生人口均呈穩(wěn)步遞減趨勢：2017出生人口1723萬，2018年出生人口1523萬，2019年出生人口1465萬，2020年第七次人口普查初步估計出生人口1200萬（公安部戶籍登記的出生人口數(shù)僅僅為1005萬）。在這種情況下，對原有計劃生育政策的優(yōu)化改革就勢在必行。但考察世界發(fā)達(dá)國家的人口轉(zhuǎn)型歷史即可發(fā)現(xiàn)，在人口迅速增長時期，為節(jié)制生育而出臺的控制人口生育率的措施易于見效，但為提振生育率而出臺的鼓勵生育政策則收效緩慢。要從超低生育率（TFR低于1.3）達(dá)到生育更替水平（TFR=2.1），絕大多數(shù)國家都未曾企及。在此背景下，如何正確估計當(dāng)前人口政策的激勵效果呢？如何判斷未來生育率的變化趨勢呢？本文就此做出分析研究，提出政策性建議。

“三孩生育”政策的實(shí)施：“三育”成本的降低與制度包容性

實(shí)際上，面對人口出生率的連年下降，中國已多次密集改革現(xiàn)行計生政策。2013年通過“單獨(dú)二孩”政策，2015年通過“全面二孩”政策。但每次制度的寬松化所創(chuàng)造的生育紅利均處規(guī)律性遞減趨勢——都在改革第二年經(jīng)歷小幅上揚(yáng)后重蹈下滑通道。有鑒于此，2017年黨的十九大報告指出，要“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接，加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，積極應(yīng)對人口老齡化”。2019年黨的十九屆四中全會決議指出，要“優(yōu)化生育政策，提高人口質(zhì)量，積極應(yīng)對人口老齡化”。2020年，黨的十九屆五中全會決議作出了進(jìn)一步強(qiáng)化有關(guān)人口政策改革方向性的表述，指出要“制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，提高人口素質(zhì)”。

2021年7月20日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》正式發(fā)布，作出實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施的重大決策，其中關(guān)于生育與產(chǎn)假問題、養(yǎng)育與住房問題、教育與教改等問題的表述極其豐富。政策目標(biāo)是：到2025年，基本建立生育支持政策體系，努力促進(jìn)服務(wù)管理制度趨于完備，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，盡快建設(shè)普惠托育服務(wù)體系，顯著降低生育、養(yǎng)育、教育成本，從而達(dá)到提高生育水平、控制出生人口性別比趨于正常、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、改善人口素質(zhì)的目的。筆者曾在2019年提出政策性建議：第一步，在2020年全面建成小康社會后，廢止原有限制生育的政策；第二步，在2021—2025年實(shí)行家庭友好型社會建設(shè)，逐步但富有實(shí)效地減輕育兒成本?？梢哉f，當(dāng)前的改革與筆者的建議接近。畢竟，原《計劃生育法》已實(shí)施多年，其立法背景與當(dāng)前的人口形勢相距甚遠(yuǎn)。

“一對夫婦可以生育三個子女的政策”可解釋為“三孩生育”政策，這個政策的改進(jìn)，既是計劃生育制度漸進(jìn)改革的邏輯結(jié)果，也是積極應(yīng)對人口老齡化的必然選擇，更是促使人口長期均衡發(fā)展的內(nèi)在要求。某些地方政府，如攀枝花市已經(jīng)推出了更為詳細(xì)的可操作性配套政策：為按政策生育二、三胎（孩）的攀枝花戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼金，直至孩子3歲。在“單獨(dú)二孩”“全面二孩”之后，“三孩生育”政策的實(shí)施，在制度設(shè)計有助于繼續(xù)釋放生育紅利，并最終使之向“自主生育”政策轉(zhuǎn)變（“全面三孩”政策，是一個能夠滿足絕大多數(shù)夫婦生育需求的政策。這個政策的科學(xué)性在于：既能夠有效預(yù)防某些群體對四胎或更多胎的生育擴(kuò)張，也能夠在三胎之內(nèi)保障生育政策的公平性和社會需求性）。正因如此，“三孩生育”及相關(guān)優(yōu)化生育環(huán)境政策的推出，絕不在于僅僅應(yīng)對當(dāng)前人口出生率的下滑問題，而主要在于有序推進(jìn)人口結(jié)構(gòu)的持續(xù)調(diào)整與人口長期均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

第一，從生育格局上來說，在“全面二孩”之后，政策生育率已大大高于實(shí)際生育率。也就是說，雖然政府推出了“全面二孩”政策，但政策指向的目標(biāo)群體并沒有完全“按政策生育”——一部分夫婦沒有生育孩子；一部分夫婦只生育了一個孩子；另外一部分夫婦生育了第二個孩子，這使2020年第七次人口普查顯示的總和生育率降低到1.3左右。當(dāng)前生育率的走低，不完全在于人口政策的限制，還在于生育意愿與生育環(huán)境的改變。生育政策改革的結(jié)果，在釋放現(xiàn)行制度紅利的同時，重點(diǎn)應(yīng)放在均等化相關(guān)基本公共服務(wù)并促使形成家庭友好型社會上。

第二，從生育環(huán)境來說，過去40多年的改革開放，已將中國從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會，并在“去工業(yè)化”中加速了后工業(yè)化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)社會的生育特征是：高出生率、高死亡率、低自然增長率。工業(yè)社會前期到中期的生育特征是：高出生率、低死亡率、高自然增長率。工業(yè)社會后期與后工業(yè)社會的生育特征是低出生率、低死亡率、低自然增長率。中國當(dāng)前進(jìn)入工業(yè)化后期階段，開始步入后工業(yè)化時代。北上廣深這樣的超大城市，已進(jìn)入后工業(yè)社會。這說明，處于生育旺盛期的年輕人基本第三產(chǎn)業(yè)化了。人們的生產(chǎn)實(shí)踐決定了其思想意識的形成，所以，后工業(yè)社會的特征越強(qiáng)，少生但注重生育質(zhì)量的生育觀念就越具有影響力。

第三，從生育成本來說，農(nóng)業(yè)社會的生育成本、養(yǎng)育成本和教育成本比較低；工業(yè)社會會提升“三育”成本；而后工業(yè)社會或正在進(jìn)行的數(shù)字化社會，則會大大提升“三育”成本。因此，生育成本一定會伴隨社會發(fā)展而上升。這無疑會加大父母親的“三育”壓力。正因?yàn)槿绱?，少子化才伴隨現(xiàn)代化而同步推進(jìn)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在工業(yè)化后期均出現(xiàn)生育率下滑現(xiàn)象。比如，2020年韓國的總和生育率降低到0.84，新加坡降低到1.1，日本降低到1.34。這些深受傳統(tǒng)儒家多子多福生育觀念濃重影響的國家，都在社會轉(zhuǎn)型中降低了總和生育率，如沒有鼓勵生育的社會政策的支持，總和生育率可能會更低。類似的，中國的總和生育率也伴隨人均GDP的提高而步入下行通道：2000年第五次人口普查時已經(jīng)降低到1.27，2010年第六次人口普查時降低到1.18，2020年第七次人口普查為1.3——在生育政策激勵之后稍有上升，但長期呈現(xiàn)著明顯的波動下滑趨勢。

第四，“三孩生育”政策的推行，只會暫時小幅提升生育率，而不會形成持續(xù)遞增趨勢，這是由于育齡婦女的結(jié)構(gòu)化縮減格局所致。今后很長一個歷史時期內(nèi)，生育旺盛期的女性都會以每年200萬到300萬的速度遞減，在2010年第六次人口普查中，10歲以上20歲以下的人口在逐步波動降低。2010年10歲的女性人口，在2020年普查時為20歲，已進(jìn)入婚齡。而2010年普查時20歲的人口，也進(jìn)入到30歲年齡段——即將逐步退出生育年齡段。2010年普查數(shù)據(jù)自10歲開始到20歲之間曲線的陡峭程度，恰恰預(yù)示該年齡段在當(dāng)前婚育旺盛期與生育旺盛期女性人口的逐步減少。因此，伴隨當(dāng)前生育旺盛期女性數(shù)量的縮減，總?cè)丝诘纳士赡軙臀慌腔病?/p>

收入水平提升：社會富裕程度與生育率變化

人們所處的時代不同，其所形成的生育觀念也會不同。我們很難用農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會的生育邏輯解釋后工業(yè)社會的生育現(xiàn)象。工業(yè)化后期，城市社會的組織方式與空間結(jié)構(gòu)特征，形塑了其特有的生產(chǎn)方式和生活方式，并正在改變整個社會的組織方式。

在對生育行為的影響上，城鎮(zhèn)化、結(jié)婚率（在北歐一些國家，已經(jīng)實(shí)行非婚生子也為合法生育的政策，這使成人同居現(xiàn)象極其普遍）、初婚年齡、初育年齡、受教育程度、社會保障的覆蓋面及質(zhì)量、男女兩性相對社會地位的變化、生活方式的現(xiàn)代化等，都對家庭模式與生育行為產(chǎn)生重要影響。因此，收入只是影響生育決策的眾多變量之一。從相關(guān)關(guān)系而言，富裕階層的生育率小于貧困階層的生育率，富裕家庭的生育率小于貧困家庭的生育率；當(dāng)?shù)鼐用竦纳市∮谝泼竦纳剩皇芙逃潭容^高家庭的生育率小于受教育程度較低家庭的生育率；城鎮(zhèn)的生育率小于農(nóng)村的生育率。從地區(qū)比較上來說，歐洲的生育率低于亞洲的生育率，亞洲的生育率又低于非洲的生育率。雖然在某些政策預(yù)期下，短期會發(fā)生富裕家庭生育率高于貧困家庭之現(xiàn)象，但這種現(xiàn)象只會存在于某個特殊的歷史驛站，而不會在工業(yè)化后期持續(xù)形成顯化影響。

第一，迄今為止的現(xiàn)代化證明：在工業(yè)化后期或在后工業(yè)社會，社會平均意義的生育率與社會平均意義的收入提升呈反比關(guān)系，即伴隨人均收入的增長，生育率會趨于降低。人均收入持續(xù)增速越快，生育率的下降就越迅速。所以，在工業(yè)化社會——尤其是在工業(yè)化后期和后工業(yè)社會，收入的改善并不必然提升生育率。生育支持政策的強(qiáng)化，只會改善生育環(huán)境，但不能持續(xù)提升生育率，更難以將生育率提升到更替水平。如果我們以世界各國的人均GDP為橫軸，以總和生育率為縱軸，就能夠畫出散點(diǎn)圖。根據(jù)此圖很容易發(fā)現(xiàn)，人均GDP越高的國家，其總和生育率越低；人均GDP越低的國家，其總和生育率越高。因此，人均GDP與總和生育率呈現(xiàn)著明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

第二，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，的確存在越窮越生、越生越窮現(xiàn)象。但在疾病、戰(zhàn)爭、饑餓等因素的影響下，少兒與孕婦的死亡率往往很高，因此最常見的解釋是：一對夫婦可能生育的子女較多，但存活子女?dāng)?shù)則較少?，F(xiàn)代工業(yè)社會和后工業(yè)社會，一方面降低了少兒死亡率和孕婦死亡率，另一方面也普及了廉價的避孕器具，這使家庭人口生產(chǎn)的有計劃性與國家人口生產(chǎn)的有計劃性之間產(chǎn)生了張力——在國家希望通過計劃生育控制人口增速時，政策效果易于達(dá)到設(shè)計水平；但在國家希望通過生育政策提升人口增速時，政策效果則很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因?yàn)樯鐣桨l(fā)達(dá)，激勵生育的成本就越大，激勵生育所需要的投入就越多。在財政收入增速難以產(chǎn)生可持續(xù)的刺激效果時，人口出生率的變化趨勢就不會逆轉(zhuǎn)。

第三，經(jīng)濟(jì)的波動對生育率具有重要影響作用。在傳統(tǒng)社會，經(jīng)濟(jì)增速的迅速上升會提振生育率；而在后工業(yè)化社會，經(jīng)濟(jì)增速的迅速上升或者經(jīng)濟(jì)從低谷變?yōu)楹棉D(zhuǎn)，并不會提振生育率；但經(jīng)濟(jì)的下滑或者經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，卻會顯著降低生育率。

第四，房價的高企會通過提升生活成本而產(chǎn)生全社會意義的避孕效果。我國的房價與收入比已經(jīng)很高，且很難在短期大幅降低。政府當(dāng)前的政策配置是“穩(wěn)房價”而不是“降房價”。當(dāng)家庭部門的按揭貸款率達(dá)到一定比重，房價下跌所造成的負(fù)面影響會大于房價不下跌而造成的負(fù)面影響。如果房價持續(xù)下跌到市場現(xiàn)值低于貸款額時，家庭部門會產(chǎn)生斷供現(xiàn)象，這不僅會導(dǎo)致金融風(fēng)險，還會引發(fā)社會性不滿。

“三孩生育”：政策激勵與生育環(huán)境改善

“單獨(dú)二孩”與“全面二孩”政策的實(shí)施，主要在于釋放制度紅利，即通過對“一對夫婦只生育一個孩子”政策的廢止，漸進(jìn)放寬成年已婚家庭的生育約束，在全社會范圍創(chuàng)造較為寬松的生育空間，滿足家庭部門的生育需求。正如前文已經(jīng)指出的那樣，在工業(yè)化、后工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城鎮(zhèn)生活成本迅速攀升的壓力下，在全年新出生的少兒人口中，“一孩”數(shù)量逐步走低，“二孩”數(shù)量在一度走高后也會逐漸下跌。這就是說，如果生育了二孩的夫婦打算生育“三孩”的意愿不高，則在原有制度框架下，既有存量育齡婦女就很難轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生育主體。

事實(shí)上，如果生育環(huán)境得不到改善，全社會的結(jié)婚率就不會提高。在新婚夫婦結(jié)婚之后，初育年齡隨之而推遲。這就是說，如果初婚年齡推遲、初育年齡也會因?yàn)檫B鎖反應(yīng)而隨之上升，這會使育齡婦女一次又一次錯過生育旺盛期，從而降低整個社會的出生率。

因此，為緩解生育率下滑的局面，政府需要在教育、就業(yè)、生育等方面加大支持力度，包括降低家庭教育開支、完善生育休假與生育保險制度、保障女性就業(yè)合法權(quán)益等。在近期，尤其應(yīng)該出臺一些主要針對家庭部門的直接政策投入：

第一，可以考慮將個人所得稅轉(zhuǎn)型為家庭人均可支配收入所得稅，這會形成直接的家庭支持政策，不僅誘導(dǎo)家庭生活，而且還鼓勵個人所得的家庭再分配，支持低收入家庭形成現(xiàn)實(shí)的生育決策。筆者在2019年就提出過此類建議：即對以家庭為單位報稅的，在一定程度上降低個稅稅負(fù)，或提高個稅起征點(diǎn)。對生育了第二個子女的家庭，進(jìn)一步降低稅負(fù)。對生育了三個子女的家庭，實(shí)行負(fù)所得稅制，即對家庭人均可支配收入達(dá)不到某一標(biāo)準(zhǔn)的多子女家庭，將其收入補(bǔ)足到核定標(biāo)準(zhǔn)（張翼，2019）。

第二，發(fā)展普惠型托育事業(yè)，推進(jìn)高中階段免費(fèi)教育，推進(jìn)大學(xué)教育與職業(yè)教育的差別化學(xué)費(fèi)政策，即以家庭人均收入為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行以家庭人均可支配收入為基準(zhǔn)的差別化學(xué)費(fèi)繳費(fèi)政策。如果有可能，可實(shí)行對低收入家庭子女在托育階段的學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼政策。

第三，處理好養(yǎng)老與育小的關(guān)系。中國未來的人口變遷趨勢，會步入快速老齡化通道。在計劃生育政策嚴(yán)格執(zhí)行過程中，中國生成了一個非常龐大的獨(dú)生子女群體。由獨(dú)生子女結(jié)婚所形成的“4∶2∶1”型家庭撫養(yǎng)或贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)，會在生育政策的激勵中部分轉(zhuǎn)化為“4∶2∶2”型撫養(yǎng)或贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)，或者會在“全面三孩”政策的實(shí)施中轉(zhuǎn)化為“4∶2∶3”型撫養(yǎng)或贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)。

第四，“三孩生育”政策必然刺激家庭的住房需求。即使以每年新增40萬到50萬“三孩”計，其也會為房地產(chǎn)市場提供40萬到50萬個家庭的換房計劃。在這種情況下，政府可以適時推出“三孩家庭”的住房公寓租賃服務(wù)，不僅可以以此抑制炒房行為，還能為“三孩家庭”提供住房支持。在城鎮(zhèn)化背景下，年輕人的進(jìn)城，會將農(nóng)村戶籍人口的生育率轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谐Ｗ∪丝诘纳?，同時會加大城市房地產(chǎn)市場的供給壓力。這會為城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出新發(fā)展階段的新課題，不僅涉及住房的結(jié)構(gòu)性需求，而且涉及社區(qū)托育服務(wù)的可及性配置。

第五，解決好職場與家庭的關(guān)系問題，解決好對女性的就業(yè)歧視問題，這是“三孩生育”政策紅利是否能夠釋放的關(guān)鍵變量。教育擴(kuò)招給女性創(chuàng)造了前所未有的機(jī)遇，就業(yè)歧視迫使女性通過學(xué)業(yè)提升以增加競爭力。就業(yè)歧視與教育擴(kuò)招的雙重作用，是男性很早就就業(yè)，女性不得不提升人力資本。此種就業(yè)邏輯與教育邏輯的不同運(yùn)行，使男性與女性的婚姻匹配發(fā)生了錯位。在大學(xué)招生中，女性數(shù)量超出男性的過程，加大了婚姻匹配壓力，也加大了未來女性的性別內(nèi)就業(yè)競爭壓力。教育與就業(yè)的性別錯位，嚴(yán)重影響了男女兩性的婚姻選擇。男性的“下遷婚特征”與女性的“上遷婚特征”更是加劇了匹配的不協(xié)調(diào)性。這個問題，既對婚姻形成新的影響，也傳遞到生育領(lǐng)域，并會抑制生育率的提升。另外，已婚女性產(chǎn)假的延長，生育子女的增多，可能會形成企業(yè)對女性的新的就業(yè)歧視。如何通過立法，既保護(hù)家庭的生育權(quán)，同時也保護(hù)已婚女性或生育女性的就業(yè)權(quán)，是目前亟須解決的主要社會問題。所以，教育與家庭的關(guān)系、教育與職場的關(guān)系、家庭與職場的關(guān)系，以及教育與婚姻匹配的關(guān)系等要逐步趨于理順。